Disproportionality of military disciplinary sanction and substitution of penalty in administrative annulment proceedings

Decizia nr. 2911/2015

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, la data de 03 aprilie 2012, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale, anularea Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. MP98 din 22 februarie 2012, obligarea pârâtului să dispună reintegrarea sa în rândul cadrelor active ale MApN la acelaşi loc de muncă din cadrul U.M. xx Câmpia Turzii, obligarea pârâtului la plata sumelor de bani reprezentând drepturile sale salariale plus dobânzile legale aferente începând cu 22 februarie 2012 până la efectiva reintegrare în gradul şi funcţia avute înainte de trecerea sa în rezervă şi obligarea pârâtului la plata daunelor morale în sumă de 100.000 RON şi a cheltuielilor de judecată.

Prin sentinţa nr. 5491 din 2 octombrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti a fost respinsă acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naţionale, ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut că prin Ordinul nr. M153/2005 Ministerul Apărării Naţionale a aprobat Regulamentul Consiliilor de Judecată R.G. nr. 8/2005, că la data adoptării ordinului erau în vigoare prevederile art. 28 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005, care exceptau de la publicare actele cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţa naţională, iar dispoziţiile normative ulterioare, respectiv H.G. nr. 1226/2007 sunt aplicabile actelor administrative adoptate după intrarea în vigoare a acesteia.

În ceea ce priveşte necomunicarea actului de sancţionare, s-a apreciat că acesta nu afectează legalitatea actului.

Pe fondul cauzei, s-a constatat că nu sunt fondate criticile reclamantului cu privire la inexistenţa Ordinului nr. M153/2005 al M.Ap.N. prin care a fost aprobat Regulamentul consiliilor de judecată, R.G. nr. 8/2005, acest act administrativ intrând în vigoare la 01 octombrie 2005, dată la care dispoziţiile H.G. nr. 50/2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare erau în sensul că “Nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”- art. 28 alin. (3).

Dispoziţiile normative ulterioare, H.G. nr. 1226/2007 invocate de reclamant, privind aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării sunt aplicabile actelor administrative adoptate/aprobate după intrarea în vigoare a hotărârii de guvern respective.

Prima instanţă a apreciat că abaterile reţinute în sarcina reclamantului au fost individualizate prin actul administrativ atacat, care face trimitere la Decizia Consiliului de Judecată a apelului nr. A901 din 15 februarie 2012, comunicată reclamantului.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs recurentul-reclamant A.

În motivele de recurs, reclamantul a susţinut că nepublicarea Ordinului M.Ap.N. nr. M153/2005 în Monitorul Oficial îl lipseşte de efecte, iar în cazul actului administrativ individual, efectele se produc numai de la data comunicării, motiv pentru care până la această dată este inexistent.

A precizat reclamantul că în mod greşit s-au ignorat prevederile din Legea nr. 571/2004, potrivit cărora personalul din autorităţile publice care semnalează încălcări ale legii se află sub protecţia acestei legi, sancţiunea disciplinară urmând a fi anulată, dacă a fost aplicată ca urmare a unei avertizări în interes public, iar în speţă reclamantul a făcut o astfel de avertizare la data de 23 ianuarie 2012.

S-a susţinut că, potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, libertatea de expresie este recunoscută şi militarilor, cu respectarea unor reguli menite să împiedice slăbirea disciplinei militare şi că autorităţile naţionale nu pot să invoce regulile disciplinare militare pentru a împiedica exprimarea unor opinii, chiar şi atunci când acestea ar putea fi îndreptate împotriva armatei ca instituţie a statului.

S-a mai arătat că faptele reţinute în sarcina recurentului nu justifică trecerea în rezervă.

Prin decizia nr. 3117 din 02 iulie 2014, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 5491 din 2 octombrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a, de contencios administrativ şi fiscal, a modificat sentinţa atacată şi a admis, în parte, acţiunea, în sensul că a dispus anularea Ordinului nr. MP 98 din 22 februarie 2012 al Ministrului Apărării Naţionale şi înlocuirea sancţiunea trecerii în rezervă cu sancţiunea amânării înaintării în gradul următor pe timp de doi ani; a dispus reintegrarea reclamantului în rândul cadrelor active ale Ministerului Apărării Naţionale şi a obligat pârâtul să-i plătească reclamantului drepturile salariale începând cu data trecerii în rezervă şi până la reintegrarea efectivă, cu dobânda legală până la data achitării efective, respingând cererea de acordare a daunelor morale, ca neîntemeiată.

Totodată, a obligat intimatul la plata sumei de 1.000 RON către recurent, reprezentând cheltuieli de judecată, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de recurs a reţinut următoarele:

Cu privire la inexistenţa Ordinului nr. M153 din 12 septembrie 2005, de aprobare a R.G. nr. 8/2005, Ordinul M153/2005 a fost adoptat cu respectarea cerinţelor din H.G. nr. 50/2005, act normativ infralegislativ, aplicabil la data adoptării ordinului.

Prin această hotărâre de Guvern s-a adoptat Regulamentul privind procedurile pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare.

Potrivit art. 28 alin. (3) din H.G. nr. 50/2008, nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial, dacă legea nu dispune altfel, actele care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională.

Or, în cazul dedus prezentei analize judiciare, actele au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, iar legea nu dispunea altfel, aşa încât nu erau supuse regimului de publicare prin Monitorul Oficial.

Cu privire la necomunicarea actului de sancţionare, s-a reţinut că reclamantului i s-au comunicat motivele pentru care a fost trecut în rezervă şi încadrarea normativă a faptelor care s-au reţinut în sarcina sa, precum şi soluţia adoptată.

Împrejurarea că nu i-a fost comunicat în integralitate ordinul de trecere în rezervă nu i-a afectat dreptul de a se adresa justiţiei, acesta formulând prezenta acţiune în anulare, iar ordinul a fost depus în cursul judecăţii.

Referitor la aplicarea prevederilor Legii nr. 571/2004, instanţa de control judiciar a constatat că reclamantul a fost cercetat şi sancţionat pentru fapte şi evenimente legate de disciplina militară, astfel că nu sunt aplicabile prevederile art. 9 din actul normativ menţionat.

Cu referire la sancţiunea aplicată, Înalta Curte a reţinut că interdicţia prevăzută de art. 29 lit. g) din Legea nr. 80/1995 priveşte participarea la mitinguri, demonstraţii cu caracter politic, fără a putea afecta drepturile civile, cetăţeneşti, în general, singura restrângere legală existentă în cazul membrilor forţelor armate române referindu-se la întruniri cu caracter politic şi sindical. Or, reclamantul nu a participat la o întrunire cu un astfel de specific.

Din susţinerile intimatei-pârâte rezultă că pentru data de 23 ianuarie 2012, reclamantul a beneficiat, la cerere, de recuperare, înştiinţând conducerea unităţii militare despre părăsirea garnizoanei în perioada 20 ianuarie 2012, orele 1600 - 23 ianuarie 2012, orele 2400 şi deplasarea în garnizoanele Cluj Napoca şi Sibiu, fără a anunţa despre deplasarea la Bucureşti.

Faţă de această stare de fapt, pentru că nu a anunţat ca loc de deplasare şi municipiul Bucureşti, reclamantul a săvârşit abaterea reţinută în actul administrativ de sancţionare disciplinară.

De asemenea, potrivit art. 89 alin. (1) din R.G.1 personalul militar poartă la serviciu uniforma militară, astfel că şi portul uniformei în afara serviciului constituie abatere.

În ceea ce priveşte acordarea de interviuri sau declaraţii reprezentanţilor mass-mediei civile, s-a reţinut că reclamantul nu a avut aprobarea comandantului, dar cu acest prilej nu a furnizat informaţii clasificate, faptele fiind afirmate generic şi reprezintă un punct de vedere civic.

De asemenea, din extrasele aflate la dosar rezultă caracterul paşnic al discursului reclamantului, fără a exista vreo ameninţare la ordinea sau siguranţa publică sau fără a se fi divulgat informaţii confidenţiale.

În cauză, s-a constatat că natura şi severitatea sancţiunii aplicate sunt disproporţionate, adică nu s-a respectat echilibrul rezonabil între faptele săvârşite şi sancţiunea aplicată, ceea ce fundamentează concluzia nelegalităţii măsurii de sancţionare, astfel cum a fost dispusă.

În ceea ce priveşte gravitatea abaterii, potrivit art. 1 alin. (2) din R.G. nr. 8/2005, prin abatere gravă se înţelege încălcarea, cu consecinţe grave, a normelor şi principiilor regulamentare, care produce disfuncţii în activităţile structurii militare, afectează ordinea şi disciplina militară şi lezează demnitatea şi onoarea militară.

Înalta Curte a apreciat, însă, că abaterile reclamantului nu au produs disfuncţii în activitatea structurii militare, ordinea şi disciplina militară au fost afectate nesemnificativ, după cum s-a explicat mai sus, astfel că nu se poate reţine o abatere gravă care să conducă la sancţiunea extremă a trecerii în rezervă.

În precedent, reclamantul a avut un comportament corect, în consonanţă cu regulamentele militare, având în mod constant calificativul foarte bine.

Aceste două componente, alături de vârsta celui judecat, experienţa în profesie, impuneau aplicarea unei sancţiuni mai puţin severe.

Instanţa de recurs a respins cererea de daune morale reţinând că nu s-a dovedit existenţa cerinţelor legale privind prejudiciul moral, iar anularea actului şi obligarea la plata drepturilor salariale constituie o reparaţie echitabilă, suficientă pentru repararea oricărui prejudiciu moral suferit de către reclamant.

Împotriva acestei decizie nr. 3117 din 02 iulie 2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a formulat cerere de revizuire intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale, invocând dispoziţiile art. 322 pct. 2 C. proc. civ.

- În dezvoltarea motivelor cererii de revizuire, revizuentul a precizat că motivul de revizuire invocat este o consecinţă a nesocotirii principiului disponibilităţii, garanţia aplicării acestui principiu fiind dată de respectarea de către judecători a obligaţiei de a hotărî numai asupra obiectului cererii deduse judecăţii.

- A arătat revizuentul că, în cuprinsul cererii de recurs, recurentul nu a solicitat analiza proporţionalităţii măsurii administrative, limitându-se doar la analiza temeiniciei hotărârii de fond, solicitând casarea în tot a sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

- Motivele invocate de recurent se referă la motive ce ţin de legalitatea măsurii dispuse, precum şi ale sentinţei de fond, aspectele de netemeinicie nefăcând obiectul acestei cereri.

- Totodată, instanţa de control judiciar, chiar şi în analiza situaţiei de fapt, a reţinut aprecieri eronate.

Astfel, instanţa a reţinut corect că faptele au fost săvârşite, însă în mod eronat a apreciat că sancţiunea aplicată contravine principiului proporţionalităţii, fără a se avea în vedere că adunarea publică la care a participat recurentul, a avut un vădit caracter politic, fiind de notorietate faptul că manifestaţia nu a fost una paşnică.

De asemenea, participarea unui militar activ, în uniformă, la o astfel de manifestaţie publică, necomunicarea deplasării în Bucureşti, oferirea de interviuri unor televiziuni naţionale, constituie abateri disciplinare grave în opinia consiliului de judecată, întrucât interesul lezat este cel care guvernează activitatea Ministerului Apărării Naţionale, iar drepturile şi interesele private ale reclamantului nu pot avea întâietate în faţa interesului naţional.

Intimatul A. a formulat întâmpinare, solicitând în principal respingerea cererii de revizuire ca inadmisibilă, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea cererii de revizuire ca neîntemeiată.

Considerentele Înaltei Curţi asupra cererii de revizuire

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii cererii de revizuire

În condiţiile art. 326 alin. (3) C. proc. civ. dezbaterile sunt limitate la admisibilitatea revizuirii şi la faptele pe care se întemeiază.

Admisibilitatea revizuirii se apreciază sub următoarele aspecte:

- hotărârea atacată este cel puţin definitivă,- prin hotărâre s-a cercetat fondul cauzei, - criticile formulate se încadrează în motivele limitativ prevăzute de art. 322 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că cererea de revizuire formulată în cauza de faţă priveşte decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 3117 din 2 iulie 2014, decizie irevocabilă, prin această din urmă decizie s-a cercetat fondul cauzei, s-a admis recursul, s-a modificat sentinţa recurată conform dispozitivului acesteia.

În ceea ce priveşte criticile formulate, acestea se pot încadra în prevederile art. 322 pct. 2 C. proc. civ. urmând ca analizând pe fond fiecare motiv invocat să se dezlege dacă cererea de revizuire este fondată.

Prin urmare, se va respinge excepţia inadmisibilităţii.

Cererea de revizuire se întemeiază în drept pe prevederile art. 322 pct. 2 C. proc. civ. - „dacă instanţa s-a pronunţat asupra unui lucru cerut, ori s-a dat mai mult decât s-a cerut”.

Motivul de revizuire privind respectarea principiului disponibilităţii şi obligaţia judecătorului de a hotărî numai asupra obiectului cererii deduse judecăţii

Se observă că obiectul cererii de chemare în judecată a reclamantului a vizat anularea Ordinului Ministrului Apărării Naţionale nr. Ministerul Public 98 din 22 februarie 2012, obligarea pârâtului la reintegrarea sa în rândul cadrelor active la acelaşi loc de muncă, plata drepturilor salariale plus dobânzile aferente până la reintegrarea efectivă, daune morale şi cheltuieli de judecată.

Instanţa de recurs, investindu-se cu cererea aşa cum a fost formulată, rejudecând cererea reclamantului a admis-o şi a anulat Ordinul sus menţionat, a înlocuit sancţiunea, a acordat drepturile salariale cuvenite cu dobânda legală şi a respins cererea de acordare a daunelor morale, cu cheltuielile de judecată.

- Motivul de revizuire privind analizarea proporţionalităţii măsurii administrative şi solicitarea reclamantului de a se trimite cauza spre rejudecare, motivele invocate se referă la legalitatea măsurii şi nu la aspecte de netemeinicie.

Se reţine că instanţei de contencios administrativ îi revine rolul de a stabili existenţa vătămării aduse reclamantului în drepturile sale subiective ori interesele sale legitime printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri (art. 1 din Legea nr. 554/2004).

În aprecierea legalităţii unui act administrativ pretins vătămător, instanţa de contencios administrativ este îndreptăţită să analizeze şi elementele de oportunitate.

Oportunitatea exprimă un element al legalităţii care derivă din capacitatea pe care o are autoritatea care emite actul, de a alege din mai multe soluţii posibile, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocolit, relevând deci calitatea actului administrativ de a satisface atât rigorile stricte ale legii, cât şi o nevoie socială determinată într-un timp şi loc aparte.

Astfel, controlul exercitat de instanţa de contencios administrativ subiectiv nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic de drept administrativ dedus judecăţii.

Prin urmare, instanţa de recurs a analizat raportul de drept administrativ conform cererii deduse judecăţii.

- Celelalte critici privind adunarea publică la care a participat reclamantul, aprecierile eronate privind participarea reclamantului la manifestaţie şi interviurile oferite unei televiziuni naţionale - nu pot face analiza unei instanţe de revizuire, o reapreciere a probatoriului nefiind posibilă această cale extraordinară de atac, nedevolutivă.

- Motivul privind plus petita, de asemenea nu este întemeiat

În primul rând, instanţa de recurs nu a dat mai mult decât a cerut reclamantul, iar înlocuirea sancţiunii corespunde dispoziţiei privind anularea ordinului solicitat de reclamant, fiind consecinţa acestei anulări în limitele de apreciere a oportunităţii actului administrativ, aşa cum s-a arătat mai sus.

- Nu rezultă din probele administrate în cauză şi reapreciate de instanţa de recurs că s-ar fi dat prioritate dreptului subiectiv faţă de interesul public al statului, al emitentului Ministerul Apărării Naţionale, instanţa de recurs motivând judicios încălcarea principiului proporţionalităţii faţă de normele legale în materie.

Temeiul legal al soluţiei adoptate de instanţa de recurs

Faţă de cele arătate mai sus, constatând că motivele de fapt invocate de revizuient nu sunt întemeiate, se va respinge cererea ca nefondată. Văzând şi dispoziţiile art. 274 alin. (3) va obliga revizuentul Ministerul Apărării Naţionale la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2480 RON reprezentând onorariu de avocat şi 1681,91 reprezentând contravaloare cazare şi transport către intimatul A.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia inadmisibilităţii.

Respinge cererea de revizuire formulată de Ministerul Apărării Naţionale împotriva deciziei nr. 3117 din 2 iulie 2014 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondată.

Obligă revizuentul Ministerul Apărării Naţionale la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 2480 RON reprezentând onorariu de avocat, cu aplicarea dispoziţiilor art. 274 alin. (3) C. proc. civ., şi 1681,91 reprezentând contravaloare cazare şi transport către intimatul A.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 septembrie 2015.