Jurisdiction for civil claims arising from concession contracts on private assets versus administrative acts on public property

Decizia nr. 1542/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Cererea de chemare în judecată;

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/1748/2012 pe rolul Judecătoriei Cornetu, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local Pantelimon şi Primăria Oraşului Pantelimon obligarea pârâţilor la respectarea contractului de concesiune încheiat între părţi, anularea înştiinţării de plată emisă ca urmare a nerespectării contractului de concesiune şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă;

2.1. Hotărârea pronunţată de Judecătoria Cornetu;

Prin sentinţa civilă nr. 8571 din 17 decembrie 2013, Judecătoria Cornetu a admis excepţia necompetenţei materiale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Ilfov, reţinând, în esenţă, că reclamantul contestă legalitatea modului de calcul al debitului fiscal reţinut în sarcina sa, iar nu legalitatea unor acte de executare silită. Obiectul cauzei este reprezentat de legalitatea unei înştiinţări de plată care are natura unui titlu de creanţă ce are la bază încheierea între părţile litigante a unui contract de concesiune privind un teren aflat în administrarea pârâţilor precum şi decizia emisă de Curtea de Conturi.

2.2. Hotărârea pronunţată de Tribunalul Ilfov;

Prin sentinţa civilă nr. 1544 din 28 aprilie 2014, Tribunalul Ilfov a admis excepţia necompetenţei materiale şi, pe cale de consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Cornetu, a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat cauza Curţii de Apel Bucureşti pentru soluţionarea conflictului.

În esenţă, Tribunalul Ilfov a reţinut că niciunul dintre capetele de cerere ale acţiuni nu este de natură a atrage competenţa materială a instanţei de contencios administrativ.

3. Hotărârea pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în soluţionarea conflictului negativ de competenţă.

Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/93/2014.

Prin sentinţa civilă nr. 1499 din 14 mai 2014, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a stabilit competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Cornetu, reţinând următoarele:

Primul capăt de cerere al acţiunii de faţă vizează executarea unui contract de concesiune, însă obiectul acestui contract priveşte un bun aflat în domeniul privat al unităţii administrativ teritoriale, context în care acest contract nu poate fi asimilat actului administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/004.

Cât priveşte cererea de anulare a înştiinţării de plată, în mod temeinic a reţinut Tribunalul Ilfov că prin acest act este individualizată o creanţă de drept privat, născută din executarea contractului de concesiune, ceea ce exclude controlul exercitat pe calea contestaţiei administrativ fiscale şi, ulterior, pe calea contenciosului administrativ fiscal, în condiţiile reglementate de prevederile O.G. nr. 92/2003 şi Legea nr. 554/2004 şi atrage competenţa instanţei de drept comun, prevăzută de dispoziţiile art. 1 C. proc. civ.

4. Recursul declarat împotriva hotărârii pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti

Împotriva sentinţei civile nr. 1499 din 14 mai 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Oraşul Pantelimon.

Recurentul susţine că obiectul litigiului îl reprezintă anularea înştiinţării de plată emisă de Consiliul Local Pantelimon - Serviciul de impozite şi taxe, care este un act administrativ de stabilire a unei taxe locale, în sensul art. 205 din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc. În acest sens, recurentul invocă dispoziţiile art. 26 alin. (10) şi anexa nr. 1 la Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, conform cărora veniturile din concesiuni şi închirieri sunt venituri ale bugetelor locale.

Mai arată recurentul că suma datorată cu titlu de redevenţă constituie venit al bugetului local, contractul de concesiune este titlu de creanţă, iar, conform art. 141 alin. (1)2 şi alin. (2) din O.G. nr. 92/2003 privind C. proc. fisc., titlul de creanţă a devenit executoriu prin depăşirea termenului de plată a redevenţei, astfel că înştiinţarea de plată este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care competenţa de soluţionare a cauzei aparţine tribunalului.

5. Considerentele Înaltei Curţi;

Examinând cauza prin prisma criticilor formulate în raport cu art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul nu este fondat pentru considerentele arătate în continuare.

Aşa cum rezultă din expunerea lucrărilor cauzei, reclamantul a învestit Judecătoria Cornetu cu o acţiune prin care solicită, în principal, „obligarea pârâţilor Consiliul Local Pantelimon şi Primăria Oraşului Pantelimon la respectarea contractului de concesiune” şi, în subsidiar, „anularea înştiinţării de plată emise ca urmare a nerespectării contractului de concesiune”, precum şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Este necontestat faptul că, în cauză, contractul de concesiune are ca obiect un bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale situat în com. Pantelimon, motiv pentru care un asemenea contract nu este asimilat actului administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, conform cărora sunt asimilate actelor administrative numai „contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică”. În acest sens, Înalta Curte reţine că, prin Hotărârea nr. 27 din 31 octombrie 2003 (fila 55 la dosarul Judecătoriei Cornetu), Consiliul Local al com. Pantelimon a aprobat „Încheierea contractelor de vânzare-cumpărare sau concesiune, după caz, la un preţ social a terenurilor din domeniul privat al com. Pantelimon, (…) pe care de-a lungul timpului au fost edificate locuinţe, împărţinând aceste terenuri în două zone, astfel: Zona I: terenurile din (…) Livezilor II”.

În consecinţă, fiind vorba de un bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale, contractul de concesiune a bunului respectiv este supus reglementărilor de drept comun, conform art. 553 alin. (1) şi (4) C. civ., iar nu unor reglementări speciale, cum este, spre exemplu, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, care, în cuprinsul art. 66, prevede că soluţionarea litigiilor apărute în legătură cu atribuirea, încheierea, executarea, modificarea şi încetarea contractului de concesiune de bunuri proprietate publică se realizează potrivit prevederilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, competenţa aparţinând, în primă instanţă, secţiei de contencios administrativ a tribunalului şi, în recurs, secţiei de contencios administrativ a curţii de apel. În acelaşi sens, este şi jurisprudenţa anterioară a Înaltei Curţi, reprezentată, cu titlu de exemplu, de Deciziile nr. 4434/2011 şi nr. 1280/2014.

Astfel fiind, întrucât litigiul are ca obiect un contract de concesiune a unui bun proprietate privată, supus în integralitatea sa dispoziţiilor de drept comun, instanţa competentă se determină potrivit art. 1 pct. 1 C. proc. civ., conform cărora „judecătoriile judecă în primă instanţă, toate procesele şi cererile în afara de cele date de lege în competenţa altor instanţe”.

Împrejurarea că, prin acţiune, reclamantul solicită, cu titlu subsidiar, şi anularea înştiinţării de plată referitoare la obligaţia de plată a redevenţei ce îi incumbă în baza contractului de concesiune nu transformă litigiul de drept privat (de competenţa instanţei de drept comun) într-un litigiu de drept public (de competenţa instanţei de contencios administrativ şi fiscal), întrucât diferendul judiciar vizează, în esenţa sa, executarea unei convenţii civile (contractul de concesiune a unui bun proprietate privată).

A accepta teza contrară echivalează cu stabilirea competenţei instanţei de contencios administrativ de a soluţiona litigii privind contracte civile (de concesiune a unor bunuri proprietate privată), contrar dispoziţiilor art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 şi art. 66 din O.U.G. nr. 54/2006, care prevăd expres competenţa instanţei de contencios administrativ numai în privinţa litigiilor referitoare la contracte administrative având ca obiect punerea în valoare a unor bunuri proprietate publică.

Independent de aspectele arătate, susţinerile recurentului referitoare la natura juridică a înştiinţării de plată şi la aplicabilitatea dispoziţiilor Codului de procedură fiscală sunt neîntemeiate, întrucât prevederile C. fisc. şi ale C. proc. fisc. nu sunt aplicabile creanţei bugetare rezultate din raporturile juridice născute în baza unui contract de concesiune a unui bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale.

Cu referire la litigiul de faţă, este adevărat că redevenţa se circumscrie prevederilor art. 2 pct. 58 din Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, conform cărora, prin venituri bugetare se înţeleg „resursele băneşti care se cuvin bugetelor prevăzute la art. 1 alin. (2) lit. a)-c) (bugetele locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti; bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz; bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii], după caz, în baza unor prevederi legale, formate din impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri, cote defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi cele prevăzute la art. 5 alin. (1) lit. b) - d) (sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete; donaţii şi sponsorizări)”.

Însă, faptul că redevenţa constituie un venit al bugetului local nu presupune în mod automat faptul că înştiinţarea de plată reprezintă un act administrativ-fiscal în sensul anvizajat de recurenţi.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

Conform celor expuse anterior, raportul juridic dintre reclamant şi pârâţi nu a luat naştere în baza unui contract de drept administrativ (în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) teza a II-a din Legea nr. 554/2004), ci în baza unui contract de drept privat (contractul de concesiune a unui bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale), iar unul dintre elementele de conţinut ale raportului juridic de drept privat este reprezentat de plata redevenţei, care constituie, astfel, o obligaţie de drept civil ce incumbă concesionarului.

Atâta timp cât obligaţia de plată a redevenţei a luat naştere în baza unui act de drept privat şi reprezintă o obligaţie civilă, rezultă că înştinţarea de plată nu se circumscrie nici prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naştere obligaţiei respective, şi nici prevederilor art. 41 C. proc. fisc., conform cărora „În înţelesul prezentului cod, actul administrativ-fiscal este actul emis de organul fiscal competent în aplicarea legislaţiei privind stabilirea, modificarea sau stingerea drepturilor şi obligaţiilor fiscale”, întrucât nu stabileşte o obligaţie fiscală. În partea referitoare la încunoştiinţarea concesionarului cu privire la plata redevenţei, înştiinţarea de plată are semnificaţia juridică a unei notificări de drept civil, căroei nu îi sunt aplicabile normele fiscale sau de procedură fiscală.

Pentru a mai bună observare a diferenţei dintre obligaţia civilă ce derivă din contractul de concesiune de drept privat şi obligaţia fiscală, este de reţinut că, în cazul unui contract de concesiune a unui teren sau a unei clădiri proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale, concesionarului îi incumbă, pe de o parte, obligaţia civilă de plată a redevenţei născută în baza convenţiei civile, iar, pe de altă parte, obligaţia fiscală de plată a taxei pe teren/clădire, prevăzută de C. fisc. şi stabilită în condiţii similare impozitului pe teren/clădiri, conform art. 249 alin. (3), respectiv art. 256 alin. (3) din C. fisc.

În acelaşi sens, sunt edificatoare şi dispoziţiile art. 1 alin. (4) şi ale art. 2 alin. (1) şi (2) C. proc. fisc., care prevăd expres că:

„Art. 1. - Sfera de aplicare a C. proc. fisc. (…);

(4) Prezentul cod nu se aplică pentru administrarea creanţelor datorate bugetului general consolidat rezultate din raporturi juridice contractuale, cu excepţia redevenţelor miniere, a redevenţelor petroliere şi a redevenţelor rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de B.

Art. 2. - Raportul C. proc. fisc. cu alte acte normative;

(1) Administrarea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat, prevăzute la art. 1, se îndeplineşte potrivit dispoziţiilor C. proc. fisc., ale C. fisc., precum şi ale altor reglementări date în aplicarea acestora.

(2) Prezentul cod constituie procedura de drept comun pentru administrarea impozitelor, taxelor, contribuţiilor şi a altor sume datorate bugetului general consolidat.”

Din interpretarea coroborată a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) şi art. 1 alin. (4) C. proc. fisc., rezultă că redevenţa datorată în baza contractului de concesiune a unui bun proprietate privată a unităţii administrativ-teritoriale nu se încadrează în excepţiile prevăzute de art. 1 alin. (4) C. proc. fisc. (redevenţe miniere; redevenţe petroliere; redevenţe rezultate din contracte de concesiune, arendă şi alte contracte de exploatare eficientă a terenurilor cu destinaţie agricolă, încheiate de Agenţia Domeniilor Statului) pentru a fi administrată potrivit dispoziţiilor C. proc. fisc., ale C. fisc., precum şi ale altor reglementări date în aplicarea acestora, prin intermediul unor acte administrativ-fiscale.

Pentru toate considerentele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de oraşul Pantelimon.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de oraşul Pantelimon împotriva sentinţei civile nr. 1499 din 14 mai 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 aprilie 2015.