Administrative admissibility of cultural ministry construction approvals: procedural formalities excluded from judicial review

Decizia nr. 1709/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea formulată reclamanta Mănăstirea Humor - prin Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor reprezentată de Stareţa Mănăstirii Maica A., în contradictoriu cu pârâţii B., com. Mănăstirea Humorului prin primar, Consiliul Judeţean Suceava, C. Bucureşti - D. pentru Cultură Suceava a solicitat anularea Avizului nr. 265/U/2011 emis de pârâtul C. - D., precum şi a întregii documentaţii care a stat la baza emiterii acestui aviz şi a tuturor actelor subsecvente întocmite în baza acestuia, anularea Avizului nr. 21/U/2012 emis de C. - D., sub nr. 1492 din 06 septembrie 2013 precum şi a întregii documentaţii care a stat la baza emiterii acestui aviz şi a tuturor actelor subsecvente întocmite în baza acestuia şi obligarea pârâtei B. la plata cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa civilă nr. 340 din 12 decembrie 2013 Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Consiliul Judeţean Suceava şi E. Suceava, a respins acţiunea formulată de reclamanta Mănăstirea Humor prin Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor reprezentată de Stareţa Mănăstirii Maica A., în contradictoriu cu Consiliul Judeţean Suceava şi E. Suceava ca fiind făcută împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă, a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulată în contradictoriu cu pârâţii com. Mânăstirea Humorului, B. şi C., a respins acţiunea ca inadmisibilă şi a obligat reclamanta să plătească pârâtei B. suma de 500 lei cheltuieli de judecată.

Împotriva sentinţei civile nr. 340 din 12 decembrie 2013 pronunţată de Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs Mănăstirea Humor - prin Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor reprezentată de Stareţa Mănăstirii Maica A.

În motivarea recursului se arată că sentinţa instanţei de fond este netemeinică şi nelegală şi se impune a fi desfiinţată.

Recurenta susţine că în mod greşit a fost admisă excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Consiliul Judeţean Suceava şi E. Suceava, excepţie care a fost admisă cu motivarea că aceste pârâte nu ar fi emis actele administrative a căror nulitate se cere.

Contrar celor reţinute, după ce C. a emis avizele, cei doi pârâţi au emis şi alte acte administrative.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, recurenta consideră că în mod greşit instanţa de fond a reţinut că actele a căror nulitate se solicită nu reprezintă acte administrative în înţelesul prevederilor de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 5 pct. 8 din H.G. nr. 78 din 27 ianuarie 2005 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Culturii şi Cultelor, între atribuţiile acestui minister se numără şi aceea de a asigura, prin Consiliul tehnico-economic, avizarea documentaţiilor tehnico-economice din competenţa sa de aprobare, potrivit legii.

Conform dispoziţiilor art. 6 alin. (3) din aceeaşi hotărâre, Ministerul colaborează cu autorităţile administraţiei publice centrale şi locale la elaborarea şi avizarea, împreună cu Comisia Naţională a Monumentelor Istorice şi cu Comisia Naţională de Arheologie, după caz, a programelor şi planurilor de amenajare şi dezvoltare a teritoriului, pentru zonele în care se găsesc monumente istorice, iar la alin. 20 este prevăzută atribuţia de a suspenda sau retrage, după caz, avizele şi/sau atestatele acordate, în cazul nerespectării de către titulari a actelor normative în vigoare.

C. are obligaţia de a sprijini cultele religioase în activitatea de evidenţă, păstrare, conservare, restaurare şi punere în valoare a bunurilor culturale mobile şi imobile, aflate în proprietatea sau în folosinţa cultelor, în condiţiile legii.

Actele emise de C. sunt acte administrative, care produc consecinţe juridice şi nu operaţiuni procedurale administrative, cum eronat se reţine în considerentele hotărârii.

Anularea acestor acte poate fi solicitată de orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său, inclusiv de către emitentul C., care are posibilitatea să solicite anularea acestora.

De altfel, în situaţia în care nu sunt respectate dispoziţiile legale în vigoare, acelaşi Minister are posibilitatea de a retrage sau suspenda avizele emise sau atestatele acordate.

Pentru ca actul administrativ să poată face obiectul acţiunii în justiţie este necesar ca el să fie susceptibil de executare.

Susceptibilitatea actului de a fi executoriu priveşte intrarea în vigoare a actelor administrative, care intervine faţă de administraţi din momentul în care este opozabil acestora.

Cu alte cuvinte, din momentul în care autoritatea administrativă emitentă a făcut cunoscută manifestarea sa de voinţă prin care se vatămă un drept legitim al unei persoane fizice sau juridice şi actul a devenit susceptibil de executare, din acel moment actul respectiv poate fi atacat la instanţa de contencios administrativ.

Ori, avizele emise de pârâtul C. se circumscriu aspectelor menţionate mai sus, ele au stat deja la baza altor acte emise de ceilalţi pârâţi, pot produce şi alte consecinţe juridice, prin edificarea în mod nelegal a pensiunii turistice fără respectarea dispoziţiilor art. 59 din Legea nr. 422/2001 potrivit cărora, până la instituirea zonei de protecţie a fiecărui Monument Istoric potrivit art. 9, se consideră zonă de protecţie suprafaţa delimitată cu o rază de 200 m în localităţile rurale.

Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

I. În ceea ce priveşte motivul de recurs privind greşita admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Consiliul Judeţean Suceava şi E. Suceava

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a admis această excepţie, având în vedere că pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acţiune în contencios administrativ, nu este suficient ca „pârâtul” să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluţionat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim.

În virtutea principiului disponibilităţii părţii, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligaţii corelative unor drepturi, atât drepturile, cât şi obligaţiile fiind necesar a forma un conţinut reglementat de anumite norme juridice.

Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana celui chemat în judecată şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii.

Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparţine numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de faţă, în raport de obiectul acţiunii şi de motivarea în fapt şi în drept a acesteia, rezultă că pârâţii Consiliul Judeţean Suceava şi E. Suceava nu au calitate procesuală pasivă.

Aceasta, întrucât, în contenciosul administrativ, calitatea procesuală pasivă nu depinde de posesia personalităţii juridice a autorităţii publice chemate în judecată, ci de capacitatea acesteia de a emite/adopta acte administrative.

În acest sens, sunt prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, „Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Aşadar, o autoritate publică poate avea calitatea de pârât, în măsura în care este emitentul actului administrativ contestat sau nu a soluţionat în termen legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Or, în cauză, aceste condiţii nu sunt întrunite deoarece s-a solicitat anularea unor acte emise de C.- D.

II. În ceea ce priveşte motivul de recurs privind greşita admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a respins acţiunea ca inadmisibilă, deoarece, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 prin act administrativ se înţelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ”.

Pentru a fi considerat act administrativ, condiţiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge drepturi şi obligaţii.

Însă, nu toate actele unilaterale emise de autorităţile publice, sunt acte administrative ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia.

În acord cu cele reţinute de instanţa de fond, Înalta Curte constată că Avizul nr. 265/U/2011 a fost solicitat C. - D. de pârâta B. în scopul întocmirii Planului urbanistic de detaliu, pentru construcţia nouă cu destinaţia de pensiune, iar Avizul nr. 21/U/2012 a fost solicitat aceleiași autorități de către com. Mănăstirea Humorului - prin primar în scopul Planului urbanistic zonal.

În doctrina administrativă, avizul este definit ca fiind un punct de vedere pe care îl solicită autoritatea ce urmează să emită un act administrativ, deci o formalitate procedurală, anterioară emiterii actului administrativ.

Avizul nu produce efecte juridice, indiferent că are caracter consultativ, facultativ sau conform, nu este un act administrativ, ci o operaţiune procedurală anterioară emiterii actului, o simplă etapă a procedurii decizionale administrative. El nu produce efecte juridice de sine stătătoare și deci nu modifică de sine stătător ordinea juridică existentă, contribuind doar la întărirea caracterului legal al actului administrativ.

Prin urmare, instanţa de control judiciar reţine că avizele contestate de către reclamantă nu au caracterul unor acte administrative unilaterale, ci fac parte dintr-un proces decizional complex și reprezintă o condiţie prealabilă pentru emiterea unor acte administrative finale.

Deci, cele două acte a căror anulare se cere nu îndeplinesc cumulativ, condițiile cerute de dispozițiile Legii nr. 554/2004 pentru a putea fi obiect al acțiunii în contencios administrativ, respectiv nu sunt acte unilaterale emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice concrete de drept administrativ.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, iar susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Mănăstirea Humor - prin Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor reprezentată de Stareţa Mănăstirii Maica A. împotriva sentinţei civile nr. 340 din 12 decembrie 2013 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta la plata sumei de 1.500 lei, reprezentând cheltuieli de judecată către intimata B.

Definitivă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 aprilie 2015.