Validity of ministerial order requiring driving schools to meet material and logistical standards distinct from individual instructors

Decizia nr. 193

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Hotărârea pronunţată de instanţa de fond

Prin Sentinţa nr. 27 din 24 ianuarie 2014 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal a fost admisă, în parte, acţiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, s-au anulat prevederile cuprinse în Normele privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor, în partea care obligă pe instructorii auto să desfăşoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere doar sub forma de şcoli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condiţiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum şi să deţină baza materială şi logistică prevăzută ca o condiţie de autorizare a acestei forme de organizare a activităţii, şi s-a suspendat executarea prevederilor anulate până la soluţionarea definitivă a cauzei.

2. Cererea de recurs

Împotriva hotărârii instanţei de fond, a declarat recurs pârâtul Ministerul Transporturilor, în condiţiile prevăzute de art. 483 C. proc. civ., republicat, solicitând casarea în tot a hotărârii atacate şi, pe cale de consecinţă, respingerea, ca neîntemeiată, a acţiunii formulate de reclamantă.

2.1. Motivele de casare

În susţinerea recursului, recurentul a invocat motivele de nelegalitate reglementate de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi pct. 8 C. proc. civ., republicat, susţinând că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei şi a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

2.2. Principalele argumente invocate

Cu privire la motivul de casare invocat în baza dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., republicat, s-a susţinut că hotărârea atacată cuprinde motive străine de natura cauzei, care nu au legătură cu Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, referitoare la existenţa unei distincţii formale sub aspectul condiţiilor de autorizare între şcolile de conducători auto şi instructorii autorizaţi şi la faptul că, prin dispoziţiile art. 6 alin. (4) lit. b) ale Anexei nr. 1 la ordin, s-a impus instructorilor auto care funcţionau în regim de persoană fizică autorizată condiţii asemănătoare şcolilor de şoferi, condiţii care, în opinia instanţei de fond, contribuie în mod indirect la scoaterea de pe piaţă a instructorilor organizaţi ca persoane fizice autorizate.

Cu privire la motivul de casare invocat în baza dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., republicat, s-a susţinut că hotărârea atacată a fost pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material.

Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod greşit nelegalitatea dispoziţiilor Anexei 1 la Ordin prin raportare la O.U.G. nr. 195/2002 şi O.U.G. nr. 44/2008, fără a avea în vedere că Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a fost emis în aplicarea altor acte normative cu forţă juridică superioară, respectiv O.G. nr. 27/2011 privind transporturile rutiere, H.G. nr. 24/2013 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Transporturilor şi O.U.G. nr. 49/2009 privind libertatea de stabilire a prestatorilor de servicii în România, act normativ care a creat cadrul juridic necesar adoptării măsurilor de implementare a Directivei 2006/123/CE a Parlamentului European şi a Consiliului privind serviciile în cadrul pieţei interne şi care recunoaşte dreptul autorităţii de autorizare de a condiţiona, motivat, accesul prestatorului la activitatea de servicii, de obligaţia acestuia de a se constitui într-o anumită formă juridică.

Art. 62 alin. (2) din O.G. nr. 27/2011 prevede că autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto se face în condiţiile stabilite de autoritatea competentă prin norme, legiuitorul lăsând la latitudinea Ministerului Transporturilor modul şi condiţiile de autorizare.

De asemenea, s-au interpretat greşit dispoziţiile art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013, la care fac trimitere dispoziţiile art. 6 alin. (1) din anexa aceluiaşi act normativ, fără a avea în vedere că, prin această reglementare nu se exclude posibilitatea ca activitatea de instruire practică să poată fi desfăşurată şi de către instructori autorizaţi, neimpunându-se instructorilor auto să se reorganizeze ca şcoli de şoferi auto.

Profesia, în sine, de instructor de conducere auto nu este desfiinţată, modificându-se doar forma de organizare a activităţii de instruire teoretică şi practică.

Autorizarea funcţionării activităţii instructorilor auto nu exonerează persoanele fizice autorizate în condiţiile O.U.G. nr. 44/2008 de obligaţia de a obţine, înainte a începerea activităţii autorizate, autorizaţiile, avizele şi licenţele prevăzute de legi speciale pentru desfăşurarea activităţii economice.

A mai arătat recurentul-pârât că cele reţinute de prima instanţă cu privire la natura condiţiilor de autorizare impuse pentru persoanele fizice care funcţionează în temeiul O.U.G. nr. 44/2008 sunt lipsite de temei legal, deoarece oportunitatea şi necesitatea instituirii condiţiilor cu privire la spaţiile în care se desfăşoară activitatea de pregătire, la promovabilitate şi la dotarea vehiculelor cu sistem tehnic de monitorizare video şi audio revin exclusiv în sarcina Ministerului Transporturilor, conform prevederilor art. 34 din Legea nr. 90/2001 şi art. 4 alin. (1) pct. 54 - 55 din H.G. nr. 24/2013 şi corespund scopului urmărit de legea pusă în executare prin emiterea Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 şi anume, necesitatea ridicării standardelor calitative de pregătire ale cursanţilor pentru a corespunde cerinţelor actuale de circulaţie pe drumurile publice.

În ceea ce priveşte suspendarea executării Anexei nr. 1 la ordin, apreciază recurentul că instanţa de fond a considerat în mod eronat că sunt îndeplinite condiţiile cumulativ prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, fără a analiza cerinţa pagubei iminente, cu privire la care intimata-reclamantă nu a administrat nici o probă.

3. Apărările intimatei-reclamante

Prin întâmpinarea depusă, intimata A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei atacate.

4. Procedura de soluţionare a recursului

4.1. Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ., republicat, a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor în baza încheierii de şedinţă din data de 17 martie 2015, în conformitate cu dispoziţiile art. 493 alin. (4) C. proc. civ., republicat.

Prin încheierea din 6 octombrie 2015, completul filtru a constatat, faţă de conţinutul raportului întocmit în cauză, că recursul îndeplineşte condiţiile de admisibilitate şi, pe cale de consecinţă, a declarat recursul Ministerul Transporturilor ca fiind admisibil în principiu, în temeiul prevederilor art. 493 alin. (7) C. proc. civ., republicat şi a fixat termen pentru judecata pe fond a recursului.

4.2. Cererea de intervenţie accesorie

La data de 2 decembrie 2015, Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România a formulat, în baza art. 61 - 63 coroborate cu art. 148 C. proc. civ., cerere de intervenţie accesorie în interesul recurentului Ministerul Transporturilor.

S-a arătat că această confederaţie este reprezentativă pentru sectorul de activitate "transporturi rutiere", respectiv pentru clasele CAEN Rev. 2 - 4931 - transporturi urbane, suburbane şi metropolitan de călători, 4932 - transporturi de taxiuri, 4939 - alte transporturi terestre de călători, 8553 - şcoli de conducere (pilotaj), conform Legii nr. 62/2011 şi sentinţelor civile nr. 23 FED din 16 noiembrie 2012 şi nr. 2 FED din 18 ianuarie 2013 pronunţate de Tribunalul Bucureşti.

În motivarea cererii de intervenţie au fost expuse argumente în sensul casării hotărârii primei instanţe, precizându-se că intimata-reclamantă nu a indicat niciun temei de nelegalitate pentru Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 şi nici împrejurări legate de starea de fapt şi de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ, făcând susţineri care vizează numai oportunitatea actului şi nu legalitatea acestuia.

Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România a solicitat admiterea cererii de intervenţie şi a recursului declarat de Ministerul Transporturilor, casarea sentinţei recurate şi respingerea acţiunii formulate de intimata-reclamantă.

4.3. Analiza motivelor de casare invocate

4.3.1. Se constată, mai întâi, că nu sunt întemeiate argumentele recurentului privind incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Aspectele invocate de către recurent reprezintă doar o serie de considerente expuse de instanţa de fond, care a ales să facă referire în mod extensiv, în argumentarea soluţiei adoptate, la toate circumstanţele de fapt şi de drept pe care le-a apreciat ca fiind relevante, fără a se putea reţine că hotărârea atacată ar cuprinde motive contradictorii ori străine de natura cauzei, aşa cum a susţinut recurentul.

4.3.2. Motivul de recurs vizând aplicarea greşită a normelor de drept material, prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. este, însă, întemeiat.

Cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. are ca obiect anularea în totalitate a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor pentru aprobarea Normelor privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor de conducere auto (Anexa nr. 1), a Normelor privind atestarea profesorilor de legislaţie rutieră şi a instructorilor de conducere auto (Anexa nr. 2) a Metodologiei de organizare şi desfăşurare a cursurilor de pregătire teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere (Anexa nr. 3), a Programei de şcolarizare (Anexa nr. 4), precum şi privind condiţiile şi obligaţiile pentru pregătirea teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere.

Însă, din motivarea acţiunii rezultă că, în realitate, au fost contestate numai dispoziţiile care, în opinia reclamantei, ar impune noi condiţii de autorizare pentru instructorii de conducere auto şi ar determina încetarea activităţii pentru persoanele fizice autorizate care asigură doar pregătirea practică a cursanţilor, pe considerentul unei organizări unitare a activităţii de pregătire (incluzând pregătirea practică şi teoretică).

Admiţând în parte acţiunea, Curtea de Apel Iaşi a anulat parţial Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 numai cu privire la normele din Anexa nr. 1 privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto, în partea care obligă pe instructorii auto să desfăşoare activitatea de pregătire a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere doar sub forma de şcoli de conducători auto organizate în regim juridic de persoane fizice autorizate, în condiţiile stabilite prin O.U.G. nr. 44/2008, precum şi să deţină baza materială şi logistică prevăzută ca şi condiţie de autorizare a acestei forme de organizare a activităţii.

Intimata-reclamantă A. nu a declarat recurs împotriva soluţiei pronunţate, în sensul solicitării de anulare în integralitate a actului administrativ atacat, astfel că analiza celorlalte dispoziţii de către instanţa de control judiciar nu se impune.

În atare situaţie, urmează a fi analizate criticile formulate în recursul declarat de Ministerul Transporturilor numai cu privire la acele dispoziţii din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate.

Cu privire la soluţia de admitere în parte a acţiunii, se constată, mai întâi, că instanţa de fond nu a indicat în concret dispoziţiile din Anexa 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 care au fost anulate prin hotărârea pronunţată şi nici actele normative cu forţă juridică superioară care ar fi fost încălcate prin această reglementare determinând astfel anularea lor.

În condiţiile în care prevederile anulate nu se regăsesc în cuprinsul unei anumite norme din ordinul atacat, din formularea cu caracter general a dispozitivului, dar mai ales din considerentele hotărârii atacate, se poate desprinde concluzia că anularea a fost dispusa de instanţa de fond cu privire la art. 4 lit. b), art. 6 alin. (3) lit. a)/iiiii), alin. (3) lit. b) şi c) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 emis de Ministerul Transporturilor, care reglementează forma de organizare şi dotările necesare pentru şcolile de conducători auto în regim de persoane fizice autorizate, în condiţiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008.

Reglementarea anulată de instanţa de fond prevede, la art. 4 lit. b) din Anexa 1, că şcolile de conducători auto sunt organizate şi în regim de persoane fizice autorizate, în condiţiile stabilite de O.U.G. nr. 44/2008 pentru desfăşurarea activităţilor economice de către persoanele fizice autorizate, întreprinderile individuale şi întreprinderile familiale, de către instructori de conducere auto, denumiţi în continuare instructori auto, atestaţi conform reglementărilor specifice în vigoare, care au obţinut autorizaţia de şcoli de conducători auto, în conformitate cu prevederile acestor norme.

La art. 6 alin. (3) lit. a/iiiii), lit. b) şi c) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 se dispune că autorizarea şcolilor de conducători auto organizate de către instructorii auto în regim juridic de persoane fizice autorizate se face de către Autoritatea Rutieră Română dacă sunt îndeplinite în mod cumulativ mai multe condiţii, inclusiv cele referitoare la: deţinerea unui sistem tehnic de monitorizare video şi audio pentru examinarea în vederea obţinerii permisului de conducere, deţinerea unor spaţii adecvate procesului de învăţământ şi deţinerea echipamentelor şi a dotării tehnico-didactică corespunzătoare programelor şcolare de pregătire teoretică şi instruire practică în conducerea auto.

Cu privire la forma juridică de organizare prevăzută la art. 4 lit. b) din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013 pentru şcolile de conducători auto, se constată că instanţa de fond şi-a însuşit în mod eronat susţinerea reclamantei referitoare la pretinsa vătămare adusă prin această reglementare dreptului său de a-şi desfăşura în continuare activitatea de instructor auto.

Ordinul nr. 733 din 25 aprilie 2013 a aprobat norme pentru două regimuri juridice distincte şi anume: a) regimul juridic al instructorului auto, cum este şi intimata-reclamantă, care poate presta în regim de liberă practică (autorizată) activitatea de pregătire practică a persoanelor care solicită acest serviciu, şi b) regimul juridic al şcolii de şoferi care desfăşoară activitate integrală de pregătire (teoretică şi practică) într-un cadru instituţional, care se poate organiza, în regim de persoană fizică autorizată, şi de către instructorul auto, care îndeplineşte şi celelalte condiţii legale de autorizare (bază materială, onorabilitate, competenţă profesională pentru pregătirea teoretică a cursanţilor).

Această distincţie rezultă cu claritate din cuprinsul Ordinului nr. 733/2013, care în Anexa nr. 1 prevede normele privind autorizarea şcolilor de conducători auto şi a instructorilor auto, iar în Anexa nr. 2 prevede normele privind atestarea instructorilor de conducere auto, fiind deci o consecinţă a atribuţiilor diferite conferite prin lege, deoarece şcolile de conducători auto (organizate ca persoane juridic sau ca persoane fizice autorizate) desfăşoară activitatea de pregătire integrală a persoanelor în vederea obţinerii permiselor de conducere, spre deosebire de instructorii auto atestaţi, care pot efectua numai pregătirea practică în vederea obţinerii permisului de conducere.

Reglementarea formelor de organizare juridică prevăzute la art. 4 din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 733/2013 pentru organizarea şcolilor de conducători auto nu poate avea ca efect desfiinţarea categoriei socioprofesionale a instructorilor auto atestaţi şi nici nu poate fi de natură să afecteze dreptul acestora la proprietate şi la libera alegere a profesiei, deoarece se referă exclusiv la autorizarea şcolilor auto.

Susţinerile conform cărora instructorul auto organizat sub forma PFA ar fi obligat să se organizeze în şcoală de şoferi auto şi să presteze activitate integrală de pregătire (practică şi teoretică) este contrazisă de dispoziţiile art. 6 din Anexa I la Ordinul nr. 733/2013, care prevăd că acesta îşi poate continua activitatea de PFA şi are posibilitatea să desfăşoare activitate de pregătire practică.

În continuare, se mai constată că actul contestat a fost emis de Ministerul Transporturilor, în calitatea sa de autoritate emitentă şi în exercitarea atribuţiilor prevăzute de art. 62 alin. (2) şi (3), art. 63 - 64 din O.G. nr. 27/2011 şi art. 4 alin. (1) pct. 55 din H.G. nr. 24/2013, fără a se putea reţine faptul că dispoziţiile anulate de instanţa de fond contravin în vreun fel dispoziţiilor normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi executarea cărora au fost adoptate.

Astfel, obligaţia de a deţine în folosinţă exclusivă şi permanentă spaţiul pentru procesul de învăţământ nu are un caracter nelegal sau abuziv, întrucât un asemenea spaţiu poate fi deţinut cu orice titlu (închiriere, comodat), fiind necesar pentru asigurarea condiţiilor optime de desfăşurare a procesului de instruire teoretică.

Măsura dotării vehiculelor cu sistem tehnic şi de monitorizare video şi audio a fost prevăzută pentru examinarea în vederea obţinerii permisului de conducere şi a fost justificată de propunerea Ministerului Administraţiei şi Internelor cu adresa nr. 2069709 din 27 septembrie 2012, de includere în componenţa dotării autovehiculelor folosite la executarea probei practice a examenului de obţinere a permisului de conducere, a unui sistem tehnic omologat cu monitorizare a probei, care să ofere fiecărei părţi interesate (candidat, şcoală de conducători auto autorizată, serviciul comunitar permise de conducere şi înmatriculare a vehiculelor) proba martor a modului de desfăşurare a probei respective.

Cerinţa deţinerii echipamentelor şi dotării tehnico-didactice corespunzătoare conţinutului programelor şcolare de pregătire teoretică şi practică este de asemenea justificată faţă de atribuţiile recunoscute prin lege şcolilor de conducători auto pentru pregătirea integrală teoretică şi practică a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere auto, ceea ce implică obligaţii suplimentare pentru creşterea nivelului de pregătire a cursanţilor şi implicit, a gradului de siguranţă rutieră.

Având în vedere scopul pentru care a fost emis Ordinul nr. 733/2013, respectiv necesitatea asigurării unui cadru eficient, complet şi unitar de pregătire a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere, precum şi pentru a se asigura cadrul legal necesar verificării şi controlului acestei activităţi din punct de vedere administrativ şi fiscal, apropierea condiţiilor specifice de dotare a celor care exercită activitatea este în concordanţă cu interesul public care, în materia dreptului administrativ este prioritar interesului privat.

Reglementarea autorizării/atestării instructorului auto organizat ca persoană fizică autorizată nu îi îngrădeşte acestuia dreptul de a exercita activitatea, însă susţinerea în sensul că exercitarea trebuie să fie liberă de orice constrângeri administrative nu este conformă cu principiile desfăşurării unui serviciu public a cărui organizare trebuie să se facă unitar, pentru ca persoanele care doresc să se pregătească în scopul obţinerii carnetului de conducere să aibă cu adevărat şanse egale, indiferent pentru care mod de organizare a activităţii vor opta.

Cerinţele introduse prin normele contestate pe calea contenciosului administrativ nu încalcă principiul egalităţii de tratament şi nici libera concurenţă a agenţilor economici, sens în care s-a şi exprimat Consiliul Concurenţei (anterior emiterii Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, la solicitarea adresată sub nr. 6318 din 12 februarie 2013 de Ministerul Transporturilor), arătându-se că reglementarea şcolilor de conducere auto prevede condiţii, în mare parte similare, pentru ambele forme de organizare, ca societăţi comerciale sau în regim de persoane fizice autorizate şi că piaţa se va regla oricum prin introducerea unor condiţii de calitate.

Pentru considerentele care au fost expuse, se constată că nu exista temei pentru admiterea acţiunii în anulare formulată de intimata-reclamantă, astfel că sunt întemeiate criticile formulate în acest sens de recurent.

Înalta Curte constată că nu se mai impune examinarea criticilor formulate în recurs cu privire la măsura suspendării executării Ordinului nr. 733 din 25 aprilie 2013, întrucât efectele acestuia nu se mai aplică la data soluţionării prezentului recurs, ca urmare a intrării în vigoare Ordinelor nr. 75/2014 şi nr. 64/2015 emise de Ministerul Transporturilor pentru reglementarea activităţii de pregătire a persoanelor în vederea obţinerii permisului de conducere.

Apreciind că sunt întrunite cerinţele prevăzute de art. 67 C. proc. civ., republicat, în raport cu obiectul cererii de intervenţie accesorie şi calitatea titularului acesteia, dovedită prin hotărârile judecătoreşti de constatare a reprezentativităţii la nivel de sector de activitate, conform Legii nr. 62/2011, Înalta Curte va admite cererea de intervenţie formulată de intervenienta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România.

4.4. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 67 şi 496 C. proc. civ., republicat şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul şi cererea de intervenţie accesorie, va casa hotărârea atacată şi, pe fond, va respinge ca neîntemeiată acţiunea formulată de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Transporturilor împotriva Sentinţei nr. 25 din 24 ianuarie 2014 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată. Respinge acţiunea formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de intervenienta Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2016.

Procesat de GGC - GV