Disproportionality of full financial restitution for contract deadline breach where prior administrative communication created legitimate expectation

Decizia nr. 197/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC A. SRL - a solicitat, în contradictoriu cu pârâta B., anularea procesului verbal de constatare din data de 19 ianuarie 2011, emis de B., desfiinţarea Deciziei nr. 5562/2011, aparţinând aceluiaşi emitent, desfiinţarea titlului de creanţă în sumă de 3.892.711,77 lei şi exonerarea societăţii de la plata sumei nelegal stabilite.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că, urmare a încheierii contractului din 26 februarie 2007 pentru acordarea ajutorului financiar nerambursabil în condiţiile programului special de preaderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală Sapard - România, s-a dat curs proiectului "Construire unitate de procesare a cărnii în conformitate cu cerinţele Uniunii Europene în cadrul SC A. SRL Chitila jud. Ilfov."

Valoarea totală a contractului este de 14.063.600 lei cu fondurile menţionate în cotă egală cu fondurile atrase de beneficiar, participarea B. la finanţare a fost în cotă de 50% din valoarea eligibilă a contractului, iar termenul de execuţie a fost stabilit la data de 30 noiembrie 2008 conform art. 2 alin. (2) din contract.

Ulterior, termenul a fost prelungit cu acordul B., urmare a O.U.G. nr. 108/2009, prin care a fost autorizată B. ca în numele C. să încheie angajamente legale pentru proiectele prevăzute la art. 1 alin. (1) în limita sumei de 1029,0 milioane lei, acordată de la bugetul de stat, cu termenele de plată în anii 2007, 2008, 2009 şi 2010. Includerea în cuprinsul actului normativ şi efectele asupra termenului de finalizare a investiţiei până la sfârşitul anului 2011, i-au fost comunicate reclamantei cu adresa de răspuns la cererea din 17 septembrie 2010, adresă în care s-a inclus menţiunea: « . însă pentru ca societatea să nu fie nevoită să restituie sumele plătite - aveţi posibilitatea de a finaliza şi autoriza investiţia până la 30 iunie 2011, în condiţiile prezentate».

Reclamanta a susţinut că explicaţia dată de autoritatea intimată, în sensul că adresa nu ţine locul unui act adiţional de prelungire a termenului de execuţie până la data de 30 iunie 2011, nu poate fi primită, câtă vreme esenţială este voinţa părţii contractante, nu forma pe care o îmbracă actul.

Primirea cererii şi răspunsul la cererea de prelungire a termenului contractual fac dovada acordului de voinţă ca element al contractului.

Unul dintre motivele de nelegalitate invocate de reclamantă se referă la faptul că nu a fost audiată în cursul procedurii, verificarea fiind făcută pe baza unor documente despre care reclamanta nu a avut cunoştinţă, astfel că operaţiunea desfăşurată a afectat grav dreptul la apărare şi a declanşat o procedură în care a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, nefiind demonstrată vinovăţia beneficiarului.

În aceste condiţii, se poate conchide că nu există neregulă sau fraudă din partea beneficiarului, aşa cum ele au fost definite de art. 2 din O.G. nr. 79/2003.

Aceleaşi elemente se regăsesc şi în O.U.G. nr. 66/2011, alături de principiul proporţionalităţii, definit în sensul că orice măsură administrativă adoptată trebuie să fie adecvată, necesară şi corespunzătoare scopului urmărit atât în ceea ce priveşte resursele angajate în constatarea neregulilor, cât şi în ceea ce priveşte stabilirea creanţelor bugetare rezultate din nereguli ţinând seama de natura şi frecvenţa neregulilor constatate şi de impactul financiar al acestora asupra proiectului/programului respectiv.

Reclamanta a subliniat că declaraţia de creanţă a fost formulată de intimată şi în cadrul procedurii de insolvenţă prin reorganizare, fiind respinsă de judecătorul sindic prin sentinţa civilă nr. 7145/2010, definitivă şi executorie, pronunţată în Dosarul nr. x/3/2009 al Tribunalului Bucureşti, secţia a VII-a comercială.

2. Hotărârea instanţei de fond;

Prin sentinţa civilă nr. 5526 din 03 octombrie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII –a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea formulată de reclamanta SC A. SRL, în contradictoriu cu pârâta B. şi a dispus anularea Deciziei nr. 5562 din 14 martie 2011 şi a procesului verbal de constatare din 19 ianuarie 2011, întocmite de pârâtă, în ceea ce priveşte obligarea reclamantei la plata sumei de 3.892.711,77 lei.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că procesul verbal de constatare din 19 ianuarie 2011, prin care s-a constituit de către B. debitul în sumă de 3.892.711,77 lei, a fost întocmit ca urmare a nerespectării de către beneficiar a prevederilor Contractului din 26 februarie 2007.

Prin Actul adiţional din 10 decembrie 2008 la Contractul cadru din 26 februarie 2007, s-a modificat, din perspectiva care interesează în prezenta cauză, art. 2 alin. (2) din contractul de finanţare, astfel: „Durata de execuţie a proiectului este până la data de 30 august 2009. Acest termen reprezintă şi data limită până la care beneficiarul poate depune ultima cerere de plată. Celelalte prevederi ale art. 2 alin. (2) din contractul cadru nu se modifică”.

Prin Actul adiţional din 27 august 2009, art. 2 alin. (2) din contractul de finanţare, a fost modificat din nou, astfel: „Durata de execuţie a proiectului se prelungeşte până la data de 31 decembrie 2009. Acest termen reprezintă şi data limită până la care beneficiarul poate depune ultima cerere de plată. Celelalte prevederi ale art. 2 alin. (2) din contractul cadru nu se modifică”.

Ulterior, prin Actul adiţional din 02 februarie 2010, s-a modificat, art. 2 alin. (2) din contractul de finanţare, astfel: „Durata de execuţie a proiectului se prelungeşte până la data de 30 septembrie 2010. Acest termen reprezintă şi data limită până la care beneficiarul poate depune ultima cerere de plată. Celelalte prevederi ale art. 2 alin. (2) din contractul cadru nu se modifică”.

Prin cererea înregistrată la autoritatea pârâtă din 24 septembrie 2010, reclamanta a învederat pârâtei că raţiunea prelungirilor anterioare ale duratei de execuţie a proiectului subzistă în continuare şi că nu poate respecta termenul de 31 decembrie 2010, stabilit în temeiul O.U.G. nr. 108/2009, ceea ce ar duce la pierderea unei investiţii finalizate în proporţie de 80%, apreciind că acest lucru poate fi evitat prin prelungirea termenului până la data de 31 decembrie 2011.

Prin adresa de răspuns din 26 octombrie 2010, pârâta a comunicat reclamantei următoarea concluzie: „Dacă pentru investiţia „Construire unitate de procesare a cărnii în conformitate cu cerinţele Uniunii Europene în cadrul SC A. SRL, Chitila, judeţul Ilfov”, s-a plătit cel puţin o tranşă de plată, iar stadiul de execuţie este avansat, există posibilitatea finalizării investiţiei până la 30 iunie 2011, cheltuielile nedecontate fiind suportate din fonduri proprii.

Având în vedere prevederile legale menţionate, Agenţia nu poate aproba termenul de execuţie 30 decembrie 2011, însă pentru ca societatea să nu fie nevoită să restituie sumele deja plătite, aveţi posibilitatea de a finaliza şi autoriza investiţia până la 30 iunie 2011, în condiţiile prezentate”.

Prin urmare, în raport cu cele mai sus arătate, reiese că între părţi nu s-a mai încheiat un alt act adiţional, pârâta B. comunicând expres reclamantei că nu poate aproba un nou termen de execuţie la 30 decembrie 2011, însă totodată i-a comunicat faptul că poate finaliza investiţia din fonduri proprii până la 30 iunie 2011, pentru a evita restituirea sumei deja plătite, anume 3.892.711,77 lei.

Cu toate că a încunoştinţat reclamanta despre această ultimă posibilitate, cu mult înainte de expirarea termenului de 30 iunie 2011, mai exact în ianuarie 2011, pârâta a întocmit procesul verbal contestat în prezenta cauză, prin care a stabilit obligaţia reclamantei de a restitui fondurile deja decontate, în sumă de 3.892.711,77 lei.

Instanţa de fond a reţinut că între părţi nu s-a încheiat un al cincilea act adiţional pentru prelungirea duratei de execuţie, un atare act adiţional nefiind încheiat nici măcar informal, la nivelul acordului de voinţe.

Dimpotrivă, autoritatea pârâtă a fost extrem de explicită prin adresa de răspuns din 26 octombrie 2010, în sensul neaprobării cererii de prelungire a termenului de execuţie.

În egală măsură însă, instanţa de fond a evidenţiat că autoritatea pârâtă a agreat fără echivoc, ca soluţie pentru a se evita restituirea sumei deja decontate, de 3.892.711,77 lei, aferentă unui stadiu foarte avansat al investiţiei (80%), finalizarea acesteia din urmă de către reclamantă, până la 30 iunie 2011, fără a mai beneficia în continuare de finanţare pentru diferenţă, ci pe speze proprii.

Instanţa de fond a reţinut că această adresă nu constituie manifestarea de voinţă a autorităţii pârâte pentru modificarea mutuală a contractului iniţial, ci pur şi simplu reprezintă - în exercitarea puterii discreţionare, de apreciere asupra oportunităţii unei eventuale măsuri de restituire a fondurilor achitate reclamantei - evaluarea acesteia în ce priveşte aplicarea măsurii administrative a eventualei recuperări a sumei decontate deja, soluţia propusă reclamantei pentru salvarea proiectului.

Din lectura art. 2 lit. a) şi b) din O.G. nr. 79/2003, prima instanţă a constatat sfera extrem de largă de cuprindere a neregulii, care reprezintă orice abatere nu doar de la legalitate, ci şi de la regularitate şi conformitate şi nu doar în raport de dispoziţiile legale naţionale şi/sau europene, dar şi de prevederile contractuale ori ale altor angajamente legale.

În speţă, prevederile contractuale sunt unicele temeiuri ale abaterii menţionate în actul de control, la cap. 7 al procesului - verbal „Prevederi legale şi contractuale încălcate”, anume: pct. 1 alin. (3) din contract, pct. 2 alin. (2) din contract, pct. 17 alin. (1) din contract şi pct. 17 alin. (4) din contract.

Prin urmare, clauza contractuală privind durata de realizare a investiţiei nu a fost respectată, instanţa de fond a constatat existenţa unei abateri în accepţiunea legii, dar a apreciat că aspectul ce trebuie lămurit în cauză este măsura administrativă aplicabilă în raport de această abatere, în considerarea principiului proporţionalităţii.

În această ordine de idei, instanţa de fond a reţinut că gravitatea faptei şi implicit măsura administrativă aplicabilă reclamantei au fost anticipate de pârâtă prin însăşi adresa de răspuns din 26 octombrie 2010, al cărui conţinut a fost citat mai sus.

Prin urmare, autoritatea s-a pronunţat deja, manifestarea de voinţă a acesteia fiind neechivocă în sensul neaplicării măsurii administrative a restituirii în integralitate a sumei, ci doar a nefinanţării în continuare a lucrărilor rămase de executat, acestea urmând a fi finanţate de beneficiar.

Instanţa de fond a reţinut astfel că, în raport cu stadiul investiţiei în ianuarie 2011, cu situaţia şi conduita concretă a reclamantei, există o încălcare contractuală mai puţin importantă, pentru care o reducere a finanţării în funcţie de gravitate (până la nivelul sumei deja decontate, după cum s-a menţionat şi în adresa pârâtei) constituia o măsură mai adecvată.

Nefiind în situaţia unor vicii care grevează însăşi eligibilitatea proiectului pentru finanţare, autoritatea pârâtă are competenţa de apreciere privind oportunitatea solicitării sau nesolicitării restituirii fondurilor comunitare acordate deja, apreciere pe care autoritatea a făcut-o deja prin adresa de răspuns menţionată mai sus, acordând posibilitatea finalizării investiţiei pe speze proprii până la 30 iunie 2011.

Revenirea nejustificată, nici măcar argumentată în vreun fel, asupra propriei statuări, în ianuarie 2011, cu prilejul controlului, apare, prin urmare, lipsită de temei legal şi încălcând principiul protecţiei legitimei aşteptări conferită de poziţia iniţial exprimată de autoritate, cât timp aceasta din urmă nu are la bază nesocotirea legii.

3. Recursul pârâtei;

B. (reorganizată, pe parcursul soluţionării cauzei, în D.) a atacat cu recurs sentinţa menţionată, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acţiunii reclamantei, pentru motive pe care le-a încadrat în prevederile art. 304 pct. 8 şi 9 şi 3041 C. proc. civ.

După o amplă expunere a circumstanţelor cauzei, recurenta - pârâtă a arătat că sentinţa a fost pronunţată pe baza unei interpretări greşite a clauzelor contractului de finanţare, în condiţiile în care nu exista un act adiţional de prelungire a termenului de executare după data de 30 septembrie 2010, iar adresa din 26 octombrie 2010 nu este parte integrantă din contract şi a fost considerată eronat drept manifestare de voinţă a autorităţii emitente în sensul neaplicării măsurii administrative a restituirii în integralitate a sumei, în realitate scopul său fiind de a comunica beneficiarului nefinanţarea, în continuare, a lucrărilor rămase de executat.

O altă critică adusă sentinţei constă în greşita interpretare şi aplicare a legii, cu referire la prevederile cuprinse în: O.U.G. nr. 108/2009 pentru modificarea art. 5 din O.U.G. nr. 59/2006, privind asigurarea de la bugetul de stat a cofinanţării publice nerambursabile pentru proiectele de investiţii din cadrul Programului Sapard; art. 1 alin. (2), art. 4 şi art. 15 din Regulamentul nr. 2988/1995, pentru protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene; pct. 5/A 13.1.b din Secţiunea F din Acordul multianual de finanţare dintre Guvernul României şi Comisia Comunităţilor Europene aprobat prin Legea nr. 316/2001, cu modificările şi completările ulterioare; art. 2 lit. a) din O.G. nr. 79/2003, care defineşte neregula ca fiind orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile legale naţionale şi/sau comunitare, precum şi cu prevederile contractuale ori a altor angajamente legale încheiate în baza acestor dispoziţii, care prejudiciază bugetul Comunităţii Europene şi/sau bugetele administrate de aceasta ori în numele ei, precum şi Bugetele din care provine cofinanţarea aferentă printr-o cheltuială necuvenită; art. 17 din Anexa I (Prevederi Generale) la contractul de finanţare, care conţine clauze exprese cu privire la obligaţiile părţilor şi modul de acordare a sumelor reprezentând ajutor financiar nerambursabil.

Intimata - reclamantă nu a formulat întâmpinare în condiţiile art. 308 alin. (2) C. proc. civ.

4. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului;

Examinând cauza prin prisma motivelor formulate de recurenta - pârâtă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat.

Intimata - pârâtă a supus controlului instanţei de contencios administrativ şi fiscal, pe calea prevăzută în art. 3 alin. (6) din O.G. nr. 79/2009, corelat cu art. 218 alin. (2) Codul de procedură fiscală, Decizia nr. 5562 din 14 martie 2011, de soluţionare a contestaţiei administrative înregistrate la B. din 14 februarie 2011, împotriva procesului - verbal de control din 19 ianuarie 2011, prin care în sarcina SC A. SRL a fost stabilită obligaţia de plată a sumei de 3.892.711,77 lei, reprezentând creanţă bugetară rezultată din nereguli, conform art. 3 din O.G. nr. 79/2003.

Neregula reţinută a constat în depăşirea duratei de executare a proiectului, data limită de depunere a dosarului aferent ultimei cereri de plată fiind 30 septembrie 2010. Autoritatea emitentă a reţinut, conform celor menţionate în cap. 7 al procesului - verbal de constatare, că prin depăşirea datei indicate mai sus au fost încălcate prevederile anexei 4 a contractului de finanţare din 26 februarie 2007, art. 1 - Obiectul contractului, (pct. 1.3), art. 2 - Durata de execuţie (pct. 2.2.), art. 17 - Obligaţii Generale (pct. 17.1 şi 17.4).

După efectuarea propriei evaluări asupra elementelor cauzei, instanţa de control judiciar constată că soluţia pronunţată de judecătorul fondului, în sensul admiterii acţiunii şi anulării actelor administrative contestate, reflectă interpretarea corectă a prevederilor legale aplicabile şi a clauzelor contractului de finanţare, nefiind identificate motive de reformare a sentinţei, potrivit art. 304 pct. 8,9 sau art. 3041 C. proc. civ.

În esenţă, potrivit considerentelor rezumate la pct. 2 din prezenta decizie, prima instanţă a reţinut că autoritate publică emitentă a constatat legal existenţa neregulii constând în nerespectarea duratei de realizare a investiţiei, criticile formulate de recurenta - pârâtă sub acest aspect fiind lipsite de obiect.

Motivul pentru care actele administrative au fost anulate a constat în caracterul excesiv al măsurii de recuperare integrală a sumei de care a beneficiat intimata – reclamantă în executarea contractului de finanţare, măsură pe care instanţa a considerat-o contrară principiului proporţionalităţii, în circumstanţele concrete ale cauzei şi ţinând seama de manifestarea de voinţă neechivocă a autorităţii, transmisă prin adresa din 26 octombrie 2010: „Dacă pentru investiţia „Construire unitate de procesare a cărnii în conformitate cu cerinţele Uniunii Europene în cadrul SC A. SRL, Chitila, judeţul Ilfov”, s-a plătit cel puţin o tranşă de plată, iar stadiul de execuţie este avansat, există posibilitatea finalizării investiţiei până la 30 iunie 2011, cheltuielile nedecontate fiind suportate din fonduri proprii.

Având în vedere prevederile legale menţionate, Agenţia nu poate aproba termenul de execuţie 30 decembrie 2011, însă pentru ca societatea să nu fie nevoită să restituie sumele deja plătite, aveţi posibilitatea de a finaliza şi autoriza investiţia până la 30 iunie 2011, în condiţiile prezentate”.

Prima instanţă a interpretat corect conţinutul adresei respective, transmise beneficiarului, în sensul că, deşi Agenţia a respins cererea de prelungire a termenului de execuţie până la data de 30 decembrie 2011, societatea nu va fi obligată („nevoită”) să restituie sumele deja plătite dacă finalizează investiţia, cu fonduri proprii, până la data de 30 iunie 2011.

Nu este negat, de plano, dreptul autorităţii publice de a exercita atribuţiile de control şi de a aplica măsurile prevăzute în art. 3 - 4 din O.G. nr. 79/2003 şi în dispoziţiile corespunzătoare ale Legii nr. 316/2001 pentru ratificarea Acordului Multianual de Finanţare dintre Guvernul României şi Comisia Comunităţilor Europene, semnat la Bruxelles la 2 februarie 2001, stabilind cadrul administrativ, legal şi tehnic de implementare a Programului special de preaderare pentru agricultură şi dezvoltare rurală Sapard, adoptat prin Reglementarea Comisiei (C.E.) nr. 1.268/1999 din 21 iunie 1999 privind suportul Comunităţii pentru măsurile de preaderare în domeniul agriculturii şi dezvoltării rurale în ţările candidate din Centrul şi Estul Europei în perioada de preaderare.

Prin aplicarea măsurii administrative supuse analizei în luna ianuarie 2011, după ce anterior, prin adresa menţionată, intimatei - reclamante i se crease aşteptarea legitimă a nerecuperării sumelor deja plătite în situaţia finalizării proiectului până la data de 30 iunie 2011, autoritatea publică şi-a exercitat însă dreptul de apreciere cu încălcarea limitelor permise de lege, intrând în sfera excesului de putere, aşa cum este definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

În acest context, prin sentinţa recurată s-a reţinut corect încălcarea principiului proporţionalităţii, care impune respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea are obligaţia să îl îndeplinească şi drepturile sau interesele legitime private care pot fi vătămate prin conduita administraţiei, nefiind permis ca măsura administrativă să nu ţină seama de circumstanţele concrete în care a intervenit neregula şi să depăşească ceea ce este necesar şi rezonabil pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii sau a bugetului public naţional.

Având în vedere toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de D. împotriva sentinţei nr. 5526 din 3 octombrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 ianuarie 2015.