Concurrent holding of elective county councilor mandate and managerial public office under integrity ordinances: incompatibility assessment and statutory evaluation deadline

Decizia nr. 2482/2015

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova la data de 2 octombrie 2010, sub nr. 1927/54/2012, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a solicitat instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa să dispună anularea Raportului de evaluare a incompatibilităţilor nr. 40989/G/II emis la data de 20 septembrie 2012.

La data de 16 ianuarie 2013, Consiliul Judeţean Dolj a formulat cerere de intervenţie accesorie în interesul reclamantului.

În motivarea cererii intervenientul a arătat că are interes în cauză deoarece reclamantul în funcţia pe care a deţinut-o la Inspectoratul Teritorial în Construcţii SV Oltenia a fost printre consilierii activi care şi-au adus aportul la realizarea unor construcţii cât şi la respectarea disciplinei în construcţii, sub egida administraţiei publice judeţene, în conformitate cu atribuţiile ce le avea la locul de muncă dar şi cele de consilier judeţean în conformitate cu prevederile Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii.

Prin Sentinţa civilă nr. 262 din 2 iulie 2014, Curtea de Apel Craiova a respins atât acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, cât şi cererea de intervenţie accesorie formulată de Consiliul Judeţean Dolj.

Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa de fond a reţinut că pârâta şi-a îndeplinit obligaţiile legale ce îi reveneau în legătură cu informarea reclamantului şi exercitarea dreptului său de a-şi exprima punctul de vedere în etapa de evaluare a incompatibilităţii, neputându-se susţine încălcarea dreptului la apărare al reclamantului în procedura evaluării atât timp cât acesta, deţinând informaţiile necesare, a fost în măsură să transmită un punct de vedere întocmit de o persoană calificată juridic.

Împrejurarea că apărarea şi argumentele invocate de reclamant în punctul de vedere transmis vizează, în principal, inaplicabilitatea dispoziţiilor art. 88 din Legea nr. 161/2003, referitoare la incompatibilitatea funcţiei de consilier local sau judeţean este irelevantă din punct de vedere al aspectelor analizate şi nu poate conduce la nulitatea raportului de evaluare cât timp, reclamantul a fost informat cu privire la verificarea stării de incompatibilitate decurgând din deţinerea simultană a celor două funcţii, fără nicio referire la dispoziţiile art. 88 din Legea nr. 161/2003. Curtea de apel nu a reţinut nici susţinerile reclamantului referitoare la prescrierea dreptului pârâtei de a constata starea de incompatibilitate.

Legea nr. 176/2010 prevede un termen de decădere, iar nu de prescripţie în cadrul căruia poate fi evaluată starea de incompatibilitate, termen ce se derulează pe întreaga durată a exercitării funcţiei publice şi pe parcursul a trei ani de la încetarea acesteia şi care deci, nu are nicio legătură cu durata, momentul de la care curge şi la care se împlineşte, suspendarea sau întreruperea termenului general de prescripţie a acţiunii prevăzut de Decretul nr. 167/1958, la care reclamantul face referire.

Cum în speţa de faţă, exercitarea funcţiei în legătură cu care s-a efectuat evaluarea stării de incompatibilitate a încetat la data de 8 martie 2010, iar raportul de evaluare a fost întocmit la data de 20 septembrie 2011, în urma unei sesizări formulate la date de 21 iulie 2011, este neîndoielnic că termenul prevăzut de dispoziţiile art. 11, anterior citat, nu a fost depăşit, susţinerile reclamantului în acest sens nefiind fondate.

Cât priveşte starea de incompatibilitate a reclamantului, Curtea de apel a reţinut că potrivit art. III alin. (9) din O.U.G. 37/2009 şi art. IV alin. (9) din O.U.G. nr. 105/2009, actele normative în temeiul cărora reclamantul a exercitat în intervalul analizat funcţia de director coordonator al ITC Sud-Vest Oltenia, „pe perioada executării contractului de management, persoanelor care ocupă funcţii dintre cele prevăzute la alin. (3) li se aplică prevederile art. 70, 71, 79, 94 - 98 şi 111 - 114 din cartea I, titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare”.

De asemenea, potrivit art. 94 alin. (1) şi 2 lit. a) din Legea nr. 161/2003 calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică, funcţionarii publici neputând deţine alte funcţii şi desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice.

Împotriva sentinţei instanţei de fond, reclamantul A. şi intervenientul Consiliul Judeţean Dolj au declarat recurs.

I. Recursul formulat de A.

În motivarea recursului se arată că instanţa de fond a interpretat greşit actele deduse judecăţii, schimbând înţelesul lămurit şi fără echivoc al acestora şi a pronunţat o hotărâre judecătorească nefondată şi lipsită de temei legal care este consecinţa unei încălcări şi aplicări greşite a legii pentru următoarele argumentele:

- perioada în care exercitarea concomitentă a celor două funcţii şi anume cea de consilier judeţean, respectiv de director executiv al Inspectoratului Judeţean în Construcţii Dolj de către recurent poate pune în discuţie existenţa unei eventuale situaţii de incompatibilitate şi de la care trebuie avută în vedere şi perioada în care s-a desfăşurat şi a fost finalizată activitatea de verificare a situaţiei acestuia s-a întins de la numirea acestuia din 9 iunie 2009 până la data 25 noiembrie 2009, data emiterii Ordinului nr. 877/2009, în urma căruia reclamantul a fost eliberat din funcţia de director coordonator, perioadă care coincide cu perioada în care O.U.G. nr. 37/2009 respectiv O.U.G. nr. 105/2009 au fost în vigoare şi nu până la data 1 octombrie 2010 cum eronat reţine Curtea de Apel Craiova şi în raport de care greşit apreciază termenul de realizare a operaţiunilor de verificare ce îi reveneau Agenţiei Naţionale de Integritate;

- instanţa de fond nu analizează şi nu se pronunţă asupra concluziilor în ceea ce priveşte diferenţa fundamentală dintre exercitarea unei funcţii publice deţinute în cadrul prevederilor art. 94 din Legea nr. 161/2003 şi învestirea unei persoane cu un mandat public în cadrul unei funcţii elective dobândite în urma unui scrutin electoral cum este cea de consilier judeţean exercitată continuu, diferenţă de caractere juridice ce nu pot conduce la reţinerea unei situaţii de incompatibilitate întrucât aceasta ar fi consecinţa unei interpretări ce ar conduce la o adăugire la lege şi care nu a fost avută în vedere de către instanţa de fond;

- instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiei prescripţiei dreptului material al Agenţiei Naţionale de Integritate de a pretinde respectarea unei anumite situaţii juridice născute din constatarea stării de incompatibilitate şi de a suporta sancţiunea interdicţiei exercitării pe o durată de 3 ani a oricărei funcţii ce implică autoritatea statului, invocând doar sancţiunea procesuală a decăderii Agenţiei Naţionale Integritate de a mai realiza activitatea de investigare a situaţiei incompatibilităţilor unei persoane după trecerea unui interval de 3 ani de la încetarea raportului juridic care a generat exercitarea funcţiei.

Instanţa de fond a analizat greşit argumentele recurentului în ceea ce priveşte încetarea temeiului de drept în virtutea căruia putea fi analizată starea de incompatibilitate ce a condus la realizarea Raportului de evaluare a situaţiei de incompatibilitate nr. 40989/G/II emis la data de 20 septembrie 2012 concluzionând eronat în considerentele sentinţei că, încetarea efectelor celor două acte normative şi anume O.U.G. nr. 37/2009 respectiv O.U.G. nr. 105/2009, ca urmare a declarării ambelor acte normative ca fiind neconstituţionale prin Deciziile nr. 1257 publicată în M.Of. la 6 noiembrie 2009 respectiv nr. 1629 publicată în M. Of. la 14 ianuarie 2010 nu poate conduce la reţinerea lipsei temeiului juridic pentru realizarea investigaţiei privind starea de incompatibilitate după încetarea efectelor celor două acte normative, deoarece pronunţarea deciziilor Curţii Constituţionale nu a înlăturat efectele juridice produse de cele două acte.

Cu alte cuvinte, reclamantul nu a negat posibilele efecte juridice ale normelor juridice cuprinse în cele două acte normative, dar în condiţiile în care cele două acte normative încetaseră de drept la data iniţierii activităţii de evaluare intimata nu îşi putea întemeia raportul de evaluare pe două acte normative inexistente la data începerii procedurii, orice constatare urmând a fi în mod necesar făcută în raport de existenţa normei legale la momentul constatării într-o situaţie contrară.

Mai mult, prin prisma declarării ca fiind neconstituţionale a dispoziţiilor O.U.G. nr. 37/2009 respectiv O.U.G. nr. 105/2009 anterior iniţierii activităţii de evaluare, nu este acceptabilă invocarea într-o procedură administrativ jurisdicţională a acestor prevederi deoarece are semnificaţia retroactivităţilor efectelor prevederilor în cauză după data declarării neconstituţionalităţii lor.

Se mai arată că instanţa de fond în mod superficial a apreciat respectarea de către ANI a obligaţiei de informare a reclamantului cu privire la pretinsele situaţii de incompatibilitate în sensul prezentării explicite atât a situaţiei de fapt precum şi a temeiului de drept reţinut aşa cum prevăd disp. art. 21 din Legea nr. 176/2010 şi a respins motivele de nelegalitate invocate în ciuda faptului că obligaţia de informare a vizat doar existenţa unei situaţii de incompatibilitate în cazul funcţiei elective de consilier judeţean deţinută de reclamant ca urmare a incidenţei dispoziţiile art. 88 din Legea nr. 161/2003 nu şi situaţia contrară constând în identificarea unei stări de incompatibilitate în cazul exercitării funcţiei manageriale în virtutea unui raport de muncă contractual în cadrul Inspectoratului de Stat în Construcţii Sud-Vest Oltenia potrivit interdicţiei stabilite în cadrul art. 94 din Legea nr. 161/2003.

II. Recursul formulat de Consiliul Judeţean Dolj

Prin motivele de recurs se susţine că, neexercitând funcţia de director executiv al Inspectoratului Teritorial Construcţii Sud-Vest Oltenia în baza unor raporturi de serviciu specifice funcţiei publice, ci în baza unui contract de management, reclamantului nu-i sunt aplicabile dispoziţiile art. 94 din Legea nr. 161/2003.

Aşa fiind, consideră că este neîntemeiat punctul de vedere al ANI, sub aspectul stării de incompatibilitate a reclamantului cu funcţia de consilier judeţean întrucât prin Hotărârea CJD nr. 93 din 20 iunie 2008, recurentul a fost validat consilier judeţean, această hotărâre primind avizul de legalitate al Prefectului Judeţului Dolj.

Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru considerentele în continuare arătate.

Cu toate că recursurile sunt formulate separat, Înalta Curte le va analiza grupat.

Prin Raportul de evaluare nr. 40989/G/II din 20 septembrie 2012 s-a constatat faptul că recurentul-reclamant s-a aflat în stare de incompatibilitate, deoarece în perioada 9 iunie 2009 - 8 martie 2010, a deţinut atât funcţia de director coordonator al Inspectoratul Teritorial în Construcţii Sud-Vest Oltenia, în baza unui contract de management, în temeiul dispoziţiilor art. III alin. (3), alin. (6) şi alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă nr. 37 din 22 aprilie 2009 şi respectiv art. III alin. (3), alin. (6) şi alin. (7) din Ordonanţa de urgenţă nr. 105 din 6 octombrie 2009, cât şi funcţia de consilier judeţean în Consiliul judeţean Dolj, încălcând astfel dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Înalta Curte constată că prevederile art. 13 din Legea nr. 176/2010, au fost respectate deoarece procedura de înştiinţare a fost îndeplinită, recurentul fiind informat la data de 29 septembrie 2011 despre declanşarea activităţii prin intermediul unei scrisori recomandate (Adresa nr. 107368/G/II din 29 septembrie 2011 - confirmare de primire datată 5 octombrie 2011).

De asemenea, în conformitate cu prevederilor art. 20 din Legea nr. 176/2010, întrucât au fost identificate elemente în sensul existenţei unei incompatibilităţi, la data de 26 aprilie 2012, recurentul a fost informat prin Adresa nr. 24169/G/II din 26 aprilie 2012 - (confirmare de primire datată la 5 octombrie 2012), despre faptul că au fost identificate elemente în sensul existenţei stării de incompatibilitate şi invitat să prezinte un punct de vedere în acest sens.

Că procedura a fost îndeplinită şi că recurentul a luat la cunoştinţă despre elementele identificate privind existenţa incompatibilităţi, în perioada exercitării mandatului de consilier judeţean, rezultă din faptul că acesta a transmis, prin avocat, la data de 17 mai 2012, cu mandat poştal, un punct de vedere cu privire la aspectele semnalate şi înregistrate la Agenţia Naţională de Integritate sub nr 28662/G/II din 29 mai 2012.

Deci, intimata-pârâtă şi-a îndeplinit obligaţiile legale care îi reveneau în legătură cu informarea recurentului şi exercitarea dreptului său la apărare.

Referitor la susţinerile formulate de recurent cu privire la faptul că prima instanţă nu s-a pronunţat asupra excepţiei prescripţiei dreptului material al ANI de a pretinde sancţiunea interdicţiei exercitării pe o durată de 3 ani a oricărei funcţii, instanţa de control judiciar le apreciază ca fiind nefondate.

Din actele şi lucrările dosarului rezultă că intimata a aplicat corect şi legal dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 care conferă acestei autorităţi prerogativa de a efectua evaluarea sub aspectul situaţiilor prevăzute expres de lege atât pe durata exercitării funcţiei publice cât şi ulterior în decursul a trei ani după încetarea acesteia, cu atât mai mult cu cât din punct de vedere al principiului "tempus regit actum" în perioada de referinţă reţinută de ANI erau în vigoare interdicţiile prevăzute de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Recurentul a deţinut în perioada 9 iunie 2009 - 8 martie 2010 funcţia de director coordonator al Inspectoratul Teritorial în Construcţii Sud-Vest Oltenia, iar de la data încetării exercitării acestei funcţii şi data sesizării (25 iulie 2011), nu au trecut mai mult de 3 ani.

Din perspectiva art. III alin. (9) din O.U.G. nr. 37/2009, şi respectiv art. IV alin. (9) din Ordonanţa de urgenţă nr. 105 din 6 octombrie 2009, privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, „pe perioada executării contractului de management, persoanelor care ocupa funcţii dintre cele prevăzute la alin. (3) li se aplică prevederile art. 70, 71, 79, 94 - 98 şi 111 - 114 din cartea I, Titlul IV din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare".

Totodată, potrivit alin. (7) din acelaşi act normativ: „contractul de management este asimilat contractului individual de muncă şi conferă titularului vechime în muncă şi în specialitate".

În perioada supusă evaluării recurentul a deţinut în cadrul Inspectoratului Teritorial în Construcţii Sud-Vest Oltenia, funcţia de director, cât şi calitatea de consilier judeţean în cadrul Consiliului Judeţean Dolj, calităţi care au generat existenţa stării de incompatibilitate.

Înalta Curte apreciază că este evidentă incompatibilitatea generată de deţinerea, simultană, a funcţiei publică de director în condiţiile O.U.G. nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, şi calitatea de consilier judeţean.

În timpul exercitării mandatului de consilier judeţean, respectiv în perioada 9 iunie 2009 - 8 martie 2010 recurentul a deţinut şi funcţia de director coordonator în cadrul Inspectoratului Teritorial în Construcţii Sud-Vest Oltenia, în baza Contractului de management nr. 2/04 din 9 iunie 2009.

Potrivit prevederilor art. 94 alin. (1) şi alin. (2) din Legea nr. 161/2003: „Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică. Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: lit. a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice, iar potrivit dispoziţiilor art. 49 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată „funcţionarii publici au obligaţia să respecte întocmai regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii".

Instanţa de control judiciar, în acord cu cele reţinute de Curtea de apel, constată că recurentul s-a aflat în stare de incompatibilitate în perioada 9 iunie 2009 - 8 martie 2010, întrucât a deţinut atât funcţia de director coordonator al Inspectoratul Teritorial în Construcţii Sud-Vest Oltenia, cât şi calitatea de consilier judeţean în cadrul Consiliul Judeţean Dolj validat la data de 20 iunie 2008, prin Hotărârea Consiliului Judeţean Dolj nr. 93 din 20 iunie 2008, încălcând astfel dispoziţiile art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, iar susţinerile şi criticile recurenţilor sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamantul A. şi de intervenientul Consiliul Judeţean Dolj împotriva Sentinţei civile nr. 262 din 2 iulie 2014 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 iunie 2015.

Procesat de GGC - LM