Invalidity of audit measures demanding collection of late penalties and rejection of overvalued IT service invoices due to objective impossibility and contractual compliance

Decizia nr. 2941/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată sub nr. 2063/2/2012, reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (A.P.I.A.) în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat instanţei să dispună următoarele:

- anularea în parte a deciziei nr. 20 din 19 decembrie 2012, respectiv anularea punctului I.1 şi punctul II.1, şi în întregime a încheierii nr. 18 din 20 februarie 2013 de soluţionare a contestaţiei formulate de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva deciziei menţionate, precum şi constatările de la punctele I şi II din Capitolul D Secţiunea - Verificarea legalităţii şi regularităţii economicităţii, eficienţei şi eficacităţii proceselor de fundamentare, negociere şi derulare a contractelor, subsecvente din raportul de control din 20 noiembrie 2012.

- suspendarea executării actelor a cărei anulare se solicită.

Hotărârea instanţei de fond

Prin încheierea de şedinţă din data de 20 iunie 2013, instanţa a respins, ca nefondată, cererea de suspendare a executării actelor a cărei anulare s-a solicitat prin petitul unu din cerere, apreciind că în cauză nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 354/2004.

Ulterior, prin sentinţa nr. 3103 din 16 octombrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti a fost admisă acţiunea reclamantei Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură (A.P.I.A.) în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi .

A fost anulată încheierea nr. 18 din 20 martie 2013 de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva deciziei nr. 20 din 15 decembrie 2012 punctele I1 şi II 1.

Prin aceiaşi sentinţă a fost anulată şi decizia nr. 20 din 19 decembrie 2012 emisă de pârâtă, în ceea ce priveşte punctul I - 1 şi punctul II-1 iar, pe cale de consecinţă, constatările de la punctul I şi II din Capitolul D - Secţiunea Verificarea legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii proceselor de fundamentare, negociere şi derulare a contractelor subsecvente din raportul de control din 20 noiembrie 2012.

Recursurile exercitate în cauză

1. Împotriva încheierii de şedinţă din data de 20 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti prin care a fost respinsă cererea de suspendare a executării actelor contestate, a declarat recurs - reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, solicitând admiterea recursului, casarea încheierii recurate şi rejudecând cauza să se admită cererea de suspendare a deciziei nr. 20 din 19 decembrie 2012 - punctele I1,II - 1 şi 2 şi încheierea nr. 18 din 20 februarie 2013 de soluţionare a contestaţiei formulate împotriva deciziei nr. 20 din 19 decembrie 2012.

În dezvoltarea motivelor de recurs întemeiate în drept pe dispoziţiile art. 499 pct. 8 C. proc. civ. şi art. 14 din Legea nr. 554/2004, recurenta arată că hotărârea recurată a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile, în cauză fiind îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă. Recurenta a reluat argumentele expuse pe larg în cererea de chemare în judecată, argumente ce nu vor mai fi reluate în această fază procesuală, instanţa de recurs sintetizând motivele de nelegalitate invocate în raport de dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ.

Astfel, recurenta apreciază că decizia nr. 20 din 19 decembrie 2012, emisă de pârâtă, conţine măsuri care trebuie puse în executare şi ca urmare instanţa de fond avea competenţa de a aprecia că actul administrat a cărei suspendare se solicită este susceptibilă de punere în executare.

Recurenta apreciază că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile art. 2 lit. t) coroborat cu art. 14 din Legea nr. 554/2004 în sensul că reclamanta nu se află în faţa unui caz bine justificat, deoarece prezumţia de legalitate a actului administrativ este o prezumţie relativă care poate fi răsturnată prin probe contrarii.

Instanţa de fond a dat o interpretare eronată noţiunilor de „pagubă iminentă” şi „prejudiciu imediat” încercând să limiteze sfera de cuprindere doar la „prejudiciu” în condiţiile în care art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004 prevede două sensuri alternative al conceptului de prejudiciu iminent, respectiv „prejudiciul material şi previzibil” şi „perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi sau a unui serviciu public”.

Ca urmare, instanţa de fond avea posibilitatea de a constata că punerea în executare a deciziei nr. 20/2012 emisă de Curtea de Conturi, poate fi apreciată ca un început de perturbare a funcţionării autorităţii reclamante.

Se apreciază că în cauză există împrejurări legate atât de starea de fapt cât şi cea de drept de natură a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actelor administrative a căror suspendare se solicită.

Recurenta susţine că toate argumentele de fapt şi de drept expuse în faţa primei instanţe şi reiterate în recursul declarat se încadrează în sfera noţiunii de caz bine justificat de natura a crea o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului.

Printr-o verificare sumară a aparenţei dreptului în raport de înscrisurile aflate la dosarul cauzei se poate observa netemeinicia constatărilor şi a măsurilor dispuse de pârâtă.

Instanţa de fond în mod greşit consideră că nu poate aprecia asupra cererii de suspendare fără prejudicierea fondului, context în care nu se justifică respingerea cererii de suspendare.

Un argument în plus pentru admiterea recursului şi implicit admiterea cererii de suspendare este dată de faptul că instanţa de fond a admis pe fond acţiunea reclamantei dispunând anularea deciziei nr. 20 din 19 decembrie 2012 anume a punctelor I - 1 şi II - 1 şi în întregime a încheierii nr. 18 din 20 februarie 2013 privind soluţionarea contestaţiei formulată de Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva deciziei nr. 20/2012 situaţie în care se impune categoric casarea încheierii din 20 iunie 2013 şi admiterea cererii de suspendare a executării actelor contestate, până la pronunţarea definitivă a instanţei.

În concluzie se apreciază că în cauză sunt îndeplinite cumulativ condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 dovedite cu probele administrate în cauză.

2. Intimata - pârâtă Curtea de Conturi a României a formulat recurs împotriva sentinţei nr. 3103/2013 a Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, rejudecând pe fond să se respingă acţiunea formulată de reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură.

Recurenta a motivat în drept recursul declarat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. dar în cauză în raport de dispoziţiile art. 489 alin. (2) din Noul C. proc. civ. se constată că motivele invocate de recurentă se încadrează pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., în raport de care urmează a se analiza recursul.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurenta arată că hotărârea instanţei de fond este lipsită de temei legal fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, dar nu arată care sunt dispoziţiile legale interpretate şi aplicate greşit de prima instanţă, reluând argumentele expuse în primul ciclu procesual prin întâmpinare şi prin decizia nr. 20/2012 ce face obiectul prezentei contestaţii.

Astfel, în opinia recurentei prin decizia nr. 20/2012 s-a dispus ca intimata - reclamantă să ia măsurile ce se impun pentru facturarea şi încasarea sumei de 85.877,4 RON reprezentând penalităţi de întârziere datorate de prestatorul SC A. SA în asociere cu SC B. SA şi SC C. SRL ca urmare a nerespectării clauzelor contractuale.

Este evident că Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a acceptat la plată o factură supraevaluată, având în vedere că fondul de timp alocat pentru prestarea serviciilor de consultanţă suport tehnic a fost mai mic decât cel facturat.

Conform raportului de expertiză tehnică, activităţile consultanţilor suport tehnic sistem software au constat în efectuarea de testări interne la dezvoltator, activităţi anterioare livrării funcţionalităţilor, iar potrivit graficului de prestare a serviciilor termenul de dezvoltare şi testare a funcţionalităţii a fost stabilit la un număr de 13 zile iar potrivit minutei de întâlnire nr. 1871/2011, termenul menţionat a fost redus la 9 zile lucrătoare, respectiv 11 zile calendaristice.

Potrivit procesul - verbal de predare - primire nr. 42330/2011 şi a minutei de acceptare nr. 42331/2011, funcţionalitatea CR 09 - 42 a fost livrată şi acceptată în termenul prevăzut de graficul final de prestare a serviciilor.

Având în vedere că serviciile de testare la dezvoltator au fost prestate de două persoane, fondul de timp ce trebuia facturat trebuia să fie de 22 zile calendaristice şi nu de 65,5 zile, respectiv 31,5 zile pentru consultantul suport tehnic sistem software D. şi 34 zile pentru consultantul software E.

În condiţiile cu care nu a existat o depăşire a perioadei prevăzute de graficul de prestare a serviciilor, iar timpul maxim alocat pentru activitatea de testare a funcţionalităţii la dezvoltator a fost de 11 zile calendaristice, se constată o depăşire a fondului de timp facturat pentru cele două persoane cu 20,5 zile, respectiv 23 zile. Mai mult fondul de timp facturat pentru cele două persoane este mai mare decât fondul de timp facturat pentru toate activităţile necesare dezvoltării şi implementării funcţionalităţii CR 09 - 42.

În ceea ce priveşte efortul uman angajat de prestator, acesta a fost stabilit prin Lista personalului pentru realizarea funcţionalităţilor, document ce prezintă atât personalul implicat în prestarea serviciilor cât şi fondul de timp alocat de fiecare persoană pentru realizarea activităţilor specifice. În aceste condiţii, relevant este faptul că potrivit notei de fundamentare din 18 noiembrie 2011, preţurile pentru dezvoltarea funcţionalităţilor IT au fost determinate prin înmulţirea tarifelor unitare stabilite pentru fiecare categorie de personal cu fondul de timp exprimat în zile - om, resursele umane implicate deţinând un rol fundamental în determinarea valorilor facturilor ce trebuiau acceptate la plată. În aceste condiţii auditorii publici externi, în mod corect au constatat că în scopul verificării realităţii sumei datorate şi ale condiţiilor de exigibilitate ale angajamentului legal pe baza tuturor documentelor justificative aferente, Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură trebuia să ţină cont pe de o parte de tariful unitar stabilit pentru serviciile consultanţilor suport - tehnic, iar pe de altă parte de resursele umane angajate în prestarea serviciilor contractate.

În concluzie, se apreciază că faţă de situaţia de fapt prezentată, reţinerile instanţei de fond sunt greşite, urmând ca instanţa de recurs să admită recursul declarat, să caseze sentinţa, iar pe fond să respingă acţiunea.

Recurenta - reclamantă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură a formulat întâmpinare la recursul declarat de Curtea de Conturi, solicitând, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat, reiterând argumentele expuse pe larg prin cererea de chemare în judecată.

Şi recurenta Curtea de Conturi a formulat întâmpinare la recursul declarat de recurenta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură, solicitând respingerea recursului formulat împotriva încheierii din data de 20 iunie 2013, ca nefondat, apreciind că hotărârea instanţei de fond este legală şi temeinică, în cauză nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 vizând suspendarea executării actului administrativ atacat.

Procedura derulată în recurs

În procedura filtru, reglementată de art. 493 din Noul C. proc. civ., s-a verificat îndeplinirea condiţiei de admisibilitate a cererilor de recurs, fiind întocmit raportul de admisibilitate în principiu prin care s-a statuat că ambele recursuri îndeplinesc cerinţele de formă prevăzute sub sancţiunea nulităţii, că motivele invocate de recurente se încadrează pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., că nu există motive de ordine publică ce pot fi invocate în condiţiile art. 489 alin. (3) din Noul C. proc. civ., iar recursurile nu sunt vădit nefondate.

Având în vedere că ambele cereri de recurs, vizând încheierea din data de 20 iunie 2013 respectiv sentinţa nr. 3103/2013, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, îndeplinesc condiţiile de admisibilitate sub aspectul cerinţelor de formă, Completul filtru constatând că recursurile nu pot fi soluţionate în condiţiile art. 493 alin. (5) din Noul C. proc. civ. a admis în principiu recursurile declarate.

Hotărârea instanţei de recurs

Analizând hotărârile atacate în limita criticilor formulate de ambele recurente, ţinând cont şi de apărările invocate, se constată că recursurile sunt nefondate.

Recursul reclamantei Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură vizează nelegalitatea încheierii de şedinţă din data de 20 iunie 2013 prin care instanţa de fond a respins cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate, apreciind că în cauză nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Potrivit dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 - În cazul bine justificat şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ, până la pronunţarea instanţei de fond.

Suspendarea executării reglementată de textul de lege evocat, este o măsură provizorie de amânare a efectelor unui act administrativ, menită să asigure protecţia juridică a persoanei potenţial vătămate, până la evaluarea legalităţii actului de către prima instanţă.

În cauza de faţă, prima instanţă s-a pronunţat prin sentinţa civilă nr. 3103 din 30 octombrie 2013 asupra legalităţii actului administrativ, situaţie în care nu se mai impune a fi analizate criticile invocate de recurentă din perspectiva cazului justificat şi paguba iminentă, în raport de dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Este de reţinut că, acţiunea reclamantei pe fondul cauzei, a fost soluţionată prin sentinţa nr. 3103/2013, iar recursul declarat împotriva sentinţei menţionate a fost respins prin decizia nr. 2941/2015, actele administrativ contestate de reclamantă şi a cărei suspendare se solicită fiind anulate de către instanţă, context în care criticile reclamantei Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură vizând încheierea din data de 20 iunie 2013 din perspectiva dispoziţiilor art. 15 din Legea nr. 554/2004 nu vor mai fi analizate.

Nici recursul recurentei - pârâte Curtea de Contrui, anallizat în limitele criticilor formulate, nu este fondat.

Astfel, recurenta - pârâtă apreciază că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale incidente, dar nu arată care sunt dispoziţiile legale interpretate greşit, reiterând în susţinerea motivelor de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 pct. 8 C. proc. civ., situaţie de fapt expusă prin întâmpinarea depusă în primul ciclu procesual reluând argumentele precizate în actele de control atacate.

Se reţine că, controlul Curţii de Conturi a vizat procedura de achiziţie publică ce a avut ca obiect „Servicii de extindere şi dezvoltare a sistemului informatic al A.P.I.A." finalizată prin încheierea contractului cadru din 31 decembrie 2008 pe o durată de 36 luni în baza căruia au fost încheiate contracte subsecvente.

Fără a relua situaţia de fapt expusă pe larg de instanţa de fond şi necontestată de recurentă, în acord cu opinia primei instanţe şi probatoriul administrat, se constată că abaterea reţinută de recurentă, în sensul că nu a calculat, facturat, înregistrat şi încasat penalităţi de întârziere în sumă de 85.877,4 RON datorate de prestator, nu are un fundament legal în condiţiile în care (aşa cum a reţinut şi prima instanţă) - Serviciul de asistenţă tehnică a explicat faptul că funcţionalitatea de anulare a înregistrărilor nu există în Campania din 2007, nefiind permisă prin intermediul sistemului informativ, implementarea sistemului de anulare fiind permisă începând cu Campania din 2008. În raport de probatoriul administrat din care rezultă imposibilitatea obiectivă de a se da curs sesizării nr. 12966/2010, instanţa de fond în mod corect a constatat lipsa culpei contractuale a Centrului de Asistenţă, în fapt existând o imposibilitate obiectivă ce nu poate fi imputată prestatorului, astfel încât invocarea clauzelor contractuale în raport de care trebuia calculate facturate, înregistrate şi încasate penalităţile de întârziere nu au un fundament legal.

Nici critica vizând acceptarea la plată a facturii supraevaluată nu poate fi reţinută, instanţa de fond arătând pe larg argumentele avute în vedere la admiterea contestaţiei, argumente însuşite de instanţa de recurs, singurul argument probator expus de recurentă în susţinerea criticilor formulate fiind raportul de evaluare tehnică întocmit de F. la data de 09 octombrie 2009 ce vizează în fapt contractul nr. 2 şi nu contractul nr. 9, recurentul neţinând cont că cele două contracte erau diferite prin obiect.

Pornind de la clauzele contractuale, respectiv art. 5.1.1. din CS9 şi Anexa 3A la CS9, facturarea serviciilor a fost realizată în limitele convenţiei, suplimentarea resurselor neimplicând costuri suplimentare, fiind necesară pentru respectarea termenului stabilit, respectiv 20 decembrie 2011.

În condiţiile în care preţul total de 198.350 euro plus TVA nu a fost depăşit, iar termenele contractuale au fost respectate în mod corect instanţa a reţinut că în cauză nu au fost încălcate prevederile art. 2 din Ordinul M.F.P. nr. 1972/2002.

În concluzie, analizând sentinţa recurată în limita criticilor formulate, respectiv starea de fapt reţinută de instanţa de fond prin raportare la probatoriul administrat şi contractele derulate faţă de care recurenta a reţinut neregulile expuse în actele contestate, se constată că în cauză nu subzistă motive de casare a sentinţei recurate, argumentate de fapt şi drept expuse de prima instanţă şi susţinute de probele administrate fiind însuşite de instanţa de recurs.

În consecinţă, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (1) raportat la art. 497 din Noul C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta - pârâtă Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 3103 din 16 octombrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cât şi recursul declarat de recurenta - reclamantă Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva încheierii din 20 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură împotriva încheierii din 20 iunie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de pârâta Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 3103 din 16 octombrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 septembrie 2015.