Challenging pre-2004 public domain classification of a cemetery: inadmissibility of unlimited temporal review of individual administrative acts

Decizia nr. 1317/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei.

În cadrul litigiului ce face obiectul Dosarului nr. x/245/2012 al Judecătoriei Iaşi, reclamanta A. Horlești, în contradictoriu cu pârâţii com. Horleşti şi Consiliul Local al com. Horleşti, a invocat, la termenul din 18 iunie 2013, în temeiul prevederilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, „excepţia de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local Horeşti privind aprobarea inventarului domeniului public, prin care autoritatea publică locală şi-a însuşit cimitirul parohial ortodox Horleşti şi a H.G. care atestă apartenenţa bunurilor imobile, reprezentând cimitire parohiale, de pe raza com. Horleşti”.

În motivarea cererii s-a invocat faptul că cimitirul ortodox Horleşti a fost înfiinţat în anul 1864, iar Biserica a fost zidită în anul 1972 pe terenul cimitirului şi că probează o posesie de peste 30 de ani, ceea ce prezumă existenţa unui drept de proprietate asupra terenului.

Judecătoria Iaşi, prin încheierea din 25 septembrie 2013, a admis cererea de sesizare, dispunând sesizarea Tribunalului Iaşi, în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local al com. Horleşti nr. 18 din 8 august 1999, precum şi a Curţii de Apel Iaşi, în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor Anexei 40, nr. crt. 39 (Cimitirul Ortodox Horleşti) din H.G. nr. 1354/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Iaşi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din Judeţul Iaşi, ultimă instanţă unde sesizarea a fost înregistrată sub nr. x/45 din 17 decembrie 2013.

Tribunalul Iaşi, prin sentinţa nr. 14 din 9 ianuarie 2014, pronunţată în Dosarul nr. x/99/2013, a dispus trimiterea cauzei spre competentă soluţionare Curţii de Apel Iaşi, în vederea soluţionării împreună a excepţiilor de nelegalitate a Hotărârii Consiliului Local nr. 18 din 18 august 1999 şi a H.G. nr. 1354/2001, instanţă unde s-a format Dosarul nr. x/45 din 22 ianuarie 2014.

Prin Încheierea din 10 februarie 2014, s-a dispus conexarea Dosarului nr. x/45/2014 la Dosarul nr. x/45/2013.

Guvernul României, prin întâmpinare, a solicitat respingerea excepţiei ca inadmisibilă, pe motiv că actul administrativ contestat a fost emis anterior modificărilor aduse Legii nr. 554/2004 prin Legea nr. 262/2007 şi că recunoaşterea dreptului autorului excepţiei de nelegalitate de a solicita cenzurarea fără limită de timp a unui act juridic încalcă principiul securităţii juridice; susținând totodată că apartenenţa bunului la domeniul public local s-a făcut în baza şi urmându-se procedura prevăzută de Legea nr. 213/1998.

Comuna Horleşti şi Consiliul Local al com. Horleşti, prin întâmpinare, au solicitat respingerea excepţiei de nelegalitate, considerând că autorul excepţiei, care se consideră continuator în drepturi al Parohiei Bogdăneşti, nu a dobândit, prin uzucapiune, vreun drept asupra bunului imobil în litigiu.

Hotărârea instanţei de fond;

Prin sentinţa nr. 94 din 17 aprilie 2014 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a respins excepţia inadmisibilităţii, ridicată de Guvernul României.

A fost respinsă excepţia de nelegalitate a Anexei nr. 40 (nr. crt. 39) la Hotărârea nr. 1354 din 27 decembrie 2001, emisă de Guvernul României, prin care s-a atestat că terenul „Cimitir Ortodox”, sat Horleşti, suprafaţa 5.872 mp, face parte din domeniul public al com. Horleşti, judeţul Iaşi.

S-a respins excepţia de nelegalitate a Hotărârii nr. 18 din 8 august 1999, emisă de Consiliul Local al com. Horleşti, prin care s-a aprobat includerea terenului „Cimitir Ortodox”, situat în satul Horleşti, com. Horleşti, judeţul Iaşi, în suprafaţă de 5.872 mp în domeniul public al com. Horleşti.

Examinând cu prioritate excepţia ridicată de către Guvernul României, Curtea, constatând că, deşi actul administrativ contestat a fost emis anterior adoptării Legii nr. 554/2004, prevederile art. 4 alin. (2) din acest act normativ permit cercetarea excepţiei, dar numai prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ, considerând astfel excepţia inadmisibilităţii ca fiind nefondată.

Pe fondul excepţiei de nelegalitate Curtea de apel a constatat că, din procesul verbal de hotărnicie din 22 mai 1938 (fila 17) rezulta că: „Cercetându-se actele de proprietate, planurile vechi şi dovezile înfăţişate se constată că proprietăţile Parohiei Bogdănești se compun din următoarele terenuri. M) Cimitirul Horleşti”, act ce a fost semnat şi de primarul com. Bogdănești, Judeţul Iaşi.

S-a mai constatat că, la data de 20 decembrie 1965, reprezentanţii Parohiei Bogdănești au întocmit o: „Listă de inventariere nr. V a terenurilor proprietate”, în care figurează şi : „Cimitirul sat Horleşti, având o suprafaţă de 3.370 mp”, despre care se face menţiunea că a fost dobândit prin „donaţie 1864”, imobilul fiind înscris şi în: „Carte de proprietate şi Fişa definitivă a proprietăţii” a Parohiei Bogdăneşti, satul Horleşti, cu o suprafaţă de 0,3379 ha.

Totodată, că din adeverinţa din 17 septembrie 2004 (fila 25), eliberată de Primăria com. Horleşti, a rezultat că „potrivit Hotărârii nr. 29 din 11 august 2004 a Consiliului Local al com. Horleşti, s-a stabilit că, potrivit Legii nr. 213/1998, suprafaţa de 0,5778 ha. aparținând cimitirului ortodox din satul şi com. Horleşti, judeţul Iaşi, nu a fost inventariată în administrarea domeniului public al com. Horleşti”.

S-a mai reţinut că prin Hotărârea nr. 18 din 8 august 1999, Consiliul Local al com. Horleşti a aprobat listele de inventariere privind bunurile care aparţin domeniului public al com. Horleşti, prevăzute în Anexa nr. I, că, printre acestea figurează, la poziţia 39 „Teren Cimitir Ortodox/Satul Horleşti, suprafaţa 5.872 mp, (dobândit în anul) 1940”, şi că, prin Hotărârea nr. 1354 din 27 decembrie 2001, publică în M. Of. nr. 236 bis, a fost atestată, de Guvernul României apartenenţa la domeniul public a bunurilor cuprinse în anexa nr. 40, care aparţin domeniului public al comunei Horleşti.

În raport de această situaţie de fapt, a apreciat prima instanţă că in procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004 instanţa trebuie să se rezume la a verifica dacă actul contestat a fost emis cu îndeplinirea condiţiilor de validitate cerute pentru recunoaşterea valabilităţii actului de autoritate, şi că ea are doar semnificaţia unui simplu mijloc de apărare, fără a putea conduce la anularea actului contestat.

Din această perspectivă, s-a constatat că, deşi autorul excepţiei invocă faptul ca terenul pe care se află cimitirul satului Horleşti a fost dobândit prin donaţie, în anul 1864, şi că el făcea parte din bunurile Parohiei Bogdănești, inventariate în anul 1938 şi respectiv în anul 1965, el nu opune intimaţilor un titlu valabil de proprietate, ci, astfel cum se precizează în cererea depusă în Dosarul nr. x/245/2012 al Judecătoriei Iaşi, la termenul din 18 iunie 2013, doar faptul că posedă acel teren de peste 30 de ani.

Pe de altă parte, s-a reţinut că nu s-a dovedi că A. Horleşti ar fi continuatoarea Parohiei Bogdăneşti, în a cărui inventar a figurat bunul în anul 1938, iar simplul fapt al construirii unei „Capele”, în anul 1972, nu ii poate conferi vreun drept real.

Cât priveşte actul contestat, Curtea de apel a constatat că acesta a fost emis în baza şi în vederea aducerii la îndeplinire a prevederilor Legii nr. 213/1998, care, în art. 2 pct. 10 din Anexă, înscrie „cimitirele orăşeneşti şi comunale” în categoria bunurilor ce aparţin domeniului public local al comunei, şi că recunoaşterea dreptului com. Horleşti asupra acestuia a urmat etapele şi procedurile prevăzute de art. 21 din menţionatul act normativ.

Recursul;

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta A. Horleşti, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

În motivarea recursului, cu privire la inadmisibilitatea excepţiei de nelegalitate invocată de către Guvernul României, s-a arătat că in mod corect Curtea de apel a respins-o.

Invocându-se Decizia nr. 404 din data de 10 aprilie 2008 a Curţii Constituţionale şi argumentele Hotărârii Curţii de Justiţie a Uniunii Europene pronunţată în cauza C -249/11 Byankov care prevăd posibilitatea nelimitată in timp de a contesta un act administrativ cu caracter individual rămas definitiv ca urmare a necontestării in termenul legal, s-a susținut că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu poate să respingă ca lipsită de temei invocarea unei excepţii de nelegalitate a unui act administrativ adoptat anterior intrării in vigoare a Legii nr. 554/2004 atunci când sunt îndeplinite o serie de condiţii cumulative.

A arătat recurenta că aceste condiţii sunt ca actul administrativ să continue să producă efecte şi in prezent şi ca efectele să fie de natură să limiteze exercitarea unui drept conferit de dreptului Uniunii Europene.

Pe fondul excepţiei, în contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta a susţinut că a probat posesia de peste 30 de ani, folosinţa şi prezumţia dreptului de proprietate asupra terenului cu înscrisurile depuse la dosar, respectiv procesul verbal de hotărnicie din 22 mai 1938, Cartea de proprietate din Arhiva Mitropoliei Bucovinei şi Planul proprietăţilor.

A susţinut că bunul a fost însușit cu aplicarea greşită a Legii nr. 213/1998 de către Unitatea Administrativ Teritoriale com. Horleşti, respectiv art. 3 alin. (1) din lege, in condiţiile in care unitatea administrativă nu deţine niciun act de dobândire.

Au fost invocate dispoziţiile art. 170 alin. (2) şi (3), art. 181, 186 din Statutul pentru organizarea şi funcţionarea Bisericii Ortodoxe Române, potrivit cărora cimitirul parohial este bun sacru, insesizabil şi imprescriptibil, dispoziţiile art. 27, 28 din Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasa şi regimul general al cultelor şi art. 1 din Protocolul adiţional la Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale.

S-a arătat că prima instanţă nu a cercetat textele din H.G. nr. 955/2004 şi din Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 261/1982 pronunţându-se pe fondul cauzei, cu depăşirea cadrului procesual.

Procedura în fața instanței de recurs

Intimatele - pârâte Consiliul Local al com. Horleşti şi com. Horleşti şi Guvernul României au formulat întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Considerentele și soluția instanței de recurs;

Analizând cererea de recurs, motivele invocate, normele legale incidente în cauză precum și în conformitate cu prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondată pentru următoarele considerente:

În fapt, instanţele de contencios administrativ au fost investite cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Anexei nr. 40 (nr. crt. 39) la Hotărârea nr. 1354 din 27 decembrie 2001, emisă de Guvernul României, prin care s-a atestat că terenul „Cimitir Ortodox”, sat Horleşti, suprafaţa 5.872 mp, face parte din domeniul public al com. Horleşti, judeţul Iaşi şi cu excepţia de nelegalitate a Hotărârii nr. 18 din 8 august 1999, emisă de Consiliul Local al com. Horleşti, prin care s-a aprobat includerea terenului „Cimitir Ortodox”, situat în satul Horleşti, com. Horleşti, judeţul Iaşi, în suprafaţă de 5.872 mp în domeniul public al comunei Horleşti, invocate în Dosarul nr. x/245/2012 al Judecătoriei Iaşi.

H.G. nr. 1354 din 27 decembrie 2001 şi Hotărârea nr. 18 din 8 august 1999, emisă de Consiliul Local al com. Horleşti care fac obiectul excepţiei de nelegalitate sunt incontestabil, prin conţinutul lor acte administrative individuale, întrucât se adresează unor persoane determinate, dispoziţiile cuprinse în aceasta neavând caracter general şi impersonal.

Data emiterii acestora este anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004.

Astfel cum a observat şi recurenta - reclamantă, s-a conturat in cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, o jurisprudenţă constantă, consacrată şi prin Soluţia de principiu din data de 26 mai 2008 prin care s-a stabilit că judecătorul naţional va înlătura prevederile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind posibilitatea ca legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, emis înainte de intrarea în vigoare a legii, să fie cercetată oricând întrucât contravine reglementărilor şi jurisprudenţei europene.

La adoptarea soluţiei de principiu au fost avute în vedere şi Deciziile Curţii Constituţionale nr. 425 şi nr. 426 din 2008 prin care a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 şi ale art. 2 alin. (2) şi art. 3 din Legea nr. 262/2007 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 554/2004.

Constată Înalta Curte că, într-adevăr, în considerentele sentinţei atacate, soluţia de admitere a acţiunii a fost fundamentată fără a se reţine această soluţie de principiu, dar această împrejurare nu atrage, de plano, reformarea sentinţei, in condiţiile in care argumentele instanţei de fond sunt corecte, pentru că instanţa de control judiciar poate păstra o soluţie corectă, substituind sau completând motivarea, cu atât mai mult cu cât, raportat decizia Curţii Constituţionale, in mod corect a fost respinsă excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate.

Este adevărat că potrivit art. 4 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 (text de lege ce constituie temeiul de drept al excepţiei invocate): „Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”, iar potrivit art. 2 alin. (2) teza finală din Legea nr. 262/2007, „Excepţia de nelegalitate poate fi invocată şi pentru actele administrative unilaterale emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, în forma sa iniţială, cauzele de nelegalitate urmând a fi analizate prin raportare la dispoziţiile legale în vigoare la momentul emiterii actului administrativ”.

Cu privire la dispoziţiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cu modificările ulterioare, s-a considerat că judecătorului naţional îi revine rolul de a aprecia, pe de o parte, în sensul art. 20 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la eventuala prioritate a tratatelor privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte (cum este cazul Convenţiei Europene), iar pe de altă parte, în sensul art. 148 alin. (2) din Constituţie, republicată, cu privire la compatibilitatea şi concordanţa normelor din dreptul intern cu reglementările şi jurisprudenţa comunitare.

Raportându-se la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, la practica Curtea Europeană a Drepturilor Omului, precum şi la reglementările comunitare şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg, Înalta Curte conform practicii sale urmează a înlătura dispoziţiile din Legea contenciosului administrativ, care permit cenzurarea fără limită în timp, pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate, a actelor administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, reţinând că aceste dispoziţii contravin unor principii fundamentale convenţionale şi comunitare a căror respectare asigură exerciţiul real al drepturilor fundamentale ale omului.

În măsura în care permit cenzurarea legalităţii actelor administrative cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, dispoziţiile susmenţionate din Legea contenciosului administrativ încalcă dreptul la un proces echitabil consacrat de art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi în practica Curtea Europeană a Drepturilor Omului, precum şi art. 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, prin prisma atingerii aduse „principiului securităţii juridice, care se regăseşte în totalitatea articolelor Convenţiei, constituind unul din elementele fundamentale ale statului de drept” (Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea din 6 decembrie 2007, Beian contra României, & 39).

Este de reţinut şi faptul că, sub aspectul posibilităţii de cenzurare a legalităţii unui act juridic, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că posibilitatea de anula fără limită în timp o hotărâre judecătorească irevocabilă, reprezintă o încălcare a principiului securităţii juridice, garantat de art. 6 din Convenţie.

De asemenea, Înalta Curte reţine că jurisprudenţa Curţii de Justiţie de la Luxemburg este constantă şi unitară, în ceea ce priveşte posibilitatea de invocare a excepţiei de nelegalitate cu privire la actele instituţiilor comunitare, în sensul că, atunci când partea îndreptăţită să formuleze o acţiune în anulare împotriva unui act comunitar depăşeşte termenul limită pentru introducerea acestei acţiuni, trebuie să accepte faptul că i se va opune caracterul definitiv al actului respectiv şi nu va mai putea solicita în instanţă controlul de legalitate al acelui act, nici chiar pe calea incidentală a excepţiei de nelegalitate.

În raport de aspectele expuse, Înalta Curte constată că este neîntemeiată excepţia de nelegalitate invocată cu privire la Anexa nr. 40 (nr. crt. 39) la Hotărârea nr. 1354 din 27 decembrie 2001, emisă de Guvernul României şi Hotărârea nr. 18 din 8 august 1999, emisă de Consiliul Local al com. Horleşti, actele administrative unilaterale cu caracter individual emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004

Pe de altă parte, raportat la motivele invocate în susţinerea excepţiei de nelegalitate şi faţă de situaţia juridică a bunului imobil, se constată că H.G. nr. 1354 din 27 decembrie 2001 a fost emisă cu respectarea dispoziţiilor legale incidente în materie, respectiv Legea nr. 213/1998 pentru însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public al unităţii administrativ - teritoriale şi nu este de natură, prin conţinutul său, să vatăme drepturile recunoscute de lege reclamantei.

În cadrul excepţiei de nelegalitate, instanţa de contencios administrativ nu poate proceda la o verificare a titlurilor de proprietate, pentru ocrotirea dreptului de proprietate presupus a fi încălcat, reclamanta având posibilitatea exercitării căilor prevăzute de lege la instanţa de drept comun.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs;

Constatând că sentința recurată este legală și temeinică și că nu există motive care să atragă casarea sau modificarea acesteia, în conformitate cu prevederile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A. Horleşti împotriva sentinţei nr. 94 din 17 aprilie 2014 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 martie 2015.