State liability for failure to enforce and remit recovered non-reimbursable funding under administrative service contracts

Decizia nr. 1428/2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Procedura în faţa primei instanţe

Prin acţiunea înregistrată la 1 aprilie 2011, reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a solicitat obligarea pârâtei Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti Ilfov la plata sumei 381.739,55 lei, reprezentând sumele plătite în baza Contractului de finanţare nerambursabilă nr. 3862 din 2 februarie 2004 pentru implementarea de către SC "A." SRL a proiectului "Fabrica de conserve din carne şi ficat de gâscă - foie gras", precum şi a penalităţilor de întârziere de 0,06% pe zi de întârziere prevăzute de art. 2 lit. l) din Contractul de prestări servicii nr. 354/C din 13 octombrie 2003, calculate de la data cererii şi până la restituirea în întregime a debitului.

În motivarea acţiunii, s-a arătat că între părţi s-a semnat Contractul de prestări servicii nr. 354/C din 13 octombrie 2003 privind Subprogramul "Dezvoltarea oraşelor prin stimularea activităţilor întreprinderilor mici şi mijlocii", act care s-a încheiat în temeiul Hotărârii Guvernului nr. 322/2003 privind aprobarea structurii, indicatorilor şi fondurilor aferente Subprogramului "Dezvoltarea oraşelor prin stimularea activităţilor întreprinderilor mici şi mijlocii", care se finanţează de la bugetul de stat prin bugetul Ministerului Integrării Europene (actualul Minister al Dezvoltării Regionale şi Turismului) pe anul 2003, în cadrul programelor regionale specifice.

În cadrul acestui subprogram, s-a mai arătat că între agenţia pârâtă şi SC "A." SRL (actualmente SC "B." SRL) s-a încheiat Contractul de finanţare nerambursabilă nr. 3862 din 2 februarie 2004, dar până la data finalizării contractului societatea nu şi-a îndeplinit obligaţiile contractuale şi din acest motiv, a fost obligată prin Sentinţa comercială nr. 2.481 din 25 aprilie 2006 a Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a comercială, să restituie agenţiei suma de 381.739, 55 lei, reprezentând ajutor financiar şi dobândă, la nivelul de referinţă al B.N.R., până la data introducerii acţiunii.

Reclamantul a precizat că, după rămânerea irevocabilă a sentinţei sus-menţionate, a solicitat pârâtei punerea în executare a titlului executoriu, în scopul recuperării de la beneficiar a finanţării nerambursabile acordate, dar pârâta nu a depus minimele diligenţe pentru recuperarea sumelor rezultate din rezilierea contractului, ceea ce aduce un prejudiciu reclamantului şi implicit, bugetului de stat.

Prin întâmpinare, pârâta a invocat excepţia necompetenţei materiale şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile prevăzută de art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a pronunţat Sentinţa civilă nr. 2700 din 23 aprilie 2012 prin care a respins ca neîntemeiate excepţiile privind necompetenţa materială şi inadmisibilitatea acţiunii, a admis acţiunea şi a obligat pârâta să plătească reclamantului suma de 381.739,55 lei, precum şi o penalitate de întârziere în cotă de 0,06% pe zi, începând de la data introducerii acţiunii - 1 aprilie 2011 şi până la data plăţii debitului.

Excepţia necompetenţei materiale a fost respinsă faţă de dispoziţiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, avându-se în vedere şi faptul că reclamantul este autoritate publică la nivel central şi parte în contractul administrativ a cărui executare se solicită.

Excepţia inadmisibilităţii acţiunii a fost respinsă ca neîntemeiată, cu motivarea că între părţi a existat o corespondenţă legată de solicitările exprese ale reclamantului de a se da curs prevederilor contractuale, astfel încât sumele constatate ca fiind datorate în mod irevocabil pârâtei de către societatea beneficiară a fondurilor respective să revină la bugetul de stat, fiind astfel întrunite cerinţele prevăzute de art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, deoarece pârâta a avut posibilitatea efectivă de a lua cunoştinţă atât despre pretenţiile reclamantului, cât şi despre temeiurile contractuale şi legale invocate în sprijinul acestora.

Pe fondul cauzei, s-a constatat că, potrivit art. 2 lit. l) din Contractul de prestări servicii nr. 354/C din 13 octombrie 2003 încheiat între părţi, revenea pârâtei obligaţia de a vira reclamantului sumele rezultate din rezilierea contractelor de finanţare, inclusiv accesoriile aferente acestora, în termen de cel mult 10 zile de la încasarea sumelor în contul său din trezorerie, depăşirea termenului de rambursare urmând a fi penalizată cu 0,06% pe zi.

Coroborând această clauză contractuală cu situaţia de fapt dovedită în cauză, judecătorul fondului a constatat că pârâta a refuzat în mod nejustificat să-şi îndeplinească obligaţia contractuală, în sensul virării sumelor care fac obiectul Sentinţei comerciale nr. 2481 din 25 aprilie 2006 a Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a comercială, pronunţată în Dosarul nr. x/3/2006.

Susţinerea pârâtei în sensul că nu avea această obligaţie, ci numai obligaţia de a vira această sumă după încasarea efectivă a fondurilor a fost respinsă cu motivarea că, interpretarea clauzelor contractului de prestări de servicii şi ale contractului de finanţare este exclusiv în sensul asumării unei obligaţii de rezultat din partea pârâtei, respectiv aceea de a obţine restituirea sumelor rezultate în urma rezilierii contractului de finanţare şi de a le vira ulterior, conform contractului de prestări de servicii, către autoritatea finanţatoare.

Pe de altă parte, s-a reţinut că pârâta nu a dovedit demersurile sale către societatea beneficiară pentru a recupera aceste sume constatate în mod irevocabil, invocând exclusiv împrejurarea că nu deţinea fondurile necesare pentru executarea silită a titlului executorului şi că, potrivit contractului de prestări de servicii, nu-i revenea această obligaţie.

Aceste susţineri au fost respinse şi faţă de clauzele contractului de finanţare şi ale contractului de prestări servicii, din care rezultă că pârâta avea obligaţia monitorizării modului de implementare a fondurilor acordate societăţii beneficiare, inclusiv sub aspectul recuperării acestora, în măsura încălcării obligaţiilor asumate de către aceasta din urmă, consecutiv rezilierii contractului de finanţare, precum şi obligaţia de a vira ulterior aceste fonduri în contul autorităţii finanţatoare, respectiv reclamantul.

De asemenea, au fost respinse ca nefondate şi susţinerile pârâtei privind culpa proprie a reclamantului, avându-se în vedere că pârâta avea posibilitatea, dar şi obligaţia contractuală (art. 2 pct. 2 lit. a) şi b) din contractul de prestări de servicii) de a se adresa organelor fiscale competente pentru a solicita punerea în executare a titlului executoriu, ceea ce nu s-a realizat în cauză.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs pârâta Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti Ilfov, solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii acţiunii, în principal, ca inadmisibilă, iar în subsidiar, ca nefondată.

În primul motiv de recurs, s-a susţinut că în mod greşit a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii acţiunii, considerându-se că parcurgerea procedurii prealabile nu a mai fost necesară faţă de cuprinsul corespondenţei dintre părţi, printr-o motivare sumară şi fără indicarea înscrisurilor care au determinat convingerea instanţei.

Recurenta a învederat că, pentru ca întreaga corespondenţă dintre părţi să suplinească obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, ar fi trebuit ca din conţinutul acesteia să reiasă fără echivoc:

- pretenţiile reclamantului exprimate în cererea de chemare în judecată, respectiv obligarea ADRBI la plata sumei de 381.739,55 lei şi a penalităţilor de întârziere, ceea ce nu rezultă din adresa din 2 martie 2011 prin care s-a solicitat numai o dovadă a demersurilor efectuate pentru punerea în executare a Sentinţei comerciale nr. 2.481 din 25 aprilie 2006 a Tribunalului Bucureşti, fără a se aştepta un răspuns în termenul de 15 zile prevăzut de art. 720/1 alin. (4) C. proc. civ. sau în termenul de 30 zile prevăzut de art. 7201 alin. (6) C. proc. civ., ceea ce demonstrează că reclamantul nu a intenţionat niciodată să efectueze procedura prealabilă obligatorie prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004;

- temeiul legal al pretenţiilor, deoarece în cuprinsul corespondenţei dintre părţi nu sunt indicate prevederile art. 2 parag. 2 lit. l) din Contractul de prestări servicii nr. 354/C din 13 octombrie 2003 şi de altfel, nici reclamantul nu cunoştea temeiul contractual în baza căruia era posibilă angajarea răspunderii ADRBI, astfel după cum rezultă din adresa din 16 noiembrie 2010 a Direcţiei Generale Juridice din cadrul Ministerului Dezvoltării Regionale şi Turismului, în care se precizează faptul că nu se poate invoca răspunderea contractuală, întrucât această obligaţie nu se referă şi la minimele diligenţe pe care trebuie să le întreprindă ADRBI pentru a recupera sumele rezultate din rezilierea Contractului nr. 3862 din 18 februarie 2004;

- dovezile pe care reclamanta înţelege să se folosească în eventualitatea unui litigiu, întrucât comunicarea tuturor dovezilor reprezintă un element foarte important al procedurii prealabile, în condiţiile în care partea care formulează convocarea la conciliere nu va putea depune la instanţă alte înscrisuri decât cele prezentate părţii potrivnice cu ocazia efectuării procedurii.

În condiţiile în care din corespondenţa prestată între părţi nu a rezultat faptul că Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului intenţionează să solicite în instanţă obligarea ADRBI la plata sumelor nerecuperate din contractul de finanţare reziliat şi nici temeiul legal al acestor pretenţii, recurenta a arătat că nu se poate considera că scopul şi finalitatea procedurii prealabile a fost atins fără a se parcurge efectiv această procedură.

Prin cel de-al doilea motiv de recurs, s-a susţinut că instanţa de fond a interpretat greşit actul dedus judecăţii, respectiv prevederile art. 2 parag. 2 lit. l) din Contractul de prestări de servicii nr. 354/C din 13 octombrie 2003, reţinându-se că această clauză stabileşte în patrimoniul ADRBI obligaţia de a efectua procedurile de recuperare pe calea executării silite a sumelor rezultate din contractele de finanţare reziliate.

În dezvoltarea acestei critici, s-a arătat că instanţa de fond nu a expus motivele pentru care au fost respinse susţinerile prin care s-a invocat că prin clauza de la art. 2 parag. 2 lit. l) din contract, ADRBI a fost obligată să vireze către Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului sumele rezultate din rezilierea contractelor de finanţare, în termen de cel mult 10 zile de la încasarea sumelor în contul său de trezorerie.

Recurenta a învederat că Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a ales să nu-i delege şi atribuţia de a demara procedurile de executare silită împotriva beneficiarilor care nu restituie în mod voluntar finanţările acordate şi demararea acestor proceduri nu este prevăzută nici în Contractul de prestări servicii 345/C din 13 octombrie 2003 şi nici în contractul de finanţare nerambursabilă încheiat cu SC "A." SRL.

În acest sens, s-a arătat că, prin Contractul de prestări servicii nr. 354/C din 13 octombrie 2003, Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a înţeles să deroge de la prevederile anexei nr. 19 ale Ordinului Ministrului Dezvoltării şi Prognozei nr. 101/2003, deoarece nu s-a precizat că printre obligaţiile ADRBI se numără şi obligaţia de a demara procedurile de executare silită împotriva beneficiarilor finanţărilor.

Prevederile din art. 18 alin. (6) şi din anexa nr. 8 din ordinul sus-menţionat nu au fost preluate şi în Contractul de finanţare nerambursabilă nr. 3.862 din 2 februarie 2004, ceea ce demonstrează fără echivoc că Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a înţeles să deroge de la clauzele contractului-cadru şi să nu delege către ADRBI competenţa şi obligaţia de a demara procedura de executare silită împotriva beneficiarilor care nu restituie finanţarea acordată.

Acţionând numai în calitate de intermediar între finanţator şi beneficiarul finanţării, recurenta a susţinut că nici nu ar fi avut calitatea procesuală într-un dosar de executare silită împotriva SC "A." SRL şi această calitate aparţine exclusiv finanţatorului care este ministerul intimat, întrucât finanţarea a fost acordată din bugetul propriu şi deci această instituţie este singura îndreptăţită să demareze procedura de recuperare a sumelor acordate pe calea executării silite.

Fără un mandat expres acordat de Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului, recurenta a învederat că nu avea calitatea şi posibilitatea de a încasa sumele acordate beneficiarului şi pe care acesta trebuia să le restituie titularului de drept.

Şi alte prevederi ale contractului de prestări servicii care probează faptul că ministerul intimat nu a dorit să delege recurentei competenţa de a demara procedurile de executare silită au fost expuse în recurs, indicându-se cele referitoare la cheltuielile pentru activităţile desfăşurate de recurentă şi acceptate de minister la decontare, respectiv serviciile de asistenţă tehnică, reprezentând implementarea, monitorizarea şi evaluarea Subprogramului, ceea ce nu are nici o legătură sau incidenţă cu procedura de recuperare silită a fondurilor rezultate din rezilierea contractelor de finanţare.

Recurenta a precizat că, şi în cazul ipotetic în care s-ar admite că ministerul intimat ar fi dorit să-i delege competenţa de a demara procedurile de executare silită, contractul dintre părţi a încetat la data de 21 decembrie 2005 şi în consecinţă, nu poate fi angajată răspunderea sa pentru că nu a prestat anumite servicii ulterior încetării contractului, chiar dacă acestea ar fi fost prevăzute în contract.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând actele şi lucrările dosarului, în raport şi cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca nefondat, pentru următoarele considerente:

1. Aspecte de fapt şi de drept relevante

Instanţa de fond a constatat corect îndeplinirea de către intimatul-reclamant Ministerul Dezvoltării Regionale şi Turismului a procedurii administrative prealabile în condiţiile prevăzute de art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, prin notificarea din 2 martie 2011, adresată recurentei-pârâte Agenţia pentru Dezvoltare Regională Ilfov.

Prin această notificare s-a revenit la notificările din 25 august 2010 şi din 10 decembrie 2010 pentru ca recurenta-pârâtă să comunice demersurile întreprinse în vederea recuperării sumelor rezultate din rezilierea Contractului nr. 3.862 din 18 februarie 2004 încheiat cu SC "A." SRL.

Notificarea adresată recurentei-pârâte cuprinde elementele de fapt şi de drept necesare pentru realizarea procedurii prealabile, deoarece autoritatea intimată a definit în mod clar şi neechivoc obiectul pretenţiei, temeiul juridic al acesteia, precizând că în cazul în care nu se va prezenta dovada demersurilor efectuate pentru punerea în executarea a Sentinţei comerciale nr. 2.481 din 25 aprilie 2006 a Tribunalului Bucureşti, se va formula acţiune în instanţă pentru recuperarea debitului, reprezentând prejudiciul aferent Contractului nr. 3.862 din 18 februarie 2004.

Contrar susţinerilor din primul motiv de recurs, se constată că notificarea adresată în cadrul procedurii administrative prealabile, recurenta-pârâta a fost încunoştinţată cu privire la pretenţia ministerului intimat, la argumentele şi dovezile invocate pentru dovedirea acesteia, precum şi la procedura judiciară care va fi urmată în cazul refuzului de comunicare a datelor solicitate, ceea ce s-a şi realizat prin cererea de chemare în chemare în judecată, înregistrată cu respectarea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Dispoziţiile art. 7201 C. proc. civ. au fost invocate neîntemeiat de recurentă faţă de reglementarea specială cuprinsă în art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, care prevede că, plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, astfel că intimatul-reclamant a îndeplinit condiţia de procedură necesară sesizării instanţei de contencios administrativ.

Cel de-al doilea motiv de recurs invocat pe fondul cauzei este de asemenea nefondat, constatându-se că prima instanţă a interpretat corect clauza cuprinsă la art. 2 parag. 2 lit. l) din Contractul de prestări servicii nr. 354/C din 13 octombrie 2003 încheiat de părţi şi conform căreia recurenta-pârâtă avea obligaţia de a vira intimatului-reclamant sumele rezultate din rezilierea contractelor de finanţare, inclusiv accesoriile aferente acestora, în termen de cel mult 10 zile de la încasarea sumelor în contul său din trezorerie, depăşirea termenului de rambursare urmând a fi penalizată cu 0,06% pe zi.

Susţinerea recurentei-pârâte că realizarea acestei obligaţii era condiţionată de încasarea sumelor rezultate din rezilierea contractelor de finanţare a fost corect înlăturată de judecătorul fondului, cu motivarea că s-a asumat o obligaţie de rezultat, în calitate de autoritate de implementare a Subprogramului "Dezvoltarea oraşelor prin stimularea activităţilor întreprinderilor mici şi mijlocii", împuternicită să monitorizeze modul de implementare a fondurilor acordate societăţii beneficiare, inclusiv sub aspectul recuperării acestora, în măsura încălcării obligaţiilor contractuale, consecutiv rezilierii contractului de finanţare şi virării acestor sume în contul autorităţii finanţatoare.

Existenţa acestei obligaţii a fost recunoscută în mod implicit de către recurenta-pârâtă prin demersurile judiciare efectuate pentru obţinerea titlului executoriu, reprezentat de Sentinţa comercială nr. 2481 din 25 aprilie 2006 pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a comercială.

Admiterea prin această hotărâre irevocabilă a acţiunii formulate de către recurenta-pârâtă, prin recunoaşterea calităţii sale procesuale active dovedeşte pe deplin lipsa de temei a susţinerii din recurs prin care s-a contestat existenţa acestei calităţi şi pentru procedura executării silite.

Un alt argument în acelaşi sens este adresa din 6 iulie 2011, prin care recurenta-pârâtă a învederat că nu au existat fondurile necesare pentru punerea în executare a sentinţei comerciale, deoarece nu au fost prevăzute ca şi cheltuieli eligibile cheltuielile de judecată sau de executare pentru activităţile de monitorizare sau alte activităţi ulterioare expirării perioadei de valabilitate a contractului de prestări servicii.

Această împrejurare nu constituie o cauză de exonerare a recurentei-pârâte de obligaţia contractuală de a vira sumele datorate şi culpa sa pentru neexecutare a fost corect constatată în raport cu situaţia de fapt dovedită în cauză.

Astfel, se reţine că, recurenta-pârâtă nu a efectuat demersurile necesare pentru conservarea dreptului la încasarea sumei de 381.739,55 lei de la SC "A." SRL, fiind anulat ca netimbrat capătul de cerere privind înfiinţarea sechestrului asigurător prin Sentinţa comercială nr. 2.481 din 25 aprilie 2006.

De altfel, chiar înainte de rezilierea sau rezoluţiunea contractului, conform art. 17 alin. (4) din Contractul de finanţare nerambursabilă nr. 3862 din 2 februarie 2004, recurenta-pârâtă avea posibilitatea să suspende plăţile, ca o măsură de precauţie, fără notificare prealabilă.

De asemenea, recurenta-pârâtă nu şi-a îndeplinit obligaţia legală prevăzută de art. 10 alin. (3) din O.G. nr. 79/2003 şi ulterior, de art. 40 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011.

Conform acestei reglementări, în cazul în care creanţele bugetare rezultate din nereguli nu pot fi recuperate prin plată voluntară sau deducere, autorităţilor competente în gestionarea fondurilor comunitare vor transmite titlurile executorii organelor teritoriale subordonate Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală şi/sau organelor competente ale celorlalţi creditori bugetari, care vor aduce la îndeplinire măsurile asigurătorii şi vor efectua procedura de executare silită pentru recuperarea sumelor plătite necuvenit din fondurile comunitare şi/sau fondurile de cofinanţare pe care le administrează, în conformitate cu prevederile Codului de procedură fiscală.

Recurenta-pârâtă nu s-a conformat acestor prevederi legale şi nu a solicitat organelor fiscale executarea creanţei bugetare pentru care obţinuse titlu executoriu, astfel că a fost corect constatată vinovăţia pentru neîncasarea sumei de 381.739,55 lei.

Din acest motiv, vor fi respinse apărările formulate în dezvoltarea celui de-al doilea motiv de recurs, inclusiv a celor privind încetarea valabilităţii Contractului nr. 354/C din 13 octombrie 2013 la data de 31 decembrie 2005, întrucât chiar după această dată a fost demarată de către recurenta-pârâtă procedura judiciară în executarea clauzei de la art. 8 alin. (3) din Contractul de finanţare nerambursabilă nr. 3862 din 2 februarie 2004, în care s-a prevăzut că, în cazul nerespectării de către beneficiar a obligaţiilor contractuale, ADRBI, în calitate de autoritate contractantă, răspunde de măsurile necesare pentru remedierea situaţiei şi trece la executarea silită a garanţiilor instituite. În clauzele de la art. 2 alin. (3) şi art. 23 alin. (1), s-a stipulat expres durata contractului şi Contractul nr. 3862 din 2 februarie 2004 a avut o valabilitate de 3 ani de la data finalizării execuţiei proiectului, urmând a fi monitorizat pe o perioadă de 3 ani de la data finalizării proiectului.

Pentru considerentele care au fost expuse, Înalta Curte constată că nu sunt motive de casare sau de modificare a hotărârii pronunţate de instanţa de fond şi pe cale de consecinţă, va respinge ca nefondat recursul declarat de pârâta ADRBI.

2. Soluţia instanţei de fond şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat prezentul recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Agenţia pentru Dezvoltare Regională Bucureşti Ilfov împotriva Sentinţei civile nr. 2700 din 23 aprilie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 19 martie 2014.

Procesat de GGC - NN