Inapplicability of the administrative illegality exception to individual pre-2004 property certificates under Law 554/2004 and the European Convention on Human Rights.

Decizia nr. 633/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin încheierea de şedinţă din data de 29 noiembrie 2013 pronunţată de Tribunalul Dolj, secţia I civilă, în Dosarul nr. x/63/2012*, in temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, a fost sesizată instanţa de faţă în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993, excepţie invocată de pârâtul Municipiul Craiova prin notele de şedinţă depuse în Dosarul nr. x/2015/2009 şi a fost suspendată cauza până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate.

2. Hotărârea instanţei de fond;

Prin sentinţa civilă nr. 206/2014 din 5 iunie 2014, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a certificatului atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993 formulată de reclamantul Municipiul Craiova prin primar, în contradictoriu cu pârâţii A. şi SC B. SA.

Cu privire la excepţia tardivităţii invocării excepţiei de nelegalitate, instanţa de fond a reţinut că este neîntemeiată, în conformitate cu prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 care prevăd posibilitatea uzitării de acest mijloc procesual, oricând, în cadrul unui proces şi a respins-o în consecinţă.

Referitor la excepţia inadmisibilităţii determinată de lipsa parcurgerii procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, Curtea a apreciat-o ca neîntemeiată, reţinând că această procedură este impusă de lege numai în cazul acţiunilor în anularea unui act administrativ.

Cu privire la excepţia inadmisibilităţii invocată prin prisma faptului că obiectul acesteia îl constituie un act administrativ individual emis anterior intrării în vigoare a Legii contenciosului administrativ nr 554/2004, Curtea a reţinut că excepţia de nelegalitate este reglementată ca un mijloc de apărare supus procedurii specifice determinată potrivit prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, mijloc prin intermediul căruia se cercetează conformitatea unui act administrativ cu reglementările legale.

Curtea a reţinut că obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie un act administrativ cu caracter individual emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, respectiv Certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993.

Cu privire la această categorie de acte, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a avut o jurisprudenţă unitară şi constată, stabilind cu caracter de principiu şi reţinând cu regularitate că acestea nu intră sub incidenţa prev. art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 astfel cum rezultă din soluţia de principiu adoptată în şedinţa judecătorilor secţiei din 26 mai 2008, soluţie de principiu menţinută în şedinţa judecătorilor secţiei din 16 martie 2009.

În aplicarea dispoziţiilor constituţionale precum şi a jurisprudenţei Curții Europene a Dreptului Omului şi Comisia Europeană a Justiției, Curtea a înlăturat posibilitatea cenzurării actului administrativ individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel că legalitatea Certificatului de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993, nu mai poate fi realizată în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Aşadar excepţia de nelegalitate a fost respinsă, instanţa de fond apreciind că este inutil a mai analiza şi celelalte aspecte şi excepţii invocate de pârâţi prin întâmpinări.

3. Calea de atac exercitată;

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, reclamantul Municipiul Craiova prin primar a declarat recurs.

În motivarea căii de atac, recurentul consideră că sentinţa pronunţată de instanţa de fond este dată cu interpretarea greşită a legii, câtă vreme instanţa a contopit noţiunile de anulare parţială cu excepţia de nelegalitate, cele două având în realitate temeiuri juridice şi efecte diferite.

Astfel în ce priveşte anularea unui act administrativ, aceasta este o sancţiune specifică de încetare a efectelor juridice ale actelor administrative sau desfiinţarea acelui act.

Recurentul precizează că, în ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a actului administrativ, efectele acesteia sunt diferite faţă de cele ale anulării actului: potrivit art. 4 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, „în cazul in care instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanţa in fata căreia s-a ridicat excepţia va soluţiona cauza, fără a ţine seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată".

În conţinutul prezentei acţiuni, autoritatea publică locală a conturat în mod concret care este temeiul de drept al acestei acţiuni, caracterizarea actului administrativ supus excepţiei de nelegalitate, dreptul, interesul şi calitatea procesuală a autorităţii locale în această cauză precum şi cauzele de nelegalitate ce afectează actul administrativ contestat.

Fără a analiza în concret motivele de nelegalitate invocate în cauză, incidenţa acestora în speţa de faţă, instanţa a analizat în mod succint, temeiul acţiunii, considerând în mod eronat că acţiunea este inadmisibilă, neputând fi realizată în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, realizând practic o gravă confuzie între efectele acţiunii în anulare parţială şi cele ale excepţiei de nelegalitate.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza în raport de actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.

În cauză, obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie Certificatul de atestare a dreptului de proprietate asupra terenurilor, eliberat de Ministerul Industriilor la data de 30 august 1993, act administrativ cu caracter individual, emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, aşa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007, legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

Este adevărat că prin mai multe decizii, dintre care amintim Deciziile nr. 404, 425 şi 426/2008, Curtea Constituţională a respins excepţiile de neconstituţionalitate a art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocate după modificările aduse prin Legea nr. 262/2007, considerând că textul de lege criticat este în acord cu principiul stabilităţii raporturilor juridice care, deşi nu este consacrat expres în Constituţia României, se deduce din prevederile art. 1 alin. (3) din legea fundamentală şi din preambulul Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, cu principiul neretroactivităţii legii, cu prevederile art. 16 alin. (1) şi (2) din Constituţie, care consacră egalitatea cetăţenilor în faţa legii şi a autorităţilor publice şi cu dispoziţiile art. 126 alin. (6), care garantează controlul actelor administrative pe calea contenciosului administrativ.

Fără a ignora sau nega consistenţa argumentelor reţinute în contenciosul constituţional, Înalta Curte nu poate omite însă împrejurarea că judecătorul naţional este chemat în mod direct şi nemijlocit să facă efective drepturile şi libertăţile consacrate de Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale, aşa cum au fost interpretate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, aceasta constituind o garanţie a aplicării blocului de convenţionalitate în dreptul intern, atât în privinţa calităţii legii naţionale, cât şi în interpretarea şi aplicarea acesteia.

Cu privire la raportul dintre dreptul internaţional şi dreptul intern, art. 20 alin. (2) din Constituţia României instituie, pentru situaţia în care există un conflict între legile naţionale şi normele cuprinse în pactele şi tratatele internaţionale la care România este parte, regula aplicării directe şi cu prioritate a tratatelor internaţionale, regulă de la care se poate deroga numai în cazul existenţei unor dispoziţii mai favorabile cuprinse în dreptul intern.

Din această perspectivă, Înalta Curte constată că interpretarea exclusiv literală a art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că procedura excepţiei de nelegalitate pe care o reglementează ar fi aplicabilă şi actelor administrative individuale anterioare intrării în vigoare a acesteia, ar contraveni principiului securităţii raporturilor juridice, element fundamental al preeminenţei dreptului, enunţată în preambulul Convenţiei ca o componentă a patrimoniului comun al statelor părţi şi în lumina căreia trebuie interpretat dreptul la un proces echitabil în faţa unei instanţe judecătoreşti (cauza Brumarescu c. României, hotărârea din 30 septembrie 1999, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 414 din 31 august 2000, cauza Sovtransavto Holding c. Ucraina, cererea nr. 48553/1999, hotărârea din 25 iulie 2002,cauza Prodan c. României, hotărâre din 11 decembrie 2008).

Deşi se referă la repunerea în discuţie, fără limită în timp, a unei hotărâri judecătoreşti irevocabile, argumentele Curţii de la Strasbourg pot fi reţinute şi în cazul actului administrativ unilateral individual intrat în circuitul civil, care nu a fost atacat în termenele şi condiţiile prevăzute de lege, actul administrativ unilateral fiind emis în realizarea puterii publice, trăsătură ce îi conferă caracter obligatoriu şi executoriu din oficiu.

Este adevărat că admiterea excepţiei de nelegalitate nu are ca efect anularea actului administrativ, ci doar înlăturarea lui din litigiul în care a fost invocată excepţia, dar beneficiarul actului administrativ constitutiv sau constatator de drepturi nu se mai poate prevala de el în faţa instanţei, văzându-se lipsit astfel de fundamentul dreptului afirmat.

De aceea, Înalta Curte constată că prin consecinţele juridice pe care le produce admiterea unei excepţii de nelegalitate asupra litigiului în cadrul căruia a fost invocată şi mai cu seamă prin posibilitatea invocării excepţiei fără limită în timp, chiar cu privire la acte administrative unilaterale individuale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, art. 4 din acest act normativ intră în coliziune cu principiul securităţii raporturilor juridice, componentă a preeminentei dreptului, situaţie ce impune aplicarea cu prioritate a art. 6 din Convenţia privind apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale, interpretat în lumina preambulului Convenţiei.

În cauză actul administrativ unilateral individual atacat a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, astfel încât, potrivit considerentelor expuse mai sus, nu poate fi supus controlului de legalitate pe calea procesuală reglementată de art. 4 din acest act normativ. Anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, excepţia de nelegalitate a actului administrativ nu a fost reglementată prin lege, iar doctrina şi jurisprudenţa au acceptat-o în mod tradiţional numai cu privire la actul administrativ-normativ, ca pe un mijloc procesual de apărare ce putea fi invocat în orice litigiu şi era soluţionat de către instanţa competentă să judece cauza respectivă.

Înalta Curte remarcă, totodată, faptul că, într-adevăr, Curtea de apel a făcut referire la împrejurarea că a fost promovată şi soluţionată irevocabil o acţiune în anularea parţială a certificatului, astfel cum rezultă din Decizia nr. 2862/2005 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în Dosarul nr. x/2002 (fila 25 din Dosarul nr. x/63/2012), tranşându-se în acest fel asupra legalităţii acestui act administrativ.

Însă, în mod evident, nu s-a produs nicio confuzie juridică între instituţiile anulării actului administrativ şi a excepţiei de nelegalitate, argumentele teoretice redate de către recurent nefiind relevante în prezenta cauză.

Ca o consecinţă a celor expuse, în aplicarea art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, prin raportare la principiile amintite mai sus, la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului precum şi jurisprudenţa Curții Europene a Dreptului Omului, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o soluţie temeinică şi legală, pe care o va menţine.

Celelalte motive de recurs ce vizează fondul excepţiei de nelegalitate nu pot fi analizate, examinarea acesteia fiind inadmisibilă, pentru considerentele sus-menţionate.

Pentru aceste motive, apreciindu-se că nu există motive de reformare a sentinţei instanţei de fond, în baza art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 312 alin. (1) teza I C. proc. civ., va fi respins recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Municipiul Craiova prin primar împotriva sentinţei civile nr. 206/2014 din 5 iunie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 februarie 2015.