Legality of police reorganization orders and internal selection procedures as individual administrative acts exempt from Official Gazette publication and decisional transparency requirements

Decizia nr. 377/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 1211 din 20 decembrie 2011, Tribunalul Teleorman, secţia conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ şi fiscal, a respins cererea formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul B. - C. Teleorman şi chemaţii în garanţie D. şi E. privind suspendarea Ordinului nr. 35840/I din 14 septembrie 2011 emis de către inspectorul șef al C. Teleorman, ca nefondată.

A fost respinsă excepţia invocată de pârâtul C. al judeţului Teleorman privind prematuritatea cererii formulată de reclamantul A., de anulare a Ordinului de trecere în rezervă nr. 35840/I din 14 septembrie 2011, ca nefondată.

A fost admisă excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâtul C. al judeţului Teleorman, privind cererea de anulare a celor 3 acte administrative de împuternicire a colonelului F. în funcţia de inspector şef al B./C. al judeţului Teleorman şi, în consecinţă, a fost respins ca inadmisibil acest capăt de cerere.

Au fost respinse ca nefondate capetele de cerere formulate de reclamantul A. privind inopozabilitatea şi nulitatea absolută a Ordinului nr. 35748/I din 22 iunie 2011 de punere la dispoziţie şi a anexelor sale, anularea Ordinului nr. 35840/I din 14 septembrie 2011 pentru trecerea în rezervă, ordine emise inspectorul șef al C. al judeţului Teleorman, de reîncadrare, plata despăgubirilor reprezentând salariile indexate, majorate, reactualizate, daunelor interese şi a daunelor morale şi respins ca nefondat capătul de cerere formulat de reclamantul A. în temeiul art. 22 alin. (1) din Legea nr. 544/2001 privind obligarea pârâtului C. al judeţului Teleorman la plata de daune morale pentru îngrădirea dreptului legal la informaţie şi la plata de daune interese /zi întârziere.

Tribunalul a admis excepţia inadmisibilităţii cererilor de chemare în garanţie, invocată de chematul în garanţie E., şi, în consecinţă, a respins ca inadmisibile cererile de chemare în garanţie formulate de pârâtul C. al judeţului Teleorman împotriva chemaţilor în garanţie E. şi D.

Împotriva sentinţei civile nr. 1211 din 20 decembrie 2011, pronunţată de Tribunalul Teleorman, secţia conflicte de muncă, asigurări sociale, contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Cererea a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/87/2011.

În cadrul recursului, recurentul-reclamant a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinului E. nr. 080211 din 11 iunie 2011, precum şi a Metodologiei privind organizarea si desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării masurilor de reorganizare instituţională la nivelul E. şi a procedurii privind organizarea si desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţionala la nivelul E., ambele anexate Ordinului inspectorului şef nr. 7104 din 21 iunie 2011, acte emise de aceeaşi instituţie, respectiv E. nr. 080211 din 11 iunie 2011, prin inspector şef.

Prin încheierea din data de 03 septembrie 2012 a fost admisă cererea de sesizare cu excepţia de nelegalitate şi a fost trimisă excepţia la Registratura, secţiei a VIII-a, pentru repartizare aleatorie, fiind suspendată soluţionarea recursului.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2/2012.

Prin sentinţa civilă nr. 7252 din 21 decembrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile de inadmisibilitate şi lipsa calităţii procesuale pasive D.

A respins excepţia de nelegalitate formulată de reclamantul A., ca neîntemeiată.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, că în cauză nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, întrucât actele administrative nu au fost contestate pe calea acţiunii directe, ci s-a solicitat efectuarea unui control de legalitate pe cale de excepţie, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Este neîntemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale a D., având în vedere calitatea de autoritate publică emitentă a actelor administrative cu privire la actele faţă de care s-a invocat excepţia de nelegalitate a acestei autorităţi.

În continuare, instanţa de fond a reţinut că prin Ordinul D. nr. 1/658/2011 privind reorganizarea E. şi a unităţilor subordonate acestuia au fost aprobate organigramele unităţilor E. (Anexele 1-58), Statul de organizare al E., prevăzut cu 242 posturi (173 de ofiţer, 35 de subofiţer, 8 de funcţionar public şi 26 de personal contractual) şi lista cu posturile, pe tipuri şi categorii de funcţii, repartizate E., (Anexa nr. 59), fiind abrogat vechiul Stat de organizare al E., aprobat prin Ordinul D. nr. 1/0551/2010.

Ordinul a fost emis, astfel cum rezultă şi din preambulul acestuia, având în vedere prevederile Anexei nr. 3/19/06 la Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (4) şi art. 12 alin. (3) şi (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionareD..

Prin Ordinului inspectorului general al E. nr. 080211 din 11 iunie 2011 au fost aprobate statele de organizare ale structurilor subordonate E., inclusiv al C. al judeţului Teleorman, menţionat atât in ordinul de punere la dispoziţie a reclamantului, Ordinul inspectorului-șef al C. al judeţului Teleorman nr. 35748 din 22 iunie 2011, cat si in cel de trecere in rezerva, Ordinul inspectorului-șef al C. al judeţului Teleorman nr. 35835 din 14 septembrie 2011, ce fac obiectul acţiunii de fond formulate în faţa Tribunalului Teleorman.

Cerinţa referitoare la aprobarea prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor este satisfăcută prin aceea că prin chiar ordinul ministrului administraţiei şi internelor se dispune reorganizarea E. şi a unităţilor subordonate acestuia, iar ordinul criticat pentru nelegalitate aduce la îndeplinire dispoziţiile ordinului ministrului administraţiei şi internelor.

Potrivit art. 12 alin. (3) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionare D., încadrarea unităţilor pe categorii, organizarea, funcţionarea şi dotarea acestora se aprobă prin ordin al ministrului, iar potrivit art. 17 alin. (3) din H.G. nr. 1490/2004 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare şi a organigramei E. „Statul de organizare (statul de funcţiuni) al Inspectoratului General se aprobă prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor”.

De asemenea, potrivit art. 22 din acelaşi act, numărul de posturi pentru E. se stabileşte prin ordin al ministrului internelor şi reformei administrative, iar numărul de posturi stabilit în condiţiile alin. (1) se asigură cu încadrarea în numărul maxim de posturi aprobat G. şi unităţilor din subordinea sa”.

Aşadar, organigrama, statul de organizare şi în final lista cu posturile repartizate E. şi unităţilor subordonate acestuia se stabileşte/se aprobă prin ordin al administraţiei şi internelor, condiţie îndeplinită în speţă, astfel cum rezultă din conţinutul Ordinului nr. 1/658/2011, în care s-a aprobat la art. 1 lit. b), Statul de organizare al E., prevăzut cu 242 posturi (173 de ofiţer, 35 de subofiţer, 8 de funcţionar public şi 26 de personal contractual), iar la lit. c), lista cu posturile, pe tipuri şi categorii de funcţii, repartizate E., (Anexa nr. 59).

Potrivit dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ clasificate potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual.

În raport de calificarea pe care instanţa de contencios administrativ a dat-o actelor contestate, respectiv de acte administrative unilaterale cu caracter individual, rezultă în mod clar că dispoziţiile art. 6 (alin. (1), (2) şi (4)) din Legea nr. 52/2003 nu se aplică Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E. şi Procedurii privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E., acte anexate Ordinului nr. 7104 din 21 iunie 2011.

Tot astfel, nu se poate pune problema respectării dispoziţiilor referitoare la transparenţa decizională atât timp cât este vorba de acte cu un domeniu restrâns de aplicabilitate şi care prezintă un interes limitat, dar şi atât timp cât Ordinul nr. 080211 este un act cu caracter fiind incidente dispoziţiile Legii nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate şi H.G. nr. 585/2002.

Împotriva sentinţei civile nr. 7252 din 21 decembrie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., solicitând desfiinţarea acesteia şi admiterea excepţiei de nelegalitate.

În motivarea recursului, s-a arătat că instanţa de fond a interpretat în mod eronat sfera de aplicare a Ordinului D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea E. şi a subunităţilor subordonate acestuia, forţând aplicabilitatea acestuia şi asupra unor aspecte pe care acest act normativ nu le reglementează.

Ordinul nu aprobă statele de organizare ale inspectoratelor judeţene, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 10 din H.G. nr. 1492/2004 şi ale art. 2 din Ordinul D. nr. 370/2004, ci aprobă doar statul de organizare al E.

În acest context, Ordinul nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al C. Teleorman apare ca nelegal, pentru lipsa aprobării statului de organizare al acestei instituţii de către ministrul administraţiei şi internelor.

S-a mai susţinut că exista obligaţia publicării în M. Of. a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E. şi procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E., atât în baza dispoziţiilor art. 11 din O.G. nr. 88/2001, care nu fac nici o deosebire, cât şi din perspectiva că aceste două acte sunt acte normative, intrând, deci, şi sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională.

Intimatul D. a formulat întâmpinare, prin care a invocat, mai întâi, excepţia tardivităţii recursului, solicitând, în situaţia respingerii excepţiei, respingerea recursului, ca nefondat.

Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursul este nefundat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.

Instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect aspectele de drept relevante, în raport de susţinerile părţilor şi dispoziţiile legale incidente, şi a pronunţat o soluţie legală şi temeinică.

Astfel, în speţă, obiectul excepţiei de nelegalitate îl constituie dispoziţiile Ordinului nr. 080211 din 11 iunie 2011 privind intrarea în vigoare a noului stat de organizare al C. Teleorman, a Metodologiei privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E. şi a procedurii privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajarea în vederea numirii în funcţii ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E., emise de inspectorul şef al E.

Conform art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

Odată cu instituţionalizarea excepţiei de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ stabileşte, în baza principiilor legalităţii, ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepţii.

Prin urmare, excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare la legea în a cărei executare au fost emise.

Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanţa unui act juridic care produce efecte cu o forţă juridică inferioară faţă de actul juridic care produce efecte cu forţă juridică superioară, fundamentul constituţional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2) şi, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituţie.

Or, examinând conţinutul dispoziţiilor contestate, prin raportare la actele normative cu forţa juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul şi executarea cărora au fost emise, conform principiului ierarhiei şi forţei juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, Înalta Curte nu poate reţine elemente de nelegalitate a acestora.

Astfel, primul dintre aceste acte, şi anume Ordinul nr. 080211, este emis în executarea dispoziţiilor Ordinului D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea E. şi a subunităţilor subordonate acestuia.

Contrar susţinerilor recurentului, Ordinul D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011, emis, la rândul său, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (4) şi art. 12 alin. (3) şi (4) din O.U.G. nr. 30/2007 privind organizarea şi funcţionare D., precizează cu claritate: Art. 1 alin. (1) - Se aprobă: a) Organigramele unităţilor E. (Anexele 1-58); b) Statul de organizare al E. prevăzut cu 242 de posturi; c) Lista cu posturile, pe tipuri şi categorii de funcţii, repartizate E. (Anexa nr. 59); Art. 3 - Regulamentele de organizare şi funcţionare ale unităţilor care au fost reorganizate sau în structura cărora au fost efectuate modificări organizatorice se întocmesc sau se actualizează, după caz; Art. 6 - Inspectorul General al E. va emite ordine pentru punerea în aplicare a prevederilor prezentului ordin.

În aceste condiţii este evident, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, că Ordinul nr. 080211 a fost legal emis, strict în executarea dispoziţiilor Ordinului D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 şi cu referire la modificările aduse statului de organizare al C. Teleorman, în baza actelor normative sus-menţionate, cu forţă juridică superioară.

Înalta Curte mai reţine că Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E. nu pot constitui acte administrative normative, ci acte administrative unilaterale cu caracter individual.

Criteriile principale, în raport cu care actele administrative se clasifică în acte cu caracter normativ şi acte cu caracter individual sunt, pe de o parte scopul pentru care acestea au fost adoptate sau emise şi, pe de altă parte, întinderea efectelor juridice produse.

Astfel, în ceea ce priveşte primul criteriu, în doctrină este unanim acceptat că actele administrative cu caracter normativ sunt adoptate/ emise în scopul organizării executării legii/ dispoziţiilor legale, în timp ce actele administrative cu caracter individual se emit totdeauna exclusiv pentru punerea în aplicare, pentru aplicarea în concret a legii/ dispoziţiilor legale.

Or, în cauză, este necontestat, că cele două acte criticate au fost emise pentru aplicarea în concret a dispoziţiilor Ordinului D. nr. 1/658 din 10 iunie 2011 privind reorganizarea E.

În ceea ce priveşte întinderea efectelor produse, actele administrative cu caracter normativ conţin reguli/ norme cu caracter general, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situaţii, astfel că produc efecte juridice erga omnes faţă de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actele administrative cu caracter individual urmăresc realizarea unor raporturi juridice într-o situaţie strict determinată şi produc efecte fie faţă de o singură persoană, fie faţă de un număr determinat sau determinabil de persoane.

În speţă, prin cele două acte anterior arătate a fost aprobată metodologia de selecţie a personalului, respectiv procedura de desfăşurare a examenului de departajare, pentru numirea în funcţie a personalului la nivelul unităţilor E.; ca atare, este vorba despre un subiect de drept determinat.

Astfel, cele două acte sunt acte interne, privesc strict o anumită structură D. şi se adresează unui număr determinant de persoane, anume cele care lucrează în cadrul aparatului central şi unităţilor subordonate; numai aceste persoane sunt supuse reorganizării autorităţilor şi numai acestor funcţionari publici/personal contractual li se aplică metodologia de selecţie.

Iar actele administrative unilaterale cu caracter individual nu sunt supuse regimului publicării în M. Of. al României, după cum susţine recurentul.

Faţă de conţinutul concret şi caracterul specific, Metodologia privind organizarea şi desfăşurarea selecţiei personalului în vederea numirii în funcţie ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E. şi Procedura privind organizarea şi desfăşurarea examenului pentru departajare în vederea numirii în funcţie a personalului ca urmare a aplicării măsurilor de reorganizare instituţională la nivelul E. nu intră nici sub incidenţa dispoziţiilor art. 11 alin. (1) din O.G. nr. 88/2001, şi nici sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, aşa cum în mod corect a apreciat şi instanţa de fond.

Pentru aceste considerente, neexistând motive pentru reformarea hotărârii instanţei de fond, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia tardivităţii recursului, invocată de intimatul-chemat în garanţie D.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 7252 din 21 decembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 3 februarie 2015.