Recovery of audit-determined prejudice from public agency officials for unlawful mass dismissals and recruitment violations during statutory reorganization

Decizia nr. 582/2016

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 28 ianuarie 2014, sub nr. 474/2/2014, reclamantul Ministerul pentru Societatea Informaţională (MSI) a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti prin care să se dispună anularea în parte a Încheierii nr. 1 din 08 ianuarie 2013, emisă de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul Curţii de Conturi a României, în ceea ce priveşte respingerea contestaţiei formulate împotriva măsurii nr. 11 din Decizia Curţii de Conturi nr. 15/2012, cu privire la "(...) stabilirea întinderii prejudiciului, reprezentând compensaţii băneşti plătite salariaţilor fostei A., cărora prin decizii emise, contrar legii, le-au încetat contractele individuale de muncă, iar ulterior au fost angajaţi prin concurs, contrar prevederilor actelor normative în vigoare, şi recuperarea acestuia de persoanele din conducerea CNMSI şi CNRD, care prin încălcarea prevederilor legale au generat cadrul favorabil plăţii compensaţiilor băneşti".

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 1720 din 16 mai 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus admiterea cererii formulate de reclamantul Ministerul pentru Societatea Informaţională, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea în parte a Încheierii nr. 1 din 08 ianuarie 2013 şi a Deciziei Curţii de Conturi nr. 15/2013, în privinţa măsurii nr. 11.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva Sentinţei civile nr. 1720 din 16 mai 2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs în termen legal pârâta Curtea de Conturi a României, susţinând că în mod eronat s-a admis acţiunea promovată de reclamantul Ministerul pentru Societatea Informaţională, în sensul anulării în parte a Încheierii nr. 1 din 08 ianuarie 2013 şi a Deciziei nr. 15/2013, în privinţa măsurii nr. 11, acte emise de Curtea de Conturi.

Recurenta a invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., arătând, în esenţă, următoarele:

Contrar celor reţinute în considerentele hotărârii recurate, auditorii publici externi nu au reţinut ca abatere de la legalitate faptul că entitatea a pus în aplicare o hotărâre judecătorească, hotărâre pe care niciun moment nu şi-au propus să o conteste sau să o infirme, nefiind în competenţa lor. Aceştia au arătat consecinţele pe care le-a avut din punct de vedere patrimonial, decizia desfacerii contractelor de muncă, acţiune pe care instanţa învestită cu soluţionarea litigiului de muncă a dovedit-o a fi nelegală.

În aceste condiţii, Curtea de Apel Bucureşti în mod eronat a apreciat că nu este sarcina persoanelor cu atribuţii din cadrul entităţii să ştie că această acţiune a produs un prejudiciu patrimonial, precum şi procedurile şi temeiurile în baza cărora acesta trebuie recuperat.

Intimatul-reclamant nu a întreprins niciun demers pentru a analiza cauzele şi împrejurările care au condus la desfacerea nelegală a contractelor de muncă, precum şi a stabilirii persoanelor care nu au respectat prevederile legale în vederea dispunerii recuperării prejudiciului patrimonial.

Conducerea Agenţiei pentru Serviciile Societăţii Informaţionale (A.) a emis decizii de încetare a contractelor individuale de muncă ale tuturor salariaţilor, contrar prevederilor Legii nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor publice, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor cadru cu Comisia europeană şi Fondul Monetar Internaţional.

Urmare a concedierii, salariaţii A. au acţionat în instanţă MCSI, CNMSI şi CNRD, solicitând plata drepturilor băneşti prevăzute în contractul colectiv de muncă (CCM), inclusiv o compensaţie în cuantum de 12 salarii de bază, prevăzută la art. 91 alin. (2) din Contractul colectiv de muncă.

În condiţiile în care conducerea A. ar fi respectat prevederile legale nu toţi salariaţii ar fi fost puşi în situaţia de încetare a contractului individual de muncă, cu consecinţa acţionării instituţiei în instanţă pentru a solicita compensaţiile băneşti.

Dacă instanţa de fond ar fi analizat apărările formulate de Curtea de Conturi a României, în raport de materialul probator administrat în cauză, putea constata că prejudiciul estimat de echipa de audit este rezultatul exclusiv al nerespectării prevederilor Legii nr. 329/2009 referitor la modul de preluare a angajaţilor de către CNMS şi CNRD, respectiv prin concurs, şi nu prin echivalarea funcţiilor şi pe baza criteriilor stabilite de legiuitor.

Prejudiciul creat bugetului de stat prin naşterea dreptului la compensaţii băneşti a fost determinat exclusiv prin emiterea de către conducerea A. a deciziilor de încetare a contractelor individuale de muncă pentru toţi salariaţii, contrar prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 329/2009.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut ca fiind întemeiate argumentele reprezentanţilor MSI, potrivit cărora angajaţii A. trebuiau să beneficieze de compensaţiile băneşti prevăzute de Contractul colectiv de muncă, indiferent dacă se respectau sau nu prevederile Legii nr. 329/2009.

În acest sens, este elocventă concluzia instanţei învestite cu soluţionarea litigiului de muncă potrivit căreia, toţi salariaţii de la A. aveau dreptul de a beneficia de compensaţii băneşti din cauza faptului că nu s-au aplicat prevederile legale de preluare a acestora la cele două entităţi (pag. 54 din Decizia civilă nr. 6680 din 26 octombrie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti).

Mai mult decât atât, un alt element care a condus la naşterea dreptului de a beneficia de salarii compensatorii a fost reangajarea prin concurs şi nu prin preluarea angajaţilor, contrar prevederilor art. 6 alin. (1), (3) şi (6) din Legea nr. 329/2009, în care sunt menţionate criteriile avute în vedere la preluarea angajaţilor.

În concluzie, faţă de motivele invocate, recurenta a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a Sentinţei civile nr. 1720 din 16 mai 2014, cu trimiterea cauzei spre rejudecare, întrucât instanţa de fond a făcut aplicarea greşită a prevederilor art. 5 - 6 din Legea nr. 329/2009 şi nu a avut în vedere dispoziţiile art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992, republicată.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul Ministerul pentru Societatea Informaţională a solicitat, prin întâmpinare, respingerea recursului, ca neîntemeiat, şi menţinerea Sentinţei civile nr. 1720/2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, invocând, în special, următoarele apărări:

Cu privire la deciziile de concediere, prin Sentinţa civilă nr. 9230 din 09 decembrie 2010 pronunţată de Tribunalul Bucureşti în Dosarul nr. x/3/2010, modificată prin Decizia civilă nr. 6680/2011, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, instanţa a reţinut că acestea au fost emise cu respectarea prevederilor legale, astfel că o analiză a deciziilor respective nu mai poate fi realizată în cadrul prezentului litigiu.

Prin decizia emisă, Curtea de Conturi a stabilit, de fapt, recuperarea salariilor compensatorii de la persoanele care au fost reîncadrate şi şi-au continuat activitatea în cadrul noilor instituţii rezultate în urma reorganizării.

În ceea ce priveşte nerespectarea prevederilor Legii nr. 329/2009 referitoare la preluarea personalului, Curtea de Conturi nu a interpretat decizia Curţii de Apel în ansamblu, ci a avut în vedere doar anumite dispoziţii ale acesteia "dreptul la compensaţii în baza Contractului colectiv la muncă s-a născut pentru toţi salariaţii concediaţii, indiferent dacă ulterior concedierii au încheiat raporturi juridice de muncă, după concurs, cu cele două centre, deoarece acestea nu s-au stabilit ca urmare a reîncadrării în cadrul instituţiilor succesoare a fostului personal, ci au reprezentat contracte noi cu persoanele ce au îndeplinit condiţiile pentru promovarea concursului".

Curtea de Apel Bucureşti a stabilit dreptul la salarii compensatorii în temeiul art. 91 alin. (1) lit. a) din Contractul colectiv de muncă (instituţia îşi reduce personalul prin desfiinţarea postului salariatului ca urmare a reorganizării) şi doar în subsidiar a analizat şi cazul prevăzut la art. 91 alin. (1) lit. b) din Contractul colectiv de muncă (referitor la preluarea activităţii de o altă instituţie).

Pentru stabilirea prejudiciului, Curtea de Conturi a avut în vedere cazul prevăzut la lit. b) şi nu cel prevăzut la lit. a), astfel cum a reţinut Curtea de Apel. Cazul de la lit. b) a fost analizat de instanţă în subsidiar, pentru a se motiva de ce acesta nu este aplicabil.

Aşa cum a reţinut Curtea de Apel, şi în situaţia în care s-ar fi constatat că procedura legală de selecţie ar fi fost respectată de CNMSI şi CNRD, întregul personal tot ar fi beneficiat de salarii compensatorii, conform Contractului colectiv de muncă, aspect reţinut, de altfel, de Curtea de Apel Bucureşti.

Recurenta invocă prevederile art. 6 alin. (3) din Legea nr. 329/2009 referitoare la faptul că încetarea raporturilor de muncă ale personalului se putea face pe baza unor criterii de stabilire a ordinii de preferinţă, aspect ce nu poate fi luat în considerare, întrucât în anexa nr. 1 "LISTA instituţiilor şi autorităţilor publice înfiinţate prin lege, ordonanţă de urgenţă a Guvernului şi ordonanţă a Guvernului, supuse reorganizării din Legea nr. 329/2009", la pct. 21 s-a precizat reducerea a 200 de posturi din cadrul Agenţiei pentru Serviciile Societăţii Informaţionale, respectiv reducerea tuturor posturilor existente în cadrul A..

Referitor la susţinerea recurentei că prejudiciul a fost determinat de emiterea dispoziţiilor de încetare a contractului individual de muncă prin nerespectarea prevederilor art. 6 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 329/2009, se impun a fi avute în vedere următoarele:

- personalul A. a fost preluat de noile instituţii;

- personalul A. fiind concediat, cu un termen de preaviz de 20 de zile de la intrarea în vigoarea a H.G. nr. 1439/2009 (9 decembrie 2009), raporturile de muncă au încetat la expirarea acestui termen de preaviz (13 ianuarie 2010);

- procedura de selecţie a personalului trebuia realizată în conformitate cu prevederile art. 6 din Legea nr. 329/2009, în termen de 60 de zile de la data intrării în vigoare a Hotărârii de Guvern de organizare a noilor instituţii, termen înlăuntrul căruia contractele individuale de muncă au încetat în baza deciziei de concediere.

Astfel, noile instituţii ce au rezultat în urma reorganizării nu mai puteau faptic realiza o procedură de selecţie şi o concediere a personalului care nu era selectat, conform art. 6 din Legea nr. 329/2009, în condiţiile în care personalul fusese deja concediat, aflându-se în perioada de preaviz.

În fapt, nu s-a produs niciun prejudiciu. Prejudiciul reprezintă consecinţa negativă suferită de o persoană ca urmare a faptei ilicite săvârşite de o altă persoană. Nerespectarea procedurii de selectare a personalului A. nu poate să constituie faptă ilicită cauzatoare a prejudiciului constatat de Curtea de Conturi, atât timp cât dreptul la salarii compensatorii s-a născut la data emiterii deciziilor de concediere (07 decembrie 2009), iar activitatea de preluare şi selectare era o activitate ce se desfăşura ulterior naşterii acestui drept. De asemenea, pentru atragerea răspunderii, între faptă şi prejudiciu trebuie să există o legătură de cauzalitate, condiţie care nu este îndeplinită, pentru aceleaşi considerente. Totodată, deşi instanţa a constatat că nu s-a realizat o procedură de preluare şi selecţie a personalului A., nu acesta a fost motivul acordării plăţilor compensatorii.

În aceste condiţii, în mod incorect Curtea de Conturi consideră a fi un prejudiciu cuantumul salariilor compensatorii ca urmare a nerespectării procedurii de preluare - selecţie, dispunându-se în sarcina Ministerului pentru Societatea Informaţională recuperarea acestuia de la persoanele din conducerea CNMSI şi CNRD. Instanţa de judecată a hotărât că toţi salariaţii erau îndreptăţiţi la plata salariilor compensatorii în raport de prevederile Contractului colectiv de muncă, în ambele cazuri prevăzute de art. 91.

În concluzie intimatul a apreciat că se impune respingerea recursului, ca neîntemeiat, şi menţinerea Sentinţei civile nr. 1720/2014 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti.

5. Procedura derulată în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Prin încheierea din data de 3 martie 2015 s-a dispus comunicarea raportului întocmit de magistratul-asistent, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (2) - (4) C. proc. civ.

La data de 6 octombrie 2015 a fost admis în principiu recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei nr. 1720 din 16 mai 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, şi s-a stabilit termen pentru judecata pe fond a recursului la data de 2 februarie 2016 cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând sentinţa recurată, prin prisma criticilor formulate, în raport de actele şi lucrările dosarului şi de dispoziţiile legale aplicabile, constată că recursul este fondat, potrivit considerentelor ce vor fi expuse în continuare.

Litigiul dedus judecăţii vizează exercitarea controlului de legalitate asupra măsurii nr. 11 din Decizia nr. 15 din 31 octombrie 2013, menţinută prin Încheierea nr. 1 din 08 ianuarie 2013, emise de Curtea de Conturi a României.

Prin această măsură au fost instituite în sarcina intimatului Ministerul pentru Societatea Informaţională următoarele obligaţii:

"Pentru deficienţele consemnate la Cap. A.IV din Procesul-verbal de constatare se vor dispune măsuri care să asigure stabilirea întinderii prejudiciului, reprezentând compensaţii băneşti plătite salariaţilor fostei A., cărora prin deciziile emise, contrar legii, le-au încetat contractele individuale de muncă, iar ulterior au fost angajaţi prin concurs, contrar prevederilor actelor normative în vigoare şi recuperarea acestuia de la persoanele din conducerea CNMSI şi CNRD, care prin încălcarea prevederilor legale au generat cadrul favorabil plăţii compensaţiilor băneşti.

De asemenea, se va proceda la stabilirea, recuperarea şi virarea la bugetul de stat şi bugetele de asigurări sociale a obligaţiilor reprezentând impozit pe salarii şi contribuţii de asigurări sociale datorate de angajaţii fostei A.. Despre demersurile efectuate se va comunica periodic Curţii de Conturi.

Totodată, se vor continua demersurile iniţiate în instanţă până la soluţionarea definitivă a contestaţiilor privind executările silite".

Pentru a dispune în acest sens, recurenta Curtea de Conturi a României a reţinut că prejudiciul cauzat bugetului de stat a fost determinat de:

(i) emiterea de către conducerea A. a deciziilor de încetare a contractelor individuale de muncă pentru toţi salariaţii, contrar prevederilor art. 6 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 329/2009 privind reorganizarea unor autorităţi şi instituţii publice, raţionalizarea cheltuielilor, susţinerea mediului de afaceri şi respectarea acordurilor cadru cu Comisia europeană şi Fondul Monetar Internaţional;

(ii) preluarea angajaţilor A. de către CNMS şi CNRD prin concurs şi nu prin echivalarea funcţiilor şi pe baza criteriilor stabilite de legiuitor, potrivit art. 6 alin. (1), (3) şi (6) din Legea nr. 329/2009.

Prin urmare, problema esenţială ce se impune a fi dezlegată în recurs este aceea de a stabili dacă emiterea deciziilor de încetare a contractelor individuale de muncă pentru toţi salariaţii A. şi preluarea acestora prin concurs de către CNMS şi CNRD au fost sau nu în concordanţă cu prevederile art. 6 din Legea nr. 329/2009.

Referitor la încetarea contractelor individuale de muncă, prima instanţă a observat că, prin Sentinţa civilă nr. 9230 din 09 decembrie 2010, Tribunalul Bucureşti a reţinut că deciziile de concediere au fost emise cu respectarea prevederilor legale, soluţie menţinută de instanţa de recurs prin Decizia civilă nr. 6680/2011.

Totodată, prima instanţă a constatat că drepturile băneşti au fost plătite de reclamant în baza hotărârilor judecătoreşti menţionate şi nu de bună voie, astfel că în mod neîntemeiat s-a reţinut culpa fostului preşedinte al A..

În această privinţă, Înalta Curte reţine că susţinerile recurentei Curtea de Conturi a României sunt întemeiate.

Astfel, un prim element ce se impune a fi subliniat este acela că, prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti sub nr. 1358/3/2010, instanţa nu a fost învestită cu examinarea legalităţii deciziilor de concediere, reclamanţii, în calitate de foşti salariaţi au A., solicitând doar plata drepturilor băneşti prevăzute în Contractul colectiv de muncă.

Pe de altă parte, se observă că abaterea reţinută în sarcina intimatului nu a vizat punerea în executare a hotărârilor judecătoreşti prin care s-a dispus plata drepturilor băneşti, ci nerespectarea prevederilor Legii nr. 329/2009 prin decizia de încetare a contractelor individuale de muncă pentru toţi salariaţii fostei A..

Potrivit art. 6 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 329/2009:

"(1) Personalul autorităţilor şi instituţiilor publice care se desfiinţează în urma reorganizării se preia de autorităţile şi instituţiile publice la care trece activitatea acestora.

(...)

(3) Personalul instituţiilor desfiinţate va fi încadrat în limita posturilor aprobate pentru instituţia care preia activitatea acestora, beneficiarul de drepturi salariale acordate, potrivit legii, pentru categoriile de funcţii din cadrul autorităţii sau instituţiei publice".

Contrar soluţiei prevăzute de lege pentru majoritatea angajaţilor fostei A., aceea de preluare şi de încadrare a acestora în limita posturilor aprobate pentru instituţiile care preiau activitatea acestora, respectiv CNMSI şi CNRD, fosta conducere a A. a dispus pentru întregul personal măsura concedierii, măsura care a generat naşterea dreptului la plata compensaţiilor băneşti prevăzute în Contractul colectiv de muncă.

Prejudiciul cauzat bugetului de stat prin plata compensaţiilor băneşti pentru toţi salariaţii A. a fost estimat de echipa de auditori publici externi din cadrul Curţii de Conturi la suma de 3.774.346 lei.

Referitor la modalitatea de preluare a personalului autorităţilor şi instituţiilor publice care se desfiinţează, dispoziţiile art. 6 alin. (1), (3) şi (6) din Legea nr. 329/2009 au în vedere preluarea şi încadrarea acestuia prin echivalarea funcţiilor şi pe baza criteriilor stabilite de legiuitor, şi nu încadrarea prin concurs, cum s-a procedat în cauza de faţă.

Aceste dispoziţii legale nu au fost analizate de prima instanţă, deşi nerespectarea lor a fost invocată de recurentă în fundamentarea constatărilor şi măsurilor instituite prin actele administrative contestate.

Mai mult, pentru a reţine dreptul la plata compensaţiilor băneşti pentru toţi salariaţii A., Curtea de Apel Bucureşti a avut în vedere faptul că noile raporturi de muncă nu s-au stabilit prin preluarea acestora în baza Legii nr. 329/2009, prin reîncadrare pe funcţii echivalente, ci printr-o procedură de selecţie de drept comun la care a putut participa orice persoană interesată (parag. 1, pag. 52 a Deciziei nr. 6680 din 26 octombrie 2011)

Prin urmare, Înalta Curte constată că emiterea deciziilor de încetare a contractelor individuale de muncă pentru toţi salariaţii A. şi preluarea acestora prin concurs de către CNMS şi CNRD au avut loc cu nerespectarea prevederilor art. 6 din Legea nr. 329/2009, astfel că în mod legal au fost instituite în sarcina intimatului-reclamant obligaţiile prevăzute la pct. 11 din Decizia Curţii de Conturi nr. 15 din 31 octombrie 2013, criticile formulate de recurentă fiind întemeiate.

În consecinţă, în temeiul art. 496 coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (2010), Înalta Curte va dispune admiterea recursului declarat de pârâta Curtea de Conturi a României, casarea sentinţei recurate, în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamantul Ministerul pentru Societatea Informaţională, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva Sentinţei civile nr. 1720 din 16 mai 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată. Respinge acţiunea formulată de reclamantul Ministerul pentru Societatea Informaţională, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 1 martie 2016.

Procesat de GGC - NN