Emergency ordinance suspended as inadmissible; appeal allowed and lower judgment reformed

Decizia nr. 2310/2014

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Obiectul cererii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gropeni a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice:

1. suspendarea prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice;

2. anularea actelor emise în vederea aplicării art. V din O.U.G. nr. 5/2012, precum şi a tuturor actelor subsecvente acestora;

3. obligarea Ministerului Finanţelor Publice la acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de punerea în aplicare a prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv sumei de 309.527 RON.

4. obligarea Guvernului României şi a Ministerului Finanţelor Publice de a emite acte administrative care să conducă la restabilirea situaţiei anterioare intrării în vigoare a art. V din O.U.G. nr. 15/2012;

5. obligarea Guvernului României şi a Ministerului Finanţelor Publice de a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012.

Reclamanta a invocat prin cererea de chemare în judecată excepţia de neconstituţionalitate a O.U.G. nr. 15/2012 în baza art. 146 lit. d) şi art. 115 alin. (4) şi urm. din Constituţie şi ale art. 1, art. 2, art. 3, art. 10 şi art. 29 din Legea nr. 47/1992.

În motivarea acţiunii, reclamanta a învederat instanţei, în esenţă, că suspendarea prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale de sănătate şi al finanţelor publice se impune în raport de faptul că sunt întrunite în cauză cele două condiţii cerute cumulativ de lege (art. 15 din Legea nr. 554/2004), respectiv cazul bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.

Astfel, actul normativ în discuţie contravine flagrant disp. art. 115 alin. (4) din Constituţie, deoarece nu a fost adoptat având ca motiv existenţa unei situaţii extraordinare şi nu conţine motivarea urgenţei emiterii acestuia, existând astfel o îndoială serioasă în privinţa legalităţii acestui act normativ. De asemenea, actul normativ vizat a fost adoptat şi cu încălcarea principiilor privind transparenţa decizională în administraţia publică, prevăzute de art. 2 din Legea nr. 52/2003.

Cât priveşte condiţia pagubei iminente, aceasta este, de asemenea, îndeplinită de vreme ce art. V din O.U.G. nr. 5/2012 priveşte returnarea sumelor alocate unităţilor administrativ teritoriale prin H.G. nr. 255/2012 privind alocarea unei sume din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2012, care au avut ca scop plata unor arierate aferente cheltuielilor curente şi de capital, precum şi cofinanţarea unor proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, iar această regularizare se realizează în trei zile de la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012.

A mai susţinut că U.A.T. Comuna Gropeni, jud. Brăila, a fost vătămată prin intrarea în vigoare a art. V din O.U.G. nr. 15/2012, întrucât a pierdut sumele alocate prin H.G. nr. 255/2012 în scopul arătat mai sus, iar ordonanţa în discuţie, emisă fără o notă de fundamentare şi fără consultarea publicului, îi afectează negativ activitatea.

De asemenea, a arătat că dispoziţiile art. V din O.U.G. nr. 15/2012 sunt neconstituţionale, sens în care se impune sesizarea Curţii Constituţionale întrucât a fost emisă cu încălcare art. 115 alin. (4) din Constituţie conform cărora „Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă numai în situaţii extraordinare a căror amânare nu poate fi amânată, având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora”.

Motivarea care se regăseşte în preambulul O.U.G. nr. 15/2012 nu reprezintă o justificare pertinentă care să determine Guvernul să adopte această ordonanţă cu respectarea Constituţiei.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii în privinţa cererii de suspendare a executării O.U.G. nr. 15/2012, apreciind că dispoziţiile privitoare la suspendarea executării au fost edictate exclusiv pentru actele administrative individuale, nu şi pentru actele administrative cu caracter normativ. Referitor la celelalte capete de cerere, s-a invocat inadmisibilitatea pentru solicitarea de obligare a pârâţilor la emiterea unor acte administrative ori la a nu emite asemenea acte.

În privinţa capătului de cerere privind acordarea de despăgubiri pentru punerea în aplicare a prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, susmenţionata pârâtă a invocat lipsa calităţii sale procesual pasive.

La termenul dezbaterii în fond a cauzei, reclamanta a precizat că nu mai stăruie în sesizarea Curţii Constituţionale având în vedere faptul că aceasta s-a pronunţat deja prin Decizia nr. 558 din 24 mai 2012, stabilind că disp. art. V alin. (1) teza I din O.U.G. nr. 15/2012 sunt constituţionale în măsura în care se aplică numai sumelor alocate prin H.G. nr. 255/2012 şi neutilizate de către unităţile administrativ teritoriale care nu au avut cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012.

Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 480 din 22 octombrie 2012, Curtea de Apel Galaţi, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia privind lipsa calităţii procesuale a pârâtelor şi a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Gropeni, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi Ministerul Finanţelor Publice, şi, în consecinţă, a suspendat prevederile art. V din O.U.G. nr. 15/2012 privind stabilirea unor măsuri financiare în domeniul asigurărilor sociale şi al finanţelor publice; a anulat actele emise în vederea aplicării art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv adresa nr. 4958/2012 a M.F.P., precum şi toate actele subsecvente acestora; a obligat pârâta M.F.P. să-i plătească reclamantei despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin punerea în aplicare a prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv suma de 309.527 RON şi a respins celelalte capetele de cerere, ca fiind rămase fără obiect.

Instanţa de fond a apreciat că cererea de suspendare este, într-adevăr, inadmisibilă din perspectiva faptului că dispoziţiilor art. 14 şi 15 din Legea nr. 544/2004 invocate de reclamantă se aplică exclusiv actelor administrative cu caracter individual, ceea ce nu este cazul în speţă.

A apreciat ca fiind inadmisibile şi capetele de cerere privind obligarea pârâtelor la emiterea unor acte administrative pentru restabilirea situaţiei anterioare intrării în vigoare a art. V din O.U.G. nr. 15/2012, respectiv la a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile O.U.G. nr. 15/2012, deoarece, astfel cum a susţinut şi pârâta Ministerul Finanţelor Publice o atare obligare echivalează cu ingerinţa puterii judecătoreşti în atribuţiile legislativului.

Pe fond, Curtea a reţinut că în conformitate cu disp. art. V din O.U.G. nr. 15/2012, reclamanta, asemenea celorlalte U.A.T. din ţară, a fost obligată să returneze la buget sumele nefolosite (sumele alocate prin H.G. nr. 255/2012, neutilizate de către unităţile administrativ teritoriale care nu au înregistrat arierate aferente unor cheltuieli curente şi de capital şi nu au avut în derulare cofinanţări de proiecte cu finanţare externă nerambursabilă până la data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 15/2012). Cuantumul sumelor de restituit s-au stabilit în urma unui control financiar de specialitate finalizat cu o notă de constatare.

Aceeaşi notă de constatare conţine, însă, precizarea că „pentru suma de 307.081,06 RON, unitatea administrativ teritorială (recte, U.A.T. Comuna Gropeni) justifică arierate pentru cheltuieli curente şi de capital înregistrate la data de 06 aprilie 2012 şi cofinanţare la proiecte cu finanţare externă nerambursabilă, aflate în derulare la data de 08 mai 2012. În raport de concluziile respectivei constatări de specialitate, curtea apreciază că obligarea restituirii acesteia la Guvern, în baza O.U.G. nr. 15/2012, a fost o măsură abuzivă, reclamanta fiind drept urmare îndreptăţită la realocarea sumei în discuţie, sens în care va fi admisă acţiunea de faţă, în parte, urmând a dispune suspendarea prevederilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012 în privinţa reclamantei din prezenta cauză, al anulării actelor emise în vederea aplicării art. V din O.U.G. nr. 15/2012 şi al obligării pârâtei Ministerul Finanţelor Publice la despăgubiri legate de aplicarea art. V din O.U.G. nr. 15/2012 , respectiv la plata sumei de 309.527 RON.

Cât priveşte, însă, capătul de cerere privind obligarea Guvernului la a nu mai emite acte administrative care să pună în aplicare prevederile O.U.G. nr. 15/2012, curtea a constatat că o atare solicitare excede posibilităţilor legale instituite prin Legea nr. 554/2004, cât şi dispoziţiilor legale în vigoare privind atribuţiile Executivului.

Recursul

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond a declarat recurs pârâtul Guvernul României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În susţinerea recursului, recurentul-pârât a susţinut că Legea nr. 554/2004 prevede posibilitatea solicitării suspendării doar a actelor administrative, categorie de acte din care, potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, nu fac parte şi ordonanţele de urgenţă adoptate de Guvernul României.

A arătat că unica autoritate de jurisdicţie constituţională în România este Curtea Constituţională, iar Constituţia şi Legea nr. 47/1992 nu îi conferă nici măcar acesteia competenţa de a suspenda dispoziţiilor ordonanţelor.

De altfel, acţiunile îndreptate împotriva ordonanţelor Guvernului sunt reglementate distinct, prin dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

Drept urmare, a susţinut că capătul de cerere privind suspendarea O.U.G. nr. 15/2012 este inadmisibil.

În drept, recursul a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ.

Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi

Analizând sentinţa criticată, prin prisma motivelor de recurs, ţinând cont de actele şi lucrările dosarului, precum şi de dispoziţiile legale incidente, inclusiv ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Potrivit dispoziţiilor ar. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.

Potrivit art. 15 alin (1) din Legea nr. 554/2004, suspendarea executării actului administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, pentru motivele prevăzute la art. 14, şi prin cererea adresata instanţei competente pentru anularea, în tot sau în parte, a actului atacat.

Astfel cum rezultă în mod explicit din textele legal citate, măsura legală a suspendării vizează exclusiv actele administrative, în accepţiunea conferită acestei noţiuni de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Din textul art. 108 din Constituţia României rezultă că numai hotărârile emise în scopul de a „organiza executarea legilor” şi ordonanţele emise de Guvern în temeiul unei legi speciale de abilitare, reprezintă acte administrative, în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Ordonanţele de urgenţă nu intră în categoria actelor administrative, acestea fiind emise ca urmare a delegării legislative în favoarea Guvernului, reglementată de art. 115 din Constituţie, adică fie printr-o lege specială de abilitare a Guvernului, emisă de Parlament în domenii care nu fac obiectul legilor organice - art. 115 alin. (1) din Constituţie fie „în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată” - art. 115 alin. (4) din Constituţie.

Fiind prin natura lor acte cu caracter normativ, este limpede că şi formele privind controlul acestora sunt unele specifice, Legea contenciosului administrativ stipulând in situaţia acestora procedura specială de contestare prevăzută la art. 9, acţiunea putând avea ca obiect potrivit alin. (5) al aceluiaşi articol numai „acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Întreaga construcţie a dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 ce tratează acţiunile împotriva ordonanţelor de guvern îndreptăţeşte concluzia că ordonanţele de guvern nu pot fi desfiinţate decât pe calea controlului de constituţionalitate, nu, în mod direct, pe calea contenciosului administrativ în anulare.

Din această perspectivă este inadmisibilă şi cererea de suspendare a executării unei ordonanţe de guvern, în condiţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Sub acest aspect, criticile recurentului-pârât sunt întemeiate.

În raport de toate cele mai sus arătate, constatând că motivele de recurs invocate în cauză sunt întemeiate, se va dispune, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., admiterea recursului declarat de recurentul-pârât Guvernul României şi modificarea în parte a sentinţei recurate, în sensul respingerii cererii de suspendare a dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 480 din 22 octombrie 2012 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Modifică în parte sentinţa recurată, în sensul că respinge cererea de suspendare a dispoziţiilor art. V din O.U.G. nr. 15/2012, ca inadmisibilă.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei recurate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 20 mai 2014.