Illegality of regulatory court jurisdiction designations conflicting with statutory administrative litigation rules for local audit authority decisions.

Decizia nr. 421/2012

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată în cadrul Dosarului nr. x/83/2011 al Tribunalului Satu Mare, secţia comercială şi contencios administrativ, petentul primarul Municipiului Satu Mare a ridicat excepţia nelegalităţii a dispoziţiilor art. 228 şi 229 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 a Curţii de Conturi a României.

În motivarea excepţiei de nelegalitate s-a arătat că stabilirea competenţei instanţelor judecătoreşti se realizează prin legi organice şi legi speciale, şi nu prin acte administrative.

Prin încheierea din 8 iunie 2011, Tribunlaul Satu Mare a sesizat Curtea de Apel Oradea cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Hotărârii Curţii de Conturi nr. 130/2010 cu privire la punctele 228 şi 229 şi a suspendat cauza până la soluţionarea irevocabilă a excepţiei de nelegalitate.

Prin sentinţa civilă nr. 192/CA/PI din 26 septembrie 2011 Curtea de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtă, a respins ca neîntemeiată excepţia de nelegalitate formulată de reclamantul primarul Municipiului Satu Mare, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut următoarele:

Conform prevederilor de la pct. 228 şi 229 din Hotărârea nr. 130/2010 a Curţii de Conturi, „competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ”, iar „cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei”.

Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi a fost aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curţii de Conturi a României, în temeiul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.

Dispoziţiile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 prevăd că „Organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul prezentei legi”.

Potrivit acestor dispoziţii, legiuitorul a acordat Plenului Curţii de Conturi prerogativa de a dispune cu privire la organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi cu privire la valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi.

Regulamentul Curţii de Conturi este emis în temeiul dispoziţiilor legale în materie, respectiv Legea nr. 94/1992, situaţie în care nu contravine acestora, dar nici prevederilor art. 124 şi 140 din Constituţia României, nici prevederilor Legii nr. 24/ 2000.

Văzând şi prevederile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi practica Înaltei Curte de Casaţie şi Justiţie (Deciziile nr. 3926 din 14 iulie 2011 şi nr. 3911 din 12 iulie 2011), instanţa de fond a constatat că instanţa competentă să soluţioneze în primă instanţă acţiunea formulată împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ a Curţii de Apel, fiind atacat un act administrativ emis de o autoritate publică centrală, situaţie în care admiterea excepţiei de nelegalitate invocată şi constatarea nelegalităţii prevederilor pct. 228 şi 229 nu ar avea nici un efect asupra stabilirii competenţei de soluţionare a acestei cauze.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul primarul Municipiului Satu Mare a formulat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând dispoziţiile art. 304 pc. 9 şi pe cele ale art. 3041 C. proc. civ.

În motivarea recursului, recurentul arată că soluţia pronunţată de curtea de apel asupra excepţiei de nelegalitate este consecinţa aplicării greşite a legii, o modalitate introvertită de analiză a textului de lege. pe care, prin reducerea la absurd, îl prioritează ( aici vorbind despre textul Legii nr. 94/1992) faţă de toate celelalte texte legale invocate în susţinerea nelegalităţii actului administrativ.

Astfel, Curtea de Apel Oradea, face trimitere la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 941992, pe al cărui conţinut îl şi redă textual, extinzând efectul său normativ până acolo încât schimbă voinţa legiuitorului de a norma, confundând, din punct de vedere literar şi juridic, noţiunea de „organizare şi desfăşurare a activităţii specifice Curţii de Conturi" cu organizarea şi desfăşurarea activităţii procedurale a instanţelor judecătoreşti, realizându-se o convingere care nu este departe de aceea care tăcea, în regimul comunist, din justiţie un instrument al totalitarismului.

Se mai arată că înlăturarea motivelor de nelegalitate invocate s-a realizat, pe o confuzie asupra legii, asupra noţiunii folosite de legiuitor, aceea că: . valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi.".

Confuzia a fost generată de cuvântul "valorificare", cu atât mai mult cu cât el este însoţit de cele care definesc însăşi noţiunea de valorificare şi obiectul ei, respectiv „ actelor rezultate din aceste activităţi", unde noţiunea de „activităţi" se referă la cele de audit.

Atunci când se face trimitere la valorificarea actelor rezultate din activităţile Curţii de conturi, cel care clarifică este art. 33 din Legea nr. 94/1992, care leagă activitatea de valorificare de raportul de audit, respectiv: „Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2)”.

Cu alte cuvinte, arată recurentul că, raportându-ne şi la împrejurarea că actul generator al obligaţiilor în materia auditului public extern este decizia de impunere de măsuri, singurul act recunoscut de lege pentru valorificarea raportului de audit, extinderea noţiunii de valorificare în afara acestui cadru contravine legii şi, cu atât mai mult nu-i este permis unei instanţe judecătoreşti să aprecieze.

Contestaţia nu generează o procedură administrativ jurisdicţională, ca astfel să se poată face trimitere la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, şi, totodată, la aprecierile judiciare ale Înaltei Curții de Casație de Justiție asupra problemei de drept a competenţei date de emitentul actului.

Se mai susţine că art. 32, art. 33 din Legea nr. 94/1992 lămureşte cât se poate de clar competenţa decizională a Curţii de Conturi prin Camere de Conturi Judeţene, acea că, acolo unde auditul public extern a constatat neregularităţi, se dispune conducerii instituţiilor auditate luarea de măsuri, în sensul stabilirii întinderii prejudiciului şi recuperării acestuia.

În final arată recurentul că actul administrativ generator de efecte juridice este decizia Camerei de Conturi Judeţene şi prin acţiunile judiciare de verificare a legalităţii se tinde la verificarea unor aspecte de nelegalitate care privesc doar acest act.

Intimata Curtea de Conturi a României, prin întâmpinare, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei recurate ca fiind temeinică şi legală.

Examinând cauza şi sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat.

Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Potrivit pct. 228 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi: „Competenţa de soluţionare a sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor aparţine secţiei de contencios administrativ şi fiscal din cadrul curţii de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entităţii verificate, în condiţiile legii contenciosului administrativ.”, iar pct. 229 prevede: „Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data publicării prezentului regulament în M. Of. al României, Partea I, vor continua să se judece potrivit regulamentului aplicabil în momentul sesizării instanţei.”

Anterior, un regulament similar fusese adoptat de Curtea de Conturi prin Hotărârea nr. 1/2009. La pct. 106 se prevedea că „împotriva hotărârilor înscrise în încheiere, entitatea verificată, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea comunicării, poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare.”; la pct. 107 se prevedea că „Sesizarea instanţei se depune la Secţia de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Bucureşti, pentru încheierile emise de către structurile centrale ale Curţii de Conturi.”, iar la pct. 108: „În cazul încheierilor emise la nivelul camerelor de conturi, sesizarea instanţei se depune la secţia de contencios administrativ şi fiscal, a tribunalelor judeţene.”

Se constată astfel că, prin două acte cu caracter normativ date în aplicarea Legii nr. 94/1992, Curtea de Conturi a României a reglementat competenţa materială şi teritorială în cazul sesizării formulate de conducătorul entităţii verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, iar la pct. 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 cuprinde dispoziţii tranzitorii cu privire la aplicarea legii în timp.

Dat fiind că, potrivit art. 140 din Constituţia României, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, „în condiţiile legii organice”, iar art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 prevede, de asemenea, competenţa instanţelor specializate, legalitatea normelor de competenţă cuprinse la pct. 228 şi 229 din Regulament, urmează a fi analizată în raport cu dispoziţiile cu forţă juridică superioară ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ şi fiscal, de la care se poate deroga numai prin lege organică.

În interpretarea şi aplicarea art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a reţinut, cu caracter unitar, că aceste dispoziţii instituie două criterii de determinare a competenţei materiale a instanţei de fond, după cum urmează:

1. criteriul poziţionării în cadrul sistemului administraţiei publice (rangul autorităţii centrale sau locale) a autorităţii publice emitente a actului atacat;

2. criteriul valoric, stabilit pe baza cuantumului impozitului, taxei, contribuţiei sau datoriei vamale care face obiectul actului administrativ contestat.

Or, actele emise de Curtea Conturi nu sunt acte administrative-fiscale în sensul dispoziţiilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu este aplicabil criteriul valoric în determinarea instanţei competente.

Pornind de la această premisă, pentru aplicarea criteriului rangului autorităţii emitente, prevăzut în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesară identificarea actului administrativ care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, act juridic suspus executării şi care poate constitui obiect al unei acţiuni în contencios administrativ.

Din interpretarea prevederilor pct. 210 din regulament, rezultă că actul administrativ cu caracter executoriu care conţine măsurile de restabilire a legalităţii şi regularităţii este decizia camerei de conturi judeţene, în timp ce încheierea este actul prin care este soluţionată contestaţia administrativă prealabilă sesizării instanţei. Astfel fiind, nu pot fi primite susţinerile pârâtei referitoare la faptul că actul contestat este încheierea pronunţată de Curtea de Conturi prin care se soluţionează contestaţia împotriva deciziei emise de camera de conturi judeţeană şi care, fiind emisă de o autoritate publică centrală, atrage competenţa Curţii de apel în sensul dispoziţiilor pct. 223 lit. e) şi pct. 228 din Regulament şi al art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Este de reţinut că, în acest caz, este aplicabil criteriul poziţionării autorităţii emitente în sistemul administraţiei publice prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia litigiile privind actele administrative ale autorităţilor publice locale şi judeţene sunt în competenţa tribunalelor, iar cele privind actele autorităţilor publice centrale, în competenţa curţii de apel. Având în vedere, pe de o parte, că autoritatea emitentă a deciziei este o cameră judeţeană de conturi şi, pe de altă parte, că în materia contenciosului administrativ nu prezintă relevanţă personalitatea juridică a autorităţii publice, ci capacitatea ei de drept administrativ, respectiv aptitudinea de a emite acte administrative, în exercitarea unor prerogative de putere publică, competenţa de soluţionare a acţiunii în contencios administrativ aparţine tribunalului, iar nu Curţii de apel, aşa cum se prevede în cuprinsul art. 228 din Regulament, contrar normelor de competenţă instituite prin art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Înalta Curte constată că prevederile respective din Regulament, stabilind alte norme de competenţă, contravin dispoziţiilor cu forţă juridică superioară ale art. 126 alin. (2) din Constituţia României („competenţa instanţelor de judecată şi procedura de judecată sunt prevăzute numai prin lege”) şi ale art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

De altfel, prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. x/32/2011, a fost respins recursul împotriva sentinţei civile nr. 112/2011 a Curţii de Apel Bacău, prin care s-a admis excepţia de nelegalitate şi s-a constatat nelegalitatea dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 130/2010, ceea ce întăreşte argumentele expuse anterior cu privire la competenţa materială de soluţionare a unor astfel de cauze, chiar dacă soluţiile privind excepţiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părţile din litigiu.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul şi va modifica sentinţa atacată în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de primarul Municipiului Satu Mare împotriva sentinţei nr. 192/CA/PI din 26 septembrie 2011 a Curţii de Apel Oradea, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa atacată, în sensul că admite excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor pct. 228 şi 229 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 a Plenului Curţii de Conturi.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 27 ianuarie 2012.