Timeliness of citizenship applications and inapplicability of contractual penalties in administrative jurisdiction

Decizia nr. 3599/2012

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în faţa primei instanţe;

Prin cererea înregistrată sub nr. x/2/2009 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A. şi B., cetăţeni moldoveni, au solicitat în contradictoriu cu pârâţii C. (în calitate de reprezentant al D.), şi E., în calitate de director al D. să se constatate refuzul nejustificat al paratului Ministerul Justiţiei prin intermediul D. de a-i soluţiona cererea de redobândire a cetăţeniei române, obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei prin intermediul D. să procedeze la analizarea/avizarea cererii sale de redobândire a cetăţeniei române în termen de maxim 30 de zile de la rămânerea irevocabilă a hotărârii instanţei; obligarea pârâtului Ministerul Justiţiei să-i acorde daune cominatorii în valoare de 100 lei pe fiecare zi de întârziere de la momentul introducerii cererii de chemare în judecată şi până la avizarea dosarului, precum şi a cheltuielilor de judecată în solidar cu dna. E. în calitate de Director a D.

În motivare, reclamanţii au învederat următoarele:

În fapt, aceştia au depus cereri de redobândire a cetăţeniei romane in data de 31 iulie 2009 la Secţia Consulara a Ambasadei României la Chişinău, acestea fiind ulterior transmise de către Ministerul Afacerilor Externe către D. spre analizare.

În datele de 30 septembrie 2009, respectiv 06 octombrie 2009, au depus cereri de urgentare solicitând informaţii concrete cu privire la modul în care s-a lucrat şi se lucrează la de redobândire a cetăţeniei romane şi, în special, când le-au fost programate dosarele spre analizare de către Comisie. Până în acest moment încă nu au primit un răspuns cu toate ca termenul legal de 30 de zile este expirat.

De la momentul înregistrării cererii de redobândire şi până în prezent s-au interesat periodic cu privire la stadiul soluţionării dosarului la biroul informaţii din cadrul D., primind de fiecare dată acelaşi răspuns, respectiv că dosarul se află în lucru şi că trebuie să aibă răbdare.

Cât priveşte ultimul capăt de cerere, privind acordarea de daune cominatorii in valoare de 100 lei pe fiecare zi de întârziere, consideră ca prin depăşirea termenului legal de maxim 5 luni de zile in care Comisia trebuie sa analizeze dosarul reclamanţilor sunt privaţi de drepturile legale si constituţionale o perioada îndelungată de timp, iar d-na director E. in calitatea sa de conducător al acestei instituţii este direct răspunzătoare de cum se gestionează activitatea instituţiei si prin admiterea acestui capăt de cerere s-ar realiza o reparaţie echitabila, ca urmare a prejudiciului suferit.

La data de 24 martie 2010 pârâtul Ministerul Justiţiei a formulat întâmpinare, invocând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, întrucât potrivit art. 1, 7, 9 şi 14 din O.U.G. nr. 5/2010 competenţa soluţionării acestor cereri şi de emitere a ordinului de redobândire a cetăţeniei române revine F. şi preşedintelui acestei instituţii.

Pe fond arată că la data de 17 martie 2010 a fost fixat termen pentru analizarea cererilor formulate de către reclamanţi, însă ulterior că această soluţionare a fost amânată la un alt termen.

La data de 24 martie 2010 reclamanţii A. si B., în temeiul prevederilor art. 132 C. proc. civ., au formulat o cerere de precizare prin care au solicitat introducerea in cauza a F. şi a numitei E., in calitate de preşedinte a F. urmând a se constata refuzul nejustificat al pârâţilor de a le comunica ordinul de redobândire a cetăţeniei romane şi de a-i obliga sa le comunice prin scrisoare recomandata cu confirmare de primire la sediul ales de îndată ordinul de redobândire a cetăţeniei romane de la data analizării cererii de redobândire a cetăţeniei romane (indiferent daca acesta este pozitiv sau negativ), respectiv sa fie programaţi pentru depunerea jurământului de credinţa fata de tara in maxim 30 zile de la data emiterii ordinului de redobândire a cetăţeniei romane, precum şi obligarea pârâţilor sa plătească in solidar suma de 100 lei pe fiecare zi de întârziere cu titlu de daune interese de la data precizării acţiunii si pana la data emiterii ordinului de redobândire a cetăţeniei romane.

La data de 14 iunie 2010 pârâta F. a formulat întâmpinare arătând că cererea reclamanţilor este neîntemeiată.

Astfel învederează că astfel de cereri nu pot fi soluţionate decât după ce îi sunt comunicate datele solicitate unor alte autorităţi, pârâta neaflându-se în culpă procesuală.

2. Hotărârea instanţei de fond;

Prin sentinţa civilă nr. 3078 din 23 iunie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerului Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti şi a respins acţiunea formulată faţă de acest pârât ca introdusă împotriva unei persoane lipsită de calitate procesuală pasivă, a admis în parte acţiunea precizată de reclamanţii A. şi B., în contradictoriu cu pârâţii F. şi E. - preşedinte al F., a obligat pârâţii să procedeze la analizarea cererii de redobândire a cetăţeniei române formulată de către reclamanţi şi a obligat pe aceiaşi pârâţi, în solidar, să plătească reclamanţilor câte 50 lei pe fiecare zi de întârziere, daune cominatorii, de la data pronunţării şi până la analizarea cererilor de redobândire a cetăţeniei române. Totodată, a respins ca prematur formulată cererea vizând emiterea ordinului.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că reclamanţii au depus cereri de redobândire a cetăţeniei române în data de 31 iulie 2009 la Secţia Consulară a Ambasadei României la Chişinău, acestea fiind ulterior transmise de către Ministerul Afacerilor Externe către D. spre analizare.

Conform recunoaşterilor pârâţilor Ministerul Justiţiei şi F. cererile formulate de către reclamanţi nu au fost soluţionate nici până în prezent, aceştia pretinzând că sunt necesare alte informaţii suplimentare solicitate unor autorităţi pentru soluţionarea cererilor, neindicând însă în concret care anume informaţii le sunt necesare în acest sens, respectiv autorităţilor cărora li s-au adresat în acest scop, nefiind administrate dovezi în acest sens.

Coroborând dispoziţiile legale incidente în cauză, respectiv Legea nr. 21/1991 cu situaţia de fapt reţinută prin prezenta, Curtea a reţinut că în cauză nu a fost respectată condiţia termenului rezonabil, respectiv 5 luni de la data depunerii cererii, refuzul pârâtei F. în a cărei competenţă se află soluţionarea unor astfel de cereri, conform prevederilor O.U.G. nr. 5/2010, fiind astfel nejustificat.

De asemenea potrivit disp. art. 6 parag. nr. 1 din Convenția Europeană a Dreptului Omului, Curtea a reţinut că cererile formulate de către reclamanţi se impunea a fi soluţionate în cadrul unui termen rezonabil, nefiind dovedită culpa reclamanţilor în refuzul de soluţionare a cererilor, nefiind apreciate drept relevante împrejurarea că există un număr foarte mare de cereri adresate pârâţilor, respectiv procedura de soluţionare care constă în solicitarea unor informaţii suplimentare, acestea nefiind posibil a fi invocate decât în limita termenului de 5 luni menţionat anterior, fixat prin chiar dispoziţiile Legii nr. 21/1991, republicată.

Cu privire la solicitarea reclamanţilor privind obligarea aceloraşi pârâţi să emită ordinul de redobândire a cetăţeniei române şi de a fi programaţi la depunerea jurământului, Curtea a constatat că acestea au caracter prematur la această dată, nefiind soluţionate în vreun mod aceste cereri astfel încât soluţia dată să poată fi ulterior cenzurată pe fondul acestei, urmând a fi respinse aceste din urmă cereri ca prematur formulate.

În plus, Curtea a reţinut că potrivit disp. art. 17-19 din O.U.G. nr. 5/2010 şi disp. art. 14 şi urm. din Legea nr. 21/1991, în prezent competenţa soluţionării unor astfel de cereri şi de emitere a ordinului de redobândire a cetăţeniei române revine exclusiv F., prin preşedintele acesteia, iar nu pârâtului Ministerul Justiţiei, astfel încât se constată că nu există o identitate între persoana acestuia şi persoana în sarcina căreia legea a stabilit obligaţia de a statua asupra acestor cereri formulate în temeiul art. 101 din Legea nr. 21/1991, considerente care conduc la respingerea acţiunii formulată în contradictoriu cu acest din urmă pârât pentru lipsa calităţii procesuale pasive a acestuia.

3. Calea de atac exercitată;

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pârâtele F. şi E., preşedinte al F. au declarat recurs, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, autoritatea pârâtă susţine că în mod greşit instanţa de fond a interpretat şi aplicat dispoziţiile art. 16 din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, din moment ce, pe de o parte, termenul de 5 luni prevăzut de textul de lege invocat este exclusiv pentru verificarea, de către Comisia pentru Cetăţenie, a îndeplinirii condiţiilor necesare redobândirii cetăţeniei române, nefiind aplicabil altor proceduri, cum ar fi cea de avizare a cererii sau de emitere a ordinului de către preşedintele F.

Totodată, apreciază autoritatea recurentă, concluzia la care a ajuns prima instanţă, în sensul că în speţa dedusă judecăţii există un refuz nejustificat de soluţionare a cererii de redobândire a cetăţeniei române, întrucât "nu a fost respectată condiţia termenului rezonabil, respectiv de 5 luni de la data depunerii cererii", este, de asemenea, greşită, din moment ce dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, definesc refuzul nejustificat ca fiind „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea", iar pârâta F. nu a exprimat vreun refuz.

Pe de altă parte, susţine recurenta-pârâtă, obligarea la plata de daune cominatorii apare vădit nelegală şi netemeinică, în contextul în care obligarea autorităţii la soluţionarea cererii nu conţine vreun termen, iar dispoziţiile art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, nu conţin vreo prevedere referitoare la acordarea daunelor cominatorii, care au un regim juridic special şi nu se aplică în litigiile privind contenciosul administrativ.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului;

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate de recurente şi a dispoziţiilor art. 3041 C. proc. civ., faţă de materialul probator şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, însă în limitele şi pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

4.1. Înalta Curte constată faptul că cererea de chemare în judecată a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 10 noiembrie 2009, cererea de dobândire a cetăţeniei române a fost înregistrată la Secretariatul Comisiei pentru Cetăţenie la data de 03 februarie 2009, iar preşedintele Comisiei pentru Cetăţenie a stabilit prin rezoluţie, în conformitate cu art. 16 din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, republicată, cu modificările şi completările ulteriore, termen pentru analizare de către Comisie pentru data de 17 martie 2010.

Potrivit art. 141 din actul normativ menţionat anterior, „cererea de acordare sau de dobândire a cetăţeniei române, formulată potrivit art. 101, este înregistrată la secretariatul tehnic al Comisiei.

Preşedintele Comisiei pentru cetăţenie, prin rezoluţie, dispune:

a) solicitarea de relaţii de la orice autorităţi cu privire la îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 8 alin. (1) lit. b) şi e);

b) completarea dosarului, în termen de cel mult două luni de la primirea solicitării secretariatului tehnic al Comisiei de către petent, în cazul în care se constată lipsa unor documente necesare soluţionării cererii, sub sancţiunea respingerii cererii ca nesusţinută;

c) fixarea termenului la care Comisia va verifica îndeplinirea condiţiilor necesare acordării au redobândirii cetăţeniei române potrivit art. 101, termen care nu va depăşi 5 luni de la data înregistrării cererii."

Instanţa de control judiciar reţine că cererea reclamantei a fost primită şi înregistrată la Secretariatul Comisiei pentru Cetăţenie la data de 03 februarie 2009 şi a primit termen de soluţionare prin rezoluţia preşedintelui Comisiei pentru data de 17 martie 2010, deci cu respectarea termenului de 5 luni prevăzut de dispoziţiile legale enunţate mai sus.

Aşadar, termenul de 5 luni prevăzut de art. 141 din Legea nr. 21/1991 se calculează de la data înregistrării cererii la Secretariatul tehnic al Comisiei.

Faţă de situaţia de fapt existentă, nesoluţionarea cererii de redobândire a cetăţeniei până la momentul introducerii cererii de chemare în judecată, având în vedere cauzele obiective, nu poate fi calificată ca un refuz nejustificat, în sensul Legii contenciosului administrativ, neputându-se identifica „exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane”.

În cauza de faţă, nesoluţionarea cererii reclamanţilor s-a datorat faptului că până la data pronunţării hotărârii judecătoreşti nu era împlinit termenul de 5 luni prevăzut de lege pentru soluţionarea acesteia.

Totodată, având în vedere dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004, dispoziţii care fac referire la termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), termenul de 30 de zile nu este aplicabil cererilor referitoare la dobândirea sau redobândirea cetăţeniei române, Legea nr. 21/1991 stabilind o procedură specială.

Acordarea cetăţeniei române nu este un drept absolut sau o obligaţie pentru statul român, ci doar o posibilitate instituită în favoarea persoanelor care solicită şi îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, urmând ca preşedintele F. să aprecieze asupra propunerilor Comisiei, potrivit art. 11 din Legea nr. 21/1991.

Pe de altă parte, Înalta Curte are în vedere şi faptul că cererea reclamanţilor a fost avizată pozitiv de Comisia pentru cetăţenie, ulterior fiind emis Ordinul de aprobare a redobândirii cetăţeniei române nr. 159/P din 11 octombrie 2010 (fila 6 dosar recurs).

Prin urmare, în mod greşit instanţa de fond a interpretat şi aplicat dispoziţiile art. 14¹ lit. c) din Legea cetăţeniei române nr. 21/1991, devenit art. 16 în urma republicării legii, din moment ce, pe de o parte, termenul de 5 luni prevăzut de textul de lege invocat este exclusiv pentru verificarea, de către Comisia pentru cetăţenie, a îndeplinirii condiţiilor necesare redobândirii cetăţeniei române, nefiind aplicabil altor proceduri, iar pe de altă parte, cererea de redobândire a cetăţeniei române a intimatei a fost avizată pozitiv înăuntrul celor 5 luni de la data înregistrării cererii.

4.2. Înalta Curte reţine ca fiind nelegală şi netemeinică obligarea pârâtei F. la plata daunelor cominatorii de la pronunţarea sentinţei până la soluţionarea cererii.

Potrivit doctrinei şi practicii judiciare daunele cominatorii reprezintă o instituţie creată pentru garantarea indirectă a executării obligaţiilor de „a face”, intuitu personae.

Înalta Curte reţine că procedura contenciosului administrativ vizând executarea titlurilor executorii constituite din hotărâri judecătoreşti nu prevede o atare sancţiune, procedura de executare fiind una aparte, derogatorie de la dreptul comun (art. 22 şi următoarele din Legea nr. 554/2004).

Pe de altă parte, instanţa de control judiciar are în vedere şi faptul că în dreptul comun posibilitatea de constrângere a debitorului unei obligaţii de a face care nu se poate realiza decât cu concursul nemijlocit al acestuia şi care nu se poate aduce la îndeplinire prin executare silită, nu se poate realiza decât prin aplicarea unei amenzi civile, care se plăteşte în contul statului şi nu al creditorului, creditorul putând însă să fie despăgubit pentru daunele-interese echivalente prejudiciului cauzat prin neîndeplinirea obligaţiei.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a obligat pârâta la plata daunelor cominatorii, în cauză nefiind incidente prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004, acesta instituind o procedură specială de sancţionare a autorităţilor, în cazul în care acestea nu execută hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile, procedură care este subsecventă actualei etape judiciare.

Pentru considerentele expuse şi în temeiul dispoziţiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 312 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de către pârâta F. şi va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de F. şi E., preşedinte al F. împotriva sentinţei civile nr. 3078 din 23 iunie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Modifică hotărârea atacată în sensul că respinge ca nefondată acţiunea formulată de reclamanţii A. şi B.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 19 septembrie 2012.