Ministry of Health appeal dismissed; salary increases on unreduced base deemed unlawful under O.U.G. No. 19/2012.

Decizia nr. 2009/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cauzei

Prin acţiunea înregistrată la data de 15 octombrie 2013 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, astfel cum a fost completată prin cererile depuse la data de 25 octombrie 2013, respectiv 24 decembrie 2013, reclamantul Ministerul Sănătăţii a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, anularea în parte a Încheierii nr. 107 din 24 septembrie 2013 de respingere a contestaţiei, precum şi a Deciziei nr. 13 din 5 iulie 2013, respectiv în ceea ce priveşte măsurile dispuse la pct. I.7 (aplicarea unitară a legislaţiei privind salarizarea personalului bugetar) şi la pct. I.10 (emiterea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 118/2007), precum şi suspendarea executării actului contestat.

2. Soluţia primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 593 din 20 februarie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:

- a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării măsurilor dispuse la pct. I.7 şi I.10 din Decizia nr. 13 din 05 iulie 2013;

- a respins, ca neîntemeiată, acţiunea în anulare formulată de reclamantul Ministerul Sănătăţii, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei civile nr. 593 din 20 februarie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recursul reclamantul Ministerul Sănătăţii.

4. Procedura de filtrare a recursului a fost urmată conform dispoziţiilor art. 493 C. proc. civ.

5. Motive de casare invocate

În motivarea recursului se arată că instanţa fondului în mod eronat a apreciat că, din analiza apărărilor formulate de reclamant în dovedirea cazului bine justificat antamează în mod evident fondul cauzei, confundându-se practic cu acesta, ceea ce nu este permis în procedura de judecată sumară a unei cereri de suspendare a executării, întrucât cazul bine justificat nu se referă la critici de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci la împrejurări legate de starea de fapt şi de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii 'actului administrativ (indicii de nelegalitate).

Curtea de apel a reţinut în subsidiar, în mod eronat, că reclamantul nu a făcut dovada îndeplinirii nici a condiţiei privind paguba iminentă, întrucât din analiza aspectelor învederate rezultă în mod evident că nu se invocă iminenţa producerii unui prejudiciu, ci doar o pagubă ipotetică.

Astfel, în situaţia în care ar fi diminuate în mod nelegal salariile salariaţilor Ministerului Sănătăţii şi a unităţilor din subordine, iar în urma promovării unor acţiuni în justiţie, acestea ar fi admise, Ministerul Sănătăţii ar suferi un prejudiciu material viitor şi previzibil sau, după caz, ar suferi o perturbare previzibilă gravă a funcţionării, aspect neanalizat în nici un fel de instanţa de fond.

Faptul că apărările Ministerului Sănătăţii "antamează în mod evident fondul cauzei, confundându-se practice cu acesta", sunt de natură să explice nelegalitatea actului administrativ atacat, fiind singurele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.

Astfel, atât condiţia cazului bine justificat cât şi condiţia pagubei iminente sunt îndeplinite în cauză.

Cât priveşte soluţia de respingere a cererii în anulare a actului administrativ facem următoarele precizări.

Instanţa de fond a precizat în considerentele sentinţei, pag. 22, că mai mult, în preambulul ordonanţei se arată expres că preocuparea Guvernului este de asigurare a unei majorări prudente a salariilor personalului din sectorul bugetar, astfel încât să se asigure revenirea la nivelul salariilor în plată în luna iunie 2010.

Coroborând titlul O.U.G. nr. 19/2012 cu preambulul acesteia, precum şi cu prevederea potrivit căreia majorarea cu 8% respectiv 7,4% se aplică la cuantumul brut al salariilor de bază/soldelor funcţiei de bază/salariilor funcţiei de bază/indemnizaţiilor de încadrare de care beneficiază personalul plătit din fonduri publice, rezultă că intenţia legiuitorului a fost aceea de a asigura atât recuperarea pierderilor salariale suferite în anul 2010 prin Legea nr. 118/2010, cât şi asigurarea unei majorări prudente a salariilor personalului în sectorul bugetar, astfel încât să se asigure revenirea la nivelul salariilor în plată în luna iunie 2010.

Totodată, potrivit Legii responsabilităţii fiscal-bugetare nr. 69/2010, nu se pot promova acte normative care conduc la creşterea cheltuielilor de personal sau a pensiilor în sectorul bugetar cu mai puţin de 180 de zile înainte de expirarea mandatului Guvernului, în conformitate cu art. 110 alin. (1) din Constituţia României, republicată.

O.U.G. nr. 19/2012 a fost publicată în M. Of. în data de 19 mai 2012, iar alegerile parlamentare au avut loc în data de 9 decembrie 2012.

Din analiza tuturor celor expuse nu se poate reţine intenţia legiuitorului în sensul în care recuperarea drepturilor salariale se limitează la procentul de reducere cu 25% operat prin intermediul Legii nr. 118/2010.

Dacă nu ar fi aşa, ar însemna că ca însumarea procentelor de recuperare cu 15%, cu 8%, respectiv cu 7,4% să fie egală cu 25%, ceea ce nu este adevărat.

Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod eronat faptul că în lipsa unei reglementări similare cu cea a art. 14 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 şi în cuprinsul O.U.G. nr. 19/2012 nu poate conduce la o concluzie contrară, întrucât O.U.G. nr. 19/2012 continuă procesul de majorare a drepturilor salariale început prin Legea nr. 285/2010, doar până la atingerea nivelului avut în iunie 2010. Ori, nivelul avut în iunie 2010 a fost depăşit prin însumarea procentelor de recuperare cu 5,4%.

Prin urmare, intenţia legiuitorului a fost aceea de a asigura atât recuperarea drepturilor salariale pierdute prin Legea nr. 118/2010 cât şi o majorare prudentă a salariilor.

6. Soluţia instanţei de recurs

Recursul este nefondat.

În ceea ce priveşte soluţia privind suspendarea actului administrativ contestat, respectiv a măsurilor dispuse la pct. I.7 şi I.10 din Decizia nr. 13 din 5 iulie 2013, în mod corect prima instanţă a respins cererea cu acest obiect, cu motivarea că nu sunt îndeplinite, în speţă, condiţiile din art. 14 alin. (1) ale Legii nr. 554/2004.

În speţă, judecătorul fondului, în mod corect, a reţinut că nu au fost învederate elemente de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, cu alte cuvinte, că reclamanta nu a furnizat un argument juridic aparent valabil în contestarea legalităţii actului administrativ.

Înalta Curte constată că aplicarea corectă a prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalităţii actului a cărui suspendare se solicită, analiza limitându-se doar la o simplă „pipăire a fondului”. Or, discuţia propusă de reclamant, în legătură cu motivele care îl îndrituiesc să obţină suspendarea celor două măsuri dispuse prin Decizia nr. 13 din 5 iulie 2013, de la pct. I.7 şi I.10, ar conduce la examinarea pe fond a celor două acte administrative contestate, emise de Curtea de Conturi a României, ceea ce nu este admisibil din perspectiva competenţelor conferite judecătorului de contencios administrativ în materia suspendării actelor infralegislative, astfel cum sunt reglementate prin Legea nr. 554/2004.

La nivelul analizei pe care o face în baza art. 14, prin raportare la art. 2 lit. t) din Legea 554/2004, „de pipăire a fondului”, judecătorul cauzei nu posedă puterea juridică de a examina motivele de nelegalitate specifice acţiunii în anulare, ci, obligatoriu, este ţinut să examineze doar argumentele juridice aparent valabile în constatarea legalităţii actului infralegislativ contestat, furnizate de reclamant, pe care, în speţă, Ministerul Sănătăţii nu le-a indicat însă.

În ceea ce priveşte condiţia iminenţei producerii unei pagube, prima instanţă a motivat corect neîndeplinirea cerinţei legale amintite, astfel cum a fost definită în art. 2 lit. ş) din Legea contenciosului administrativ. Pe de altă parte, chiar dacă această cerinţă ar fi satisfăcută, nu este suficient pentru a se dispune suspendarea actului administrativ, condiţiile descrise în art. 14 din acelaşi act normativ, trebuind să fie îndeplinite cumulativ, aşa cum rezultă din cele ce preced, condiţia reglementată de art. 2 lit. t), oricum, nu era îndeplinită, astfel încât cererea nu putea fi admisă.

În ceea ce priveşte critica pe fond a soluţiei primei instanţe, de asemenea, nu poate fi primită.

Recurentul Ministerul Sănătăţii contestă soluţia pronunţată de prima instanţă, cu referire specială la măsura dispusă prin pct. I.7 din Decizia nr. 13 din 5 iulie 2013 a Curţii de Conturi a României.

În deplină consonanţă cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte constată că aplicarea măsurilor de recuperare a reducerilor salariale, măsuri efectuate în baza O.U.G. nr. 19/2012, la nivelul Ministerului Sănătăţii, s-a făcut în mod nelegal, având în vedere că procentele de majorare salarială de 8% şi de 7,4% au fost raportate la o bază de calcul în care au fost incluse în salariul de bază stimulente care nu fuseseră afectate de reducerile salariale aplicate în baza Legii nr. 118/2010. Aceste stimulente au fost acordate din fonduri constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003 şi O.G. nr. 29/2004.

Mai exact, la momentul în care a operat reducerea salarială în temeiul Legii nr. 118/2010 aceste stimulente nu erau incluse în salariul de bază, motiv pentru care nici nu au fost diminuate.

Corect era, în condiţiile în care prin aplicarea prevederilor O.U.G. nr. 19/2012 se urmărea revenirea la nivelul salariilor aflate în plată în luna iunie 2010, ca în salariul de bază să nu fie incluse elemente care să nu fi fost anterior afectate de măsurile de reducere salarială dispuse în baza Legii nr. 118/2010.

În schimb, ministerul, aplicând cele două procente de 8% şi respectiv 7,4% la o bază de calcul majorată prin includerea stimulentelor amintite, a realizat o creştere salarială ce nu era îngăduită de prevederile O.U.G. nr 19/2012.

Reîntregirea salariilor operată în ianuarie 2011, potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 285/2010 trebuia să se realizeze prin aplicarea procentului de majorare doar asupra salariului de bază. Altfel spus, în salariul de bază nu trebuiau incluse drepturile salariale acordate prin art. 14 din Legea nr. 285/2010, deoarece într-o astfel de manieră nu s-ar fi realizat, conform O.U.G. nr. 19/2012 doar o recuperare a reducerilor salariale, ci o majorare a acestor salarii, măsură lipsită însă de orice bază legală.

În fine, instanţa de recurs este întru-totul de acord cu observaţia judecătorului fondului că în lipsa unei reglementări similare cu cea din art. 14 alin. (3) din Legea nr. 285/2010 şi în O.U.G. nr. 19/2012 nu se poate ajunge la o concluzie contrară deoarece prin acest din urmă act normativ se urmăreşte continuarea procesului de majorare a drepturilor salariale doar până la atingerea nivelului avut în iunie 2010.

Faţă de cele ce preced recursul formulat de către reclamantul Ministerul Sănătăţii apare ca nefondat, astfel că va fi respins ca atare potrivit art. 496 C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătăţii împotriva Sentinţei civile nr. 593 din 20 februarie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 mai 2015.

Procesat de GGC - LM