Lawfulness of discretionary verification of professional knowledge in admission to the legal profession with exemption from exam

Decizia nr. 2815/2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bacău, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România şi Baroul Neamţ, anularea deciziei din 12 mai 2011 emisă de Consiliului Baroului Neamţ şi a deciziei din 3 decembrie 2011 emisă de Consiliul Uniunii Naţionale a Barourilor din România, obligarea pârâţilor să dispună primirea sa în profesia de avocat cu scutire de examen potrivit art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, în vigoare la data depunerii cererii de primire în profesie, cu plata taxei de înscriere valabilă la acea dată şi obligarea pârâtelor la plata de daune morale în valoare de 4000 euro şi la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea acţiunii, reclamanta a susţinut că a solicitat primirea în profesia de avocat cu scutire de examen, în temeiul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, anexând actele care făceau dovada îndeplinirii condiţiilor impuse de lege.

Prin hotărârea nr. 192/1010, Consiliul Baroului Neamţ i-a respins cererea, iar în urma contestaţiei formulate, prin hotărârea nr. 31 din 12 ianuarie 2011, Consiliul U.N.B.R. a dispus invitarea sa la susţinerea unui test pentru verificarea cunoştinţelor, fiind programată pentru colocviu la data de 15 aprilie 2011.

Deşi răspunsurile sale au fost corecte, prin decizia nr. 132 din 12 mai 2011 emisă de Consiliul Baroului Neamţ, cererea sa a fost respinsă.

Reclamanta a criticat decizia pentru nelegalitate, arătând că motivarea pe care se întemeiază nu are corespondent în Legea nr. 51/1995, în vigoare la data înregistrării cererii sale.

De asemenea, a susţinut că aprecierea asupra nivelului cunoştinţelor sale a fost subiectivă, întrucât veridicitatea şi obiectivitatea ei nu derivă din neîndeplinirea unui anumit barem sau punctaj care să-i fi fost adus la cunoştinţă anterior desfăşurării colocviului. Mai mult, prestaţia sa nu a fost înregistrată pe vreun suport material.

Ambele acte contestate sunt adoptate cu nerespectarea dispoziţiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, motivarea deciziei nr. 132/2011 referindu-se la o situaţie care excedează textului de lege.

Prin întâmpinare, pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România a invocat excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, în temeiul art. 11 din Legea nr. 544/2004, corelat cu termenul de soluţionare a plângerii prealabile prevăzut de art. 65 alin. (4) din Legea nr. 51/1995 şi art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004, iar pe fond, a solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 248 din 22 noiembrie 2012, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

- a admis, în parte, acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România şi Baroul Neamţ;

- a anulat decizia din 12 mai 2011 emisă de Consiliul Baroului Neamţ şi decizia din 03 decembrie 2011 emisă de pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România - Consiliul Uniunii;

- a obligat pârâtul Baroul Neamţ, să emită o decizie de primire a reclamantei în profesia de avocat cu scutire de examen;

- a respins, ca nefondat, capătul de cerere privind obligarea pârâţilor la plata daunelor morale;

- a obligat pârâţii la plata către reclamantă a sumei de 13,30 RON reprezentând taxă judiciară de timbru şi timbru judiciar.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut următoarele considerente:

Cu privire la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune, prima instanţă a reţinut că sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004 având în vedere că se contestă decizia nr. 132/2011 a Consiliului Baroului Neamţ împotriva căreia s-a formulat contestaţie care a fost soluţionată prin decizia din 3 decembrie 2011 a Uniunii Naţionale a Barourilor din România, comunicată reclamantei la data de 29 decembrie 2011.

Acţiunea a fost formulată la data de 28 iunie 2012, astfel că termenul de 6 luni de la comunicarea deciziei nr. 255/2011, prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, nu expirase la data sesizării curţii de apel.

Faptul că pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România nu a soluţionat contestaţia în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 244/2004, imputabil acestei pârâte, nu poate avea semnificaţia pierderii dreptului reclamantei de sesizare a instanţei de contencios administrativ.

Pe fond, a reţinut că, pârâtul Baroul Neamţ a hotărât ca primirea reclamantei în profesia de avocat să se facă cu scutire de examen, în temeiul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 doar pe baza verificării cunoştinţelor cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat în conformitate cu art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat.

Este adevărat că dispoziţiile din Legea nr. 51/1995 nu impun obligaţia primirii în profesie cu scutire de examen, formularea textului lăsând baroului posibilitatea de apreciere care, în cauză, a fost exercitată sub forma colocviului, modalitate necontestată de reclamantă. Insă, prestaţia reclamantei la colocviu nu a fost înregistrată pe vreun suport material pentru a se putea aprecia, cu prilejul exercitării căilor ulterioare de contestare administrativă ori în justiţie, asupra temeiniciei concluziei că „nu a făcut dovada unor cunoştinţe temeinice privind legislaţia organizării şi exercitării profesiei de avocat".

Pe de altă parte, din art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 - în vigoare la data formulării şi analizării cererii reclamantei - rezultă că fundamentul scutirii de examen este condiţia privind exercitarea profesiilor de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de 10 ani, întrucât se pleacă de la prezumţia că acest termen este îndestulător pentru dobândirea cunoştinţelor necesare exercitării profesiei de avocat.

Astfel cum s-a reţinut şi în practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, o soluţie contrară ar genera divergenţe de jurisprudenţă care ar avea ca efect un climat de incertitudine şi insecuritate juridică, încălcând dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 21 alin. (2) din Constituţie României şi de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În privinţa daunelor morale, prima instanţă a constatat că cererea reclamantei este nefondată. Pentru acordarea daunelor morale este necesară a fi îndeplinite condiţiile generale ale răspunderii delictuale prevăzute de art. 998 şi art. 999 C. civ. În absenţa prejudiciului este exclusă orice formă de răspundere civilă delictuală, indiferent dacă este vorba de un prejudiciu material ori de prejudiciu moral. Prejudiciul trebuie să fie cert atât ca existenţă, cât şi ca întindere. Existenţa prejudiciului moral nu poate fi prezumată, ci trebuie dovedită; prin urmare, afirmaţiile reclamantei privind atingerile aduse imaginii sale profesionale nu sunt suficiente pentru a se reţine un astfel de prejudiciu, iar, pe de altă parte, actele administrative contestate de reclamantă nu sunt publice, fiindu-i comunicate doar acesteia.

Cât priveşte prejudiciile afective - constând în „suferinţe psihice, frustrări şi dezamăgiri" - era necesară, de asemenea, dovedirea producerii suferinţelor morale şi a impactului concret al actelor contestate asupra reclamantei.

Faptul anulării actelor administrative contestate nu este suficient pentru a se reţine producerea unei vătămări afective, probarea prejudiciului afirmat impunându-se şi pentru că o astfel de vătămare se produce în mod diferit în funcţie de statutul personal şi moral al fiecărei persoane.

4. Calea de atac exercitată în cauza

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs, în termenul legal, pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând dispoziţiile art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Pârâta a criticat hotărârea sub următoarele aspecte:

4.1. Instanţa de fond a soluţionat greşit excepţia prescripţiei dreptului la acţiuni, prin raportare la art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Recurenta-pârâtă a arătat că instanţa trebuia să constate că sunt aplicabile dispoziţiile art. 11 lit. c) din Legea nr. 554/2004, deorece momentul de la care curge termenul de prescripţie de 6 luni pentru introducerea acţiunii se stabileşte prin raportare la termenul general de soluţionare a recursului graţios din Legea nr. 554/2004, adaptat la termenul special prevăzut de art. 65 alin. (4) din Legea nr. 51/1995, aşa cum de altfel a explicat şi în întâmpinarea de la fond.

4.2. Instanţa a aplicat greşit dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Potrivit recurentei, textul legal nu conferă un drept subiectiv ci doar o vocaţie normată în statutul profesiei. Vechimea nu reprezintă o condiţie necesară şi suficientă pentru a accede în profesie, ci trebuie coroborată cu verificarea statutară prevăzută de art. 21 alin. (2).

În cazul intimatei-reclamante, verificarea a stabilit o prestaţie nesatisfăcătoare, iar din această perspectivă actul administrativ atacat apare ca fiind temeinic şi legal, câtă vreme nu a dovedit vătămarea într-un drept sau interes legitim, în sensul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004.

Intimata-reclamantă era obligată să solicite conservarea probelor a căror lipsă o invocă, iar participarea necondiţionată la interviul de verificare a cunoştinţelor constituie o achiesare la ideea de verificare statutară, cât şi o asumare a modalităţii concrete de desfăşurare, astfel încât nu poate constitui un temei al anulării, întrucât nu se poate invoca propria culpă.

În sensul motivelor de recurs, recurenta U.N.B.R. a formulat şi concluzii scrise prin care a solicitat admiterea recursurilor astfel cum au fost formulate.

5. Apărările intimatei

Intimata-reclamantă a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat, cu cheltuieli de judecată, susţinând în esenţă că recurentul şi intimatul-pârât Baroul Neamţ aveau obligaţia să probeze în faţa instanţei de judecată aprecierea asupra nivelului său de cunoştinţe privind organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, sarcna probei revenind entităţii care a emis actul contestat, lipsa probei conducând în mod logic la o apreciere subiectivă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa atacată prin prisma motivelor invocate, a apărărilor din întâmpinare şi concluzii scrise, a jurisprudenţei în materie prezentată de părţi, cât şi sub toate aspectele, potrivit art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Litigiul dedus judecăţii vizează refuzul Baroului Neamţ de soluţionare favorabilă a cererii reclamantei de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, refuz exprimat prin decizia din 12 mai 2011 şi considerat de reclamantă ca fiind unul nejustificat.

Soluţia primei instanţe, în sensul anulării actelor administrative se impune a fi menţinută, în considerarea următoarelor argumente.

Referitor la soluţionarea greşită a excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, instanţa de control judiciar nu poate primi susţinerile recurentei, vădit nefondate.

Excepţia a fost corect soluţionată, întrucât sesizarea instanţei a avut loc la data de 28 iunie 2012, în termenul de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, termen care curge de la data de 29 decembrie 2011, data comunicării deciziei Consiliului U.N.B.R. din 3 decembrie 2011.

Pe fondul cauzei, se reţine că prin decizia din 12 mai 2011, Consiliul Baroului Neamţ a respins cererea reclamantei de primire în profesie cu scutire de examen, în considerentele acesteia afirmându-se că „aceasta nu şi-a însuşit cunoştinţele privind legislaţia specifică profesiei de avocat".

La data formulării cererii de primire în profesie, art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat avea următorul cuprins: „(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen:

(...)

b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat".

Instanţa de recurs constată că legiuitorul, prin edictarea unei norme juridice permisive „poate fi primit în profesie", a conferit autorităţii competente un drept de apreciere discreţionar.

Astfel, se explică şi se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adoptat la Congresul Avocaţilor din România, potrivit cărora „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispoziţiile art. 16 alin. (2) din lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive.

De asemenea, în scopul asigurării unei transparenţe care să permită instanţelor competente să verifice legalitatea exercitării dreptului de apreciere şi existenţa/inexistenţa oricărei forme de arbitrariu, prin Hotărârea nr. 902/2010, Consiliul U.N.B.R. a adoptat Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, act care nu a fost atacat/ constatat ca fiind nelegal.

La pct. 5 Cap. II din Ghid se prevede că verificarea cunoştinţelor va consta dintr-o evaluare făcută pe baza unor discuţii libere în cadrul unui interviu, cu privire la legislaţia specifică organizării şi exercitării profesiei de avocat, cum s-a întâmplat în cauza de faţă.

Deci, Baroul Neamţ a avut temei legal şi regulamentar să procedeze la realizarea verificării sub forma inerviului organizat la data de 15-16 aprilie 2011 la care reclamanta a şi participat, fără să o conteste.

În cauza, însă, autorităţile pârâte deşi au formulat întâmpinare în faţa instanţei de fond, nu au depus documente în legătură cu realizarea interviului în cadrul căruia au fost verificate cunoştinţele privind organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, ceea ce reprezintă o încălcare a principiului transparenţei activităţilor specifice adoptării/emiterii actelor administrative.

Prin urmare, afirmaţia din considerentele deciziei din 12 mai 2011 că intimata-reclamantă nu şi-ar fi însuşit cunoştinţele privind legislaţia specifică profesiei de avocat, nu se susţine şi nu este motivată, astfel încât realizarea interviului respectiv nu poate fi sustrasă de sub o puternică bănuială de arbitrariu.

Deci, dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 au conferit persoanelor care îndeplinesc condiţiile respective un drept de acces în profesia de avocat în condiţiile în care autorităţile competente au primit de la legiuitor un drept discreţionar de apreciere. Exercitarea dreptului de apreciere trebuie însă realizată în limitele stabilite prin Statutul profesiei de avocat şi prin Ghidul aprobat prin Hotărârea nr. 902/2010, în mod transparent şi motivat.

Cum în cauza de faţă, respectarea acestor condiţii nu a fost probată de către recurentă, în mod judicios a reţinut instanţa de fond că neprimirea în profesie a intimatei-reclamante reprezintă un refuz nejustificat, actele administrative atacate fiind nelegale.

2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În concluzie, având în vedere considerentele de mai sus, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, astfel că recursul va fi respins ca nefondat.

Totodată, în temeiul art. 274 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-pârâtă Uniunea Naţională a Barourilor din România, ca „parte căzută în pretenţii" va fi obligată la plata sumei de 620 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată către intimata-reclamantă, reprezentând onorariu de avocat şi cheltuieli de transport, conform documentelor justificative aflate la dosar.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de Uniunea Naţională a Barourilor din România împotriva sentinţei nr. 248 din 22 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 iunie 2014.