Suspension of driving-school authorization order overturned; ministerial order upheld, suspension request rejected.

Decizia nr. 3019/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea înregistrată la data de 25 iulie 2013 pe rolul Tribunalului Ilfov, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat suspendarea executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 pentru aprobarea Normelor privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto, a Normelor privind atestarea profesorilor de legislaţie rutieră şi a instructorilor de conducere auto, a Metodologiei de organizare şi desfăşurare a cursurilor de pregătire teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere, a Programei de şcolarizare, precum şi privind condiţiile şi obligaţiile pentru pregătirea teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere (Ordinul ministrului transporturilor nr. 733/2013), până la soluţionarea acţiunii de fond având ca obiect anularea acestui act administrativ.

2. Derularea procedurii judiciare şi hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 2926 din 14 octombrie 2013, Tribunalul Ilfov, secţia civilă a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Învestită cu soluţionarea cauzei prin declinare de competenţă, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa civilă nr. 3850 din 4 decembrie 2013, a respins excepţia lipsei de obiect, a admis cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, şi a dispus suspendarea executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013, în ceea ce îl priveşte pe reclamant, până la soluţionarea acţiunii de fond având ca obiect anularea actului.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, menţionată la pct. 2 a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

Printr-o primă critică, recurentul-pârât susţine că prima instanţă în mod greşit a respins excepţia lipsei de obiect a cererii, având în vedere că, prin Sentinţa civilă nr. 231 din 23 septembrie 2013, Curtea de Apel Suceava a dispus suspendarea executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013, iar măsura dispusă cu privire la actul administrativ cu caracter normativ este executorie de drept potrivit art. 14 alin. (4) din Legea nr. 554/2004. În acelaşi sens, recurentul-pârât afirmă că o hotărâre judecătorească de suspendare a aplicării unui act administrativ cu caracter normativ nu poate avea decât aceleaşi efecte pe care le are actul atacat, respectiv efecte erga omnes, întrucât altfel ar fi încălcată stabilitatea actelor juridice. Sub acest aspect, recurentul-pârât invocă, cu titlu de practică judiciară, Decizia nr. 38 din 7 ianuarie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în Dosarul nr. x/33/2010.

Printr-o a doua serie de critici, recurentul-pârât susţine că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că este îndeplinită condiţia referitoare la existenţa unui caz bine justificat. În acest sens, se arată că în mod greşit s-a reţinut încălcarea competenţei exclusive a Ministerului Afacerilor Interne, motivat de faptul că ordinul contestat cuprinde prevederi referitoare la impunerea unor cerinţe de dotare a vehiculelor în vederea examinării, în condiţiile în care o asemenea competenţă revine Ministerului Transporturilor conform art. 12 lit. d) din O.G. nr. 19/1997, iar caracteristicile tehnice ale vehiculelor destinate activităţii de pregătire practică a cursanţilor în vederea obţinerii permisului de conducere sunt precizate la pct. 5.2 din anexa II la Directiva 2006/126/CE a Parlamentului european şi a Consiliului din 20 decembrie 2006.

Totodată, recurentul-pârât susţine că prima instanţă în mod eronat a apreciat că există contrarietate între prevederilor Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 şi prevederile H.G. nr. 1391/2006, întrucât ordinul contestat a fost emis în exercitarea atribuţiilor Ministerului Transporturilor de autoritate de reglementare în domeniul transporturilor rutiere, în temeiul prevederilor art. 6 alin. (1) coroborat cu art. 62 - 64 din O.G. nr. 27/2011 şi ale 4 alin. (4) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor.

Sub aspectul condiţiei referitoare la prevenirea unei pagube iminente, în raport cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004, recurentul-pârât învederează faptul că îndeplinirea acestei condiţii nu se prezumă, ci trebuie să fie dovedită, simplele afirmaţii fiind lipsite de relevanţă.

II. Analiza motivelor de casare

Analizând criticile formulate de recurentul-pârât în raport cu motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., invocate prin cererea de recurs, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele arătate în continuare.

1. Precizări prealabile

În cauză, reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere întemeiată pe dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

În practica judiciară, s-a reţinut că suspendarea executării actului administrativ la cererea persoanei vătămate, reglementată în art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru etapa procedurii prealabile administrative şi în art. 15 din aceeaşi lege, pentru etapa judiciară de contestare a actului administrativ, constituie un instrument procedural menit să asigure protecţia juridică provizorie a subiectelor de drept în privinţa cărora actul administrativ produce anumite efecte juridice, până la evaluarea acestuia de către instanţa de contencios administrativ în cadrul acţiunii în anulare.

Această măsură de protecţie, care înlătură temporar efectul executoriu al actului administrativ, poate fi dispusă numai dacă sunt îndeplinite cele două condiţii prevăzute cumulativ de lege:

- cazul bine justificat, definit în art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ;

- paguba iminentă, definită de art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004 ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Îndeplinirea celor două condiţii este verificată în funcţie de circumstanţele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza argumentelor de fapt şi de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumţiei de legalitate de care se bucură actul administrativ şi să facă verosimilă iminenţa producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

În jurisprudenţa sa (cu titlu de exemplu, Deciziile nr. 737/2012 şi nr. 514/2013), Înalta Curte a reţinut că, pentru conturarea cazului temeinic justificat, care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa trebuie să îşi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ. Astfel de împrejurări vădite, de fapt sau/şi de drept, care sunt de natură să producă o îndoială serioasă cu privire la legalitatea unui act administrativ au fost reţinute de Înalta Curte ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ, modificarea importantă a actului administrativ în calea recursului administrativ.

2. În ceea ce priveşte soluţia dată excepţiei lipsei de obiect, Înalta Curte constată că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică, întrucât hotărârea prin care a fost admisă cererea de suspendare a executării Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 pronunţată într-un alt litigiu, între alte părţi, produce efecte inter partes, iar nu erga omnes, aşa cum lipsit de fundament susţine recurentul-pârât.

Sub acest aspect, se reţine că sfera subiectelor de drept asupra cărora produce efecte hotărârea judecătorească este prevăzută de lege, respectiv de prevederile art. 435 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora „Hotărârea judecătorească este obligatorie şi produce efecte numai între părţi şi succesorii acestora”, nefiind condiţionată de caracterul erga omnes al efectelor juridice pe care le produce actul administrativ contestat.

3. În ceea ce priveşte soluţia dată cererii de suspendare a executării

3.1. Condiţia referitoare la cazul bine justificat

Cu titlu prealabil, Înalta Curte observă că prima instanţă a reţinut că este îndeplinită sub două aspecte condiţia referitoare la existenţa cazului bine justificat, în sensul art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004.

În primul rând, prima instanţă a reţinut că impunerea unor cerinţe de dotare a vehiculelor în vederea examinării, iar nu în vederea pregătirii practice, care nu îşi găsesc justificarea în modul de reglementare a procedurii de examinare, conturează o aparenţă de nelegalitate a prevederilor menţionate din actul contestat, în sensul că actul a fost adoptat cu depăşirea competenţei de reglementare conferită de lege Ministerului Transporturilor, care nu acoperă procedura de examinare, domeniu rezervat competenţei exclusive a unei alte autorităţi. În acest sens, instanţa de fond a apreciat că ordinul contravine dispoziţiilor art. 23 alin. (5) şi art. 10 din O.U.G. nr. 195/2002 privind circulaţia pe drumurile publice, în forma în vigoare la data adoptării actului contestat. Pentru a ajunge la această concluzie, judecătorul fondului a realizat, din perspectiva limitelor de competenţă conferite Ministerului Transporturilor şi Ministerului Administraţiei şi Internelor, o analiză a dispoziţiilor art. 23 alin. (5) şi art. 10 din O.U.G. nr. 195/2002 comparativ cu dispoziţiile art. 61 alin. (1), art. 62 alin. (2) şi (3), art. 63 şi art. 64 din O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, prin raportare la prevederile art. 6 alin. (3) lit. a) din anexa nr. 1 la ordinul atacat şi la prevederile Ordinului ministrului administraţiei şi internelor nr. 268/2010 privind procedura de examinare pentru obţinerea permisului de conducere, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv cele aduse prin Ordinul ministrului administraţiei şi internelor nr. 82/2013.

În al doilea rând, judecătorul fondului a reţinut că norma cu forţă juridică superioară în vigoare la data adoptării ordinului contestat permite instructorului auto să efectueze doar pregătirea practică a cursanţilor, sarcina pregătirii teoretice revenind unităţii autorizate în acest sens, având obligaţia de încheiere a unui contract, posibilitate ce nu îi mai este recunoscută prin Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013, care impune instructorului auto care îşi desfăşoară activitatea în regim de persoană fizică autorizată să asigure inclusiv pregătirea teoretică a cursanţilor în vederea obţinerii permisului de conducere, iar, în acest scop, să deţină dotări adecvate şi să angajeze personal de instruire. În aceste condiţii, prima instanţă a reţinut că, cel puţin aparent, prevederile art. 3, art. 4, art. 6 şi art. 8 din anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013 contravin dispoziţiilor art. 29 alin. (3) din H.G. nr. 1391/2006. Pentru a ajunge la această concluzie, judecătorul fondului a realizat o analiză în concret a dispoziţiilor menţionate.

În privinţa condiţiei referitoare la existenţa unui caz bine justificat, Înalta Curte constată că prima instanţă a realizat mai mult decât o cercetare sumară a aparenţei de nelegalitate a actului contestat, efectuând o veritabilă analiză de legalitate a Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013, atât în privinţa departajării competenţelor ce revin Ministerului Transporturilor şi Ministerului Administraţiei şi Internelor, cât şi sub aspectul contrarietăţii între prevederile ordinului şi cele ale H.G. nr. 1391/2006. Or, analiza de legalitate a actului administrativ este rezervată instanţei învestite cu acţiunea în anularea actului, iar nu instanţei învestite cu cererea de suspendare a executării.

De altfel, în sensul jurisprudenţei Înaltei Curţi menţionate la pct. II.1 şi contrar celor reţinute de prima instanţă, la o analiză sumară a aparenţei de legalitate, se constată că Ordinul ministrului transporturilor nr. 733/2013 a fost emis de autoritatea competentă, în exercitarea atribuţiilor ce îi sunt conferite de art. 62 alin. (2) şi (3), art. 63 şi art. 64 din O.G. nr. 27/2011, conform cărora Ministerului Transporturilor îi revine competenţa de a stabili prin norme: condiţiile de autorizare a şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto; condiţiile de atestare a profesorilor de legislaţie rutieră şi a instructorilor de conducere auto; programa de şcolarizare şi metodologia de organizare şi desfăşurare a cursurilor de pregătire teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere; condiţiile şi obligaţiile privind pregătirea teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere.

Realizând o cercetare sumară a aparenţei dreptului, se observă că, în sensul dispoziţiilor citate din O.G. nr. 27/2011, prin Ordinul ministrului transporturilor nr. 733/2013 sunt aprobate:

- Normele privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto, prevăzute în anexa nr. 1 la ordin;

- Normele privind atestarea profesorilor de legislaţie rutieră şi a instructorilor de conducere auto prevăzute în anexa nr. 2 la ordin;

- Metodologia de organizare şi desfăşurare a cursurilor de pregătire teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere, prevăzută în anexa nr. 3 la ordin;

- Programa de şcolarizare, prevăzută în anexa nr. 4 la ordin.

Tot în sensul considerentelor anterioare referitoare la limitele învestirii instanţei în actualul cadru procesual, Înalta Curte reţine că cercetarea eventualei contrarietăţi între prevederile Ordinului ministrului transporturilor nr. 733/2013 şi cele ale H.G. nr. 1391/2006 nu se circumscrie procedurii sumare de verificare a legalităţii actului în cadrul cererii de suspendare a executării, o asemenea analiză fiind rezervată controlului de legalitate în cadrul acţiunii în anulare.

În consecinţă, pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că aspectele reţinute de prima instanţă sub aspectul cazului bine justificat nu constituie împrejurări vădite de fapt sau de drept care să aibă capacitatea de a produce o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ, ci reprezintă critici de legalitate a actului contestat care se analizează în cadrul acţiunii în anulare şi nu pot fundamenta soluţia de admitere a cererii de suspendare a executării în limitele cadrul legal reglementat de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

3.2. Condiţia referitoare la prevenirea producerii unei pagube iminente

În ceea ce priveşte condiţia referitoare la prevenirea unei pagube iminente, Înalta Curte observă că, în absenţa unor mijloace de probă, instanţa de fond a argumentat, fără just temei, îndeplinirea acestei cerinţe pe baza simplei presupuneri că aplicarea începând cu data de 13 noiembrie 2013 a dispoziţiilor din anexa nr. 1 la ordinul contestat determină costuri semnificative pentru îndeplinirea condiţiilor de autorizare, iar, în ipoteza neîndeplinirii acestor condiţii, reclamantul nu îşi va mai putea desfăşura activitatea aducătoare de venituri, iar cheltuielile, odată angajate, ar fi dificil sau imposibil de recuperat în ipoteza anulării ulterioare a actului contestat.

Este necontestat faptul că, pentru îndeplinirea condiţiilor de autorizare prevăzute de normele aprobate prin ordin, este posibilă efectuarea unor cheltuieli de către partea subiectului de drept care intenţionează să desfăşoare activitatea respectivă, însă, atâta timp cât aceste efecte patrimoniale se produc în baza unui act care se bucură de prezumţia de legalitate, efectele produse în patrimoniului subiectului de drept sunt prezumate a avea caracter legal şi nu reprezintă o pagubă iminentă, în sensul de prejudiciu, daună sau atingere adusă intereselor patrimoniale cu încălcarea dispoziţiilor legale.

În consecinţă, se reţine că, în cauză, nu s-a făcut dovada pagubei iminente greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza în care actul contestat ar fi, în final, anulat de instanţă.

4. Soluţia adoptată în recurs şi temeiul legal al acesteia

Pentru considerentele arătate, constatând că sunt întemeiate criticile formulate de recurentul-pârât subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor şi, rejudecând litigiul în fond, va casa sentinţa atacată şi va respinge, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul A.

5. Cheltuieli de judecată

În temeiul art. 453 alin. (1) C. proc. civ., se va dispune obligarea intimatului-reclamant A. la plata către recurentul-pârât Ministerul Transporturilor a sumei de 200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând taxă judiciară de timbru.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva Sentinţei nr. 3850 din 4 decembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată.

Respinge, ca neîntemeiată, cererea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor.

Obligă pe intimatul-reclamant A. la plata către recurentul-pârât Ministerul Transporturilor a sumei de 200 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs, reprezentând taxă judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 6 octombrie 2015.

Procesat de GGC - LM