Exception of illegality vs. direct challenge: prohibition on re-evaluating factual compensation assessments in administrative acts.

Decizia nr. 1608/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Contextul invocării excepţiei de nelegalitate

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC „A.” SRL a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a-i soluţiona cererea privind acordarea de despăgubiri până la concurenţa pagubelor ce i-au fost pricinuite prin inundarea controlată a incintei îndiguite Călăraşi - Râul la 17 aprilie 2006, să se constate că are dreptul de a primi despăgubiri în cuantum egal cu valoarea pagubelor directe şi indirecte ce i-au fost pricinuite prin inundarea controlată a aceleiaşi incinte şi să fie obligat pârâtul la emiterea hotărârii privind suplimentarea bugetului Ministerului Mediului şi Dezvoltării Durabile cu sumele necesare în vederea acordării de despăgubiri reclamantei până la acoperirea integrală a pagubelor pricinuite sub sancţiunea plăţii de 5.000 RON pentru fiecare zi de întârziere.

Prin Sentinţa nr. 1235 din 22 februarie 2012, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca neîntemeiată, acţiunea reclamantei, reţinând, printre altele, că nu se poate constata un refuz al pârâtului de a soluţiona cererea reclamantei, întrucât au fost emise H.G. nr. 1.525/2006 şi H.G. nr. 1.468/2007 în scopul despăgubirii societăţii, iar dacă reclamanta era nemulţumită de cuantumul despăgubirilor stabilite avea posibilitatea să atace cele două hotărâri în temeiul Legii nr. 554/2004. În caz contrar, aceste acte stabilesc definitiv despăgubirile ce se cuvin reclamantei în temeiul Legii nr. 107/1996, neexistând niciun act normativ care să permită efectuarea de noi cereri de despăgubire şi obligarea pârâtului să le soluţioneze. În consecinţă, nefiind în ipoteza unui refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, deoarece pârâtul a emis cele două hotărâri în baza cărora reclamanta a beneficiat de despăgubiri pentru inundarea dirijată a incintei îndiguite Călăraşi - Râul, pârâtul nici nu poate fi obligat la emiterea unui act administrativ.

Împotriva Sentinţei nr. 1235 din 22 februarie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta SC „A.” SRL, recurs care a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În cadrul dosarului de recurs, la data de 3 februarie 2014, recurenta-reclamantă a invocat excepţia de nelegalitate H.G. nr. 1.468/2007 şi H.G. nr. 1.525/2006, solicitând sesizarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal cu soluţionarea acesteia.

Prin Încheierea din 6 februarie 2014, pronunţată în Dosarul nr. x/2/2008, Înalta Curtea de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea formulată de recurenta-reclamantă SC A. SRL privind sesizarea instanţei de contencios administrativ cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1.525/2006 privind suplimentarea bugetului Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2006 şi H.G. nr. 1.468/2007 privind suplimentarea bugetului Ministerului Mediului şi Dezvoltării Durabile din Fondul de rezervă bugetară la dispoziţia Guvernului, prevăzut în bugetul de stat pe anul 2007, în vederea acordării unor despăgubiri către Societatea Comercială "A." - SRL, pentru prejudiciile suferite ca urmare a inundării dirijate a incintei îndiguite Călăraşi - Râul din judeţul Călăraşi, trimiţând dosarul la Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal pentru soluţionarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1.525/2006 şi H.G. nr. 1.468/2007; totodată, Înalta Curtea a respins excepţia invocată de intimatul-pârât Guvernul României privind lipsa de interes a recurentei-reclamante SC „A.” SRL în invocarea excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1.525/2006 şi H.G. nr. 1.468/2007.

2. Hotărârea instanţei de fond

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 25 februarie 2014 sub nr. 1290/2/2014.

Prin Sentinţa civilă nr. 1806 din 5 iunie 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondată, excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1.468/2007 şi a H.G. nr. 1.525/2006, invocată de reclamanta SC A. SRL în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României şi pârâtul/intervenientul Departamentul pentru Ape, Păduri şi Piscicultură.

Pentru a hotărî astfel, prima instanţă a reţinut că este necontestat în cauză faptul că, în temeiul Hotărârii nr. 1 din 16 aprilie 2006 emise de Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, s-a procedat la măsura de inundare dirijată a incintei îndiguite Călăraşi - Râul în vederea limitării efectelor inundaţiilor în aval; în urma inundării dirijate a fost afectată proprietatea societăţii A. SRL, respectiv suprafeţe culturi, amenajări şi sedii ferme. Reclamanta pretinde că suma ce i-a fost acordată în baza H.G. nr. 1.525/2006 şi nr. 1468/2007 în cuantum total de 3.152.400 RON nu acoperă în integralitate prejudiciul suferit, pretins evaluat la 8.274.698,02 RON printr-un raport de expertiză realizat în decembrie 2006, respectiv la sumele rezultate ulterior de 3.597.379 RON pentru distrugerea culturilor existente pe terenul inundat, 1.585.127 RON pagube colaterale din motive economice financiar-bancare, 1.082.232 RON aferent prăbuşirii clădirilor aflate pe terenul inundat şi 157.808.245 RON prejudiciu rezultat din distrugerea amenajării orzicole aflate pe terenul inundat.

Curtea a mai constatat că, prin Scrisoarea nr. 8764 din 24 octombrie 2007, Prefectul judeţului Călăraşi a propus în conformitate cu dispoziţiile art. 75 alin. (3) din Legea nr. 107/1996, acordarea în favoarea SC A. SRL a sumei de 3.152.400 RON ca despăgubire pentru prejudiciile suferite de societate ca urmare a inundării dirijate din aprilie 2007 a incintei îndiguite Călăraşi - Râul.

Prima instanţă a arătat că nu identifică vreun motiv de nelegalitate a H.G. nr. 1.468/2007 şi a H.G. nr. 1.525/2006, căci suma acordată cu titlu de despăgubiri, respectiv 3.152.400 RON, rezultă a fi fost propusă în condiţiile art. 75 alin. (3) din Legea nr. 107/1996 de către prefect, aprobată prin hotărâre a Guvernului, având la bază un raport de evaluare care să susţină corespondenţa dintre cuantumul sumei litigioase şi prejudiciului indemnizat.

În plus, în cauza de faţă având ca obiect excepţie de nelegalitate, partea petentă A. SRL nu a administrat dovezi prin intermediul cărora să combată cuantumul rezultat din evaluarea avută în vedere odată cu emiterea hotărârilor de Guvern litigioase.

În motivarea excepţiei de nelegalitate, petenta a făcut referire la o serie de rapoarte de expertiză administrate în faţa instanţei învestite cu judecarea fondului cererii de chemare în judecată în a cărei procedură s-a invocat excepţia de nelegalitate, respectiv raportul de expertiză îmbunătăţiri funciare, raportul de expertiză specialitatea construcţii, raportul de expertiză contabilă şi raportul de expertiză specialitatea agricultură - culturi.

Respectivele rapoarte de expertiză nu au fost administrate în cadrul procesual propriu excepţiei de nelegalitate, ci în cel specific acţiunii de fond nr. 32/2/2008 privind obligarea pârâtului Guvernul României la emiterea unei hotărâri pentru aprobarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin inundarea dirijată a incintei îndiguite Călăraşi - Râul la data de 17 aprilie 2006 în cuantumul ce va fi stabilit prin raportul de expertiză.

Acestea au fost deja analizate prin Sentinţa civilă nr. 1235 din 22 februarie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în soluţionarea acţiunii de fond înregistrate în Dosarul nr. x/2/2008, nefiind însuşite de respectiva instanţă concluziile experţilor sub aspectul evaluărilor oferite, ci dimpotrivă înlăturate motivat.

În aceste condiţii, prin intermediul excepţiei de nelegalitate, sub aspectul evaluării rezultate din respectivele rapoarte de expertiză, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal este chemată din nou a se pronunţa asupra puterii lor probatorii şi relevanţei acestora în evaluarea prejudiciului pretins suferit de societatea A. SRL.

Or, din această perspectivă, ambele forme de manifestare a acţiunii în contencios administrativ, adică cererea de fond şi excepţia de nelegalitate sunt folosite de cel ce se pretinde vătămat pentru a se tranşa judiciar acelaşi aspect litigios privind legalitatea evaluării prin H.G. nr. 1.468/2007 şi H.G. nr. 1.525/2006 a prejudiciului suferit de A.

În acest din urmă sens, într-o jurisprudenţă constantă a instanţelor de contencios administrativ în interpretarea Legii nr. 554/2004 se decide că examinarea actului administrativ pe cale directă exclude controlul judecătoresc şi pe calea indirectă a excepţiei de nelegalitate, la cererea aceleiaşi persoane interesate, ca aplicaţie particulară a principiului general de drept electa una via non dat recursus ad alteram.

Practic, în cauza de faţă, a procedat la analiza rapoartelor de expertiză administrate în faţa instanţei de fond şi deja cenzurate prin sentinţa civilă menţionată implică a cere instanţei învestite cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate să contrazică acele constatări ale primului judecător, în vederea pronunţării unei soluţii contrare aceleia, de a infirma autoritatea de lucru judecat relativă a acelei hotărâri într-o altă modalitate decât aceea a căii de atac. Or, o asemenea aplicare a dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004 este de natură a eluda scopul textului legal menţionat, implicând recurgerea de către petentă atât la forma de manifestare directă a acţiunii, cât şi la cea indirectă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva Sentinţei civile nr. 1806 din 5 iunie 2014, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta SC A. SRL, solicitând casarea acesteia şi trimiterea cauzei spre rejudecare către Curtea de Apel Bucureşti, iar în subsidiar modificarea în tot a hotărârii în sensul admiterii excepţiei de nelegalitate formulate de reclamantă, pentru motive încadrate în dispoziţiile art. 304 pct. 4, 5, 7 şi 9 C. proc. civ.

Recurenta a argumentat că instanţa de fond a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ., reţinând că reclamanta nu a administrat dovezi prin intermediul cărora să combată cuantumul rezultat din evaluarea avută în vedere odată cu emiterea hotărârilor de Guvern litigioase, fără a lua în considerare rapoartele de expertiză administrate în dosarul în cadrul căruia s-a invocat excepţia de nelegalitate, refuzând, astfel, să analizeze respectivele probe.

A mai susţinut că existenţa autorităţii de lucru judecat a fost reţinută în mod eronat, atâta timp cât recurenta a criticat hotărârea din dosarul de fond pe calea de atac a recursului, iar aceasta nu beneficiază încă de autoritate de lucru judecat, ceea ce echivalează cu un refuz nejustificat al instanţei de fond de a judeca cererea cu care a fost învestită.

În condiţiile în care instanţa, judecând fondul excepţiei de nelegalitate, s-a pronunţat în realitate asupra admisibilităţii acesteia, se poate aprecia incidenţa ipotezei încălcării competenţei absolute a unei alte instanţe, sancţionat conform art. 304 pct. 4 C. proc. civ., în condiţiile în care dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 stabilesc competenţa de verificare a admisibilităţii în favoarea instanţei învestită cu soluţionarea dosarului principal.

Recurenta a mai argumentat că hotărârea recurată nu este motivată, întrucât prima instanţă nu a cercetat fondul cauzei deduse judecăţii, lăsând necercetate argumente esenţiale invocate în susţinerea acţiunii formulate, respectiv probe prezente în dosarul cauzei.

În fine, s-a mai argumentat că hotărârea recurată este nelegală, fiind pronunţată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.

4. Soluţia instanţei de control judiciar

Analizând criticile aduse hotărârii instanţei de fond de recurentă, actele şi lucrările dosarului, ca şi prevederile legale aplicabile, Înalta Curte reţine că nu subzistă în cauză motive de nelegalitate de natură a antrena fie modificarea, fie casarea hotărârii primei instanţe, astfel că urmează a fi respins recursul declarat, pe temeiurile şi pentru considerentele în continuare arătate.

În speţă, se apreciază că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală şi temeinică, raportat la dispoziţiile legale incidente, şi în limitele în care a fost învestită.

Criticile subsumate motivului de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 5 nu pot fi reţinute.

Raportat la înscrisurile administrate în cauză, nu se poate reţine că, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii.

Recurenta critică, în realitate, prin argumentele aduse în susţinerea acestui motiv de recurs, raţionamentul instanţei de fond şi modul în care aceasta a apreciat ansamblul probelor administrate, respectiv solicitate de către recurentă, ceea ce excedează ipotezei avute în vedere de dispoziţiile legale menţionate.

Motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 7 C. proc. civ., invocate de către recurentă, se referă la cazul în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când aceasta cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii.

Motivarea hotărârii judecătoreşti înseamnă, în sensul strict al termenului, precizarea în scris a raţionamentului care îl determină pe judecător să admită sau să respingă o cerere de chemare în judecată.

În speţa de faţă, instanţa de control judiciar consideră că hotărârea recurată îndeplineşte cerinţele impuse de art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei, instanţa de fond a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se, atât la susţinerile recurentei, cât şi la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Considerentele hotărârii atacate fac referire în mod convingător la aspectele de fapt şi de drept relevante pentru soluţionarea cauzei.

Nu este întemeiat nici motivul de recurs vizând interpretarea şi aplicarea greşită a legii, prevăzut de dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.

Dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, modificată, prevăd că legalitatea unui act administrativ nelegal cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate.

Odată cu instituţionalizarea excepţiei de nelegalitate, prin Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ este îndrituită să stabilească, în baza principiilor legalităţii, ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, legalitatea unui act administrativ pe calea acestei excepţii.

Cu alte cuvinte, avem de-a face cu consonanţa unui act juridic care produce efecte cu o forţă juridică inferioară faţă de actul juridic care produce efecte cu forţă juridică superioară, fundamentul constituţional fiind reprezentat de art. 1 alin. (5), coroborat cu art. 16 alin. (2) şi, respectiv, cu art. 108 alin. (2) din Constituţie.

Prin urmare, excepţia de nelegalitate presupune cenzurarea actelor administrative prin raportare strict la legea în a cărei executare au fost emise.

În speţă, Înalta Curte constată că în motivarea excepţiei de nelegalitate nu sunt aduse critici prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actelor, ci sunt prezentate practic aceleaşi aspecte de fapt pe care recurenta le consideră favorabile pentru satisfacerea pretenţiilor sale şi care sunt expuse şi în acţiunea introductivă, deşi aprecierea nelegalităţii unui act administrativ nu poate fi realizată, în cadrul fixat de dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin raportare strict la considerente de oportunitate, principii generale sau elemente de fapt.

De altfel, examinând conţinutul H.G. nr. 1.525/2006 şi H.G. nr. 1.468/2007, prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară, relevante pentru domeniul reglementat, în temeiul şi executarea cărora au fost emise (respectiv art. 30 alin. (2) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare, art. 11 din Legea bugetului de stat pe anul 2007 nr. 486/2006, respectiv art. 75 din Legea apelor nr. 107/1996), conform principiului ierarhiei şi forţei juridice actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, nu se pot reţine elemente de nelegalitate a acestora.

În consecinţă, faţă de toate considerentele expuse, neexistând motive pentru reformarea hotărârii instanţei de fond, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1), teza a II-a, alin. (3) C. proc. civ. şi ale art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta SC „A.” SRL prin administrator judiciar CC B. SPRL - Filiala Călăraşi împotriva sentinţei civile nr. 1806 din 5 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 aprilie 2015.

Procesat de GGC - LM