Suspension of procurement corrective acts denied for lack of imminent damage; appeals upheld

Decizia nr. 4219/2014

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată şi înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2/2013 la data de 26 martie 2013, reclamanta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice a chemat în judecată pe pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând suspendarea executării deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2013, emisă de pârâtă şi a încheierii nr. 21 din 04 martie 2013, având acelaşi emitent, anularea în totalitate a încheierii nr. 21 din 04 martie 2013 şi, în parte, a deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2013, respectiv a măsurilor de la pct. I.9, II.1-3, II.5-8 din decizie.

În cauză au formulat cereri de intervenţie în interesul reclamantei numiţii A., B. şi C., cereri care au fost încuviinţate în principiu la data de 03 septembrie 2013.

Prin încheierea din 03 septembrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea de suspendare a executării, ca neîntemeiată.

Împotriva încheierii din 03 septembrie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât reclamanta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice, cât şi intervenienţii A., B. şi C.

I. În motivarea recursului declarat de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice se arată că aspectul care atrage nelegalitatea încheierii din data de 03 septembrie 2013, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în sensul respingerii cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse de Curtea de Conturi prin decizia nr. 2/2013 şi încheierea nr. 21/2013, vizează împrejurarea potrivit căreia instanţa de fond în mod greşit a dat încheierea atacată cu aplicarea greşită a legii.

Arată recurenta că prima instanţă în mod eronat a respins cererea de suspendare a celor două acte administrative, constatând că una dintre cele două condiţii ce trebuie îndeplinite în mod cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ, respectiv cazul bine justificat, nu este îndeplinită.

În acest sens, recurenta arată că, deşi prin cererea de suspendare formulată a motivat îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat sub mai multe aspecte, prima instanţă nu a avut în vedere decât împrejurarea potrivit căreia pârâta intimată, prin constatările efectuate, nu şi-a depăşit atribuţiile ce îi reveneau conform prevederilor legale în vigoare.

Reiterând considerentele cuprinse în cererea de chemare în judecată, recurenta apreciază că cele două condiţii cumulative prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt întrunite.

Astfel, îndoiala serioasă privind legalitatea actului administrativ ca şi cerinţă a îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat priveşte împrejurarea potrivit căreia, deşi reprezentanţii Curţii de Conturi nu au competenţă a se pronunţa asupra proceselor verbale de constatare şi sancţionare a contravenţiilor emise de agenţii constatatori ai A.N.R.M.A.P., aceştia s-au pronunţat asupra legalităţii acestor procese verbale şi chiar au reindividualizat sancţiunile contravenţionale aplicate de agenţii constatatori.

Recurenta arată că îndoiala serioasă şi lipsa de temeinicie a deciziei şi încheierii emise de intimata-pârâta rezultă şi din modalitatea de interpretare a dispoziţiilor legale în materie contravenţională, aceasta neţinând cont de legislaţia în această materie, precum şi de împrejurarea potrivit căreia procesele verbale de constatare a contravenţiei se bucură de prezumţia de legalitate şi asupra acestora se pronunţă doar instanţele de judecată competente.

Mai arată recurenta că îndoiala serioasă a actelor administrative a căror suspendare a solicitat-o rezultă şi din împrejurarea potrivit căreia o parte dintre măsurile dispuse prin încheierea nr. 21/2013 vin în contradicţie cu măsurile dispuse prin decizia nr. 2/2013.

Apreciază recurenta că în raport de aceste aspecte rezultă fără dubiu îndoiala serioasă şi lipsa de temeinicie a actelor administrative emise de Curtea de Conturi a căror suspendare o solicită, în condiţiile în care instituţia recurentă este pusă în situaţia de a nu şti care dintre cele două acte administrative trebuie să le pună în aplicare, deoarece acestea vin în contradicţie unul cu celălalt.

Referitor la îndeplinirea pagubei iminente, cea de-a doua condiţie a suspendării actului administrativ, recurenta arată că, în opinia sa, paguba iminentă constă tocmai în perturbarea gravă a activităţii A.N.R.M.A.P. în ceea ce priveşte în principal atribuţiile autorităţii respective în sancţionarea abaterilor de la legislaţia din domeniul achiziţiilor publice.

Or, arată recurenta, în condiţiile în care Curtea de Conturi s-a pronunţat asupra legalităţii modului în care sunt întocmite procesele verbale de constatare a contravenţiei, înseamnă că odată emise şi transmise contravenienţilor, acestea nu se mai pot bucura de prezumţia de legalitate.

Subliniază recurenta că admiterea cererii de suspendare era justificată sub aspectul îndeplinirii cumulative a celor două condiţii, întrucât măsurile dispuse prin actele administrative emise de Curtea de Conturi nu pot fi duse la îndeplinire până la pronunţarea pe fond a instanţei asupra acestor acte administrative.

Recurenta apreciază că sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă şi solicită admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi admiterea cererii de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. I.9, II, II.2, II.3, II.5, II.6, II.7, II.8 din decizia nr. 2/2013 şi din încheierea nr. 21/2013.

II. În motivarea recursurilor declarate de intervenienţii A., B. şi C. se invocă motivele de recurs reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din noul C. proc. civ., solicitându-se anularea încheierii din data de 03 septembrie 2013 şi suspendarea deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2013, a încheierii nr. 21 din 04 martie 2013 şi a tuturor actelor emise de Curtea de Conturi în baza aceloraşi înscrisuri.

Recurenţii arată că în ceea ce priveşte condiţia „pagubei iminente”, la care face trimitere art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanţa a omis să se pronunţe, doar prin simplul fapt că „nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, situaţie în care soluţia pe care o poate pronunţa nu poate fi alta decât respingerea cererii de suspendare”.

Apreciază recurenţii că în aceste condiţii controlul judiciar este afectat, întrucât încheierea din 03.09.2013 nu este complet motivată, iar instanţa de recurs nu poate analiza corectitudinea convingerilor primei instanţe în ceea ce priveşte acest aspect.

Arată recurenţii că potrivit reglementărilor susmenţionate soluţia suspendării impune analiza a două condiţii, dar instanţa a analizat doar argumentele reclamantei cu privire la „cazul bine justificat”, fără a se pronunţa pe restul motivelor invocate ce se referă la „paguba iminentă” suferită de A.N.R.M.A.P.

Recurenţii concluzionează că pentru a putea respinge justificat cererea de suspendare, instanţa trebuia să se pronunţe pe toate aspectele invocate de reclamantă şi să motiveze soluţia dată având în vedere prevederile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Recurenţii arată, de asemenea, că încheierea recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, având în vedere faptul că prima instanţă a interpretat eronat normele ce stabilesc competenţele Curţii de Conturi, a menţiunilor din cuprinsul deciziei nr. 2 din 15 ianuarie 2013 şi a art. 14 din Legea nr. 554/2004 determinând-o să ia o soluţie care nu este temeinică şi legală în ceea ce priveşte „cazul bine justificat”.

Subliniază recurenţii că instanţa face o gravă confuzie asupra competenţei Curţii de Conturi în ceea ce priveşte temeinicia şi legalitatea activităţii de control a A.N.R.M.A.P., astfel că, pe lângă faptul că instanţa atribuie Curţii de Conturi şi atribuţii în verificarea legalităţii şi temeiniciei proceselor-verbale contravenţionale emise de A.N.R.M.A.P., contrar legislaţiei contravenţionale şi a Legii nr. 94/1992, aceasta susţine că pronunţarea Curţii de Conturi asupra încadrării faptelor, a prescripţiei, a împrejurărilor care să determine aplicarea sancţiunii avertismentului nu reprezintă un caz bine justificat.

Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va respinge recursurile declarate în cauză ca nefondate, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 488 din noul C. proc. civ., în vederea casării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Soluţia instanţei de fond a fost criticată de către recurenţi pentru că ar fi fost pronunţată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, temeiul de drept invocat fiind art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Măsura suspendării actului administrativ se circumscrie noţiunii de protecţie provizorie a drepturilor şi intereselor particularilor până la momentul la care instanţa competentă va cenzura legalitatea actului, consacrată prin mai multe instrumente juridice internaţionale, atât în sistemul de protecţie instituit în cadrul Consiliul Europei, cât şi în ordinea juridică a Uniunii Europene.

Legea română corespunde recomandării Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei, R 89 din 13 septembrie 1989, pentru că prevede, în art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004, atribuţia instanţei de contencios administrativ de a ordona măsuri vremelnice de suspendare a executării actului administrativ, atunci când drepturile sau interesele legitime ale particularilor sunt impuse unui risc iminent de vătămare, în scopul evitării exercitării abuzive a prerogativelor de care dispun autorităţile publice în contextul puterii lor discreţionare.

Suspendarea executării actului administrativ este o măsură provizorie de protecţie a drepturilor şi intereselor legitime ale subiectelor potenţial vătămate prin aplicarea actului, până la momentul la care instanţa competentă va evalua legalitatea acestuia.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond”.

Deci, pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ întemeiată pe art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanţa de fond trebuie să constate şi să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii cerute de dispoziţiile menţionate, suspendarea executării unui act administrativ fiind o măsură excepţională.

În recursurile declarate, atât reclamanta, cât şi intervenienţii, susţin că aceste două condiţii prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 sunt îndeplinite şi că instanţa de fond a pronunţat hotărârea recurată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, ignorând argumentele aduse de reclamantă în susţinerea acţiunii sale.

Or, cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.

Cazul bine justificat este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind o împrejurare legată de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă asupra legalităţii actului administrativ.

Îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să rezulte cu uşurinţă în urma unei cercetări sumare a aparenţei dreptului.

După cum se constată, prima instanţa soluţionând cererea de suspendare a apreciat în mod corect că în cauză nu este îndeplinită condiţia referitoare la „cazul bine justificat” întrucât recurenta-reclamantă nu a reuşit să dovedească împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care să răstoarne prezumţia de legalitate a actelor administrative a căror suspendare se solicită.

În jurisprudenţa sa constantă, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

Înalta Curte constată nefondate criticile exprimate de recurenţi în ceea ce priveşte indiciile de nelegalitate ce nu au fost corect examinate de instanţa de fond în conturarea cerinţelor cazului bine justificat.

Recurenţii, după cum se constată, se rezumă doar la susţineri privind nelegalitatea pe fond a actelor administrative or, în cadrul procedurii suspendării unui act administrativ fiscal este permisă doar cercetarea sumară a aparenţei dreptului legitim vătămat şi nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

În consecinţă, în mod corect, prima instanţă a statuat că nu a fost dovedită îndeplinirea condiţiei referitoare la cazul bine justificat care să conducă la suspendarea executării actelor administrative în cauză.

Cât priveşte criticile referitoare la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, astfel cum aceasta este definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată, de asemenea, că paguba iminentă nu se prezumă, ci trebuie dovedită de persoana lezată, prin probe concludente, or, în cauză nu s-a administrat nici un fel de probă de natură să formeze convingerea instanţei în sensul iminenţei unei pagube materiale greu sau imposibil de înlăturat ulterior în cazul în care în final actele ar fi anulate, astfel încât să se circumscrie caracterului de excepţie al suspendării executării actului administrativ, conform fizionomiei pe care legea în prezent în vigoare o conferă acestei instituţii juridice.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se impune îndeplinirea cumulativă a condiţiilor referitoare la cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente, or, în condiţiile în care în mod corect instanţa de fond a reţinut că nu s-a dovedit îndeplinirea unei condiţii menţionate, soluţia pronunţată este temeinică şi legală, nefiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Cu privire la susţinerea recurenţilor-intervenienţi, în sensul că hotărârea instanţei de fond nu cuprinde motivele pentru care aceasta a înlăturat argumente ţinând de împrejurări de fapt şi de drept prin care reclamanta dorea să justifice existenţa unei îndoieli serioase în privinţa actelor administrative atacate, aşadar în dovedirea cerinţei cazului bine justificat, instanţa de control judiciar, examinând considerentele sentinţei atacate, apreciază că acestea cuprind, conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei.

Drept urmare, Înalta Curte reţine că instanţa de fond în mod corect a apreciat că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este legală, nefiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din noul C. proc. civ.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 496 alin. (1) din noul C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtă ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice şi de intervenienţii A., B. şi C. împotriva Încheierii din 03 septembrie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 07 noiembrie 2014.