Inadmissibility of administrative litigation challenging public entity's non-performance of environmental agreement obligations

Decizia nr. 2671/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26 martie 2013, reclamanta Fundaţia A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Transporturilor, Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA (C.N.A.D.N.R.) şi Departamentul pentru Infrastructură şi Investiţii Străine (D.I.I.S.), pronunţarea unei hotărâri judecătorești prin care să se dispună următoarele:

- obligarea pârâtei C.N.A.D.N.R. la executarea obligaţiilor impuse prin acordul de mediu nr. 09 din 22 decembrie 2008 emis de Autoritatea pentru Protecţia Mediului Ilfov constând în: construirea a patru pasaje subterane cu diametrul de 80 cm care să asigure posibilitatea deplasării dintr-o parte în alta a autostrăzii a mamiferelor de talie mică; montarea deasupra drumului a două „poduri de lilieci” din structuri lineare rămuroase; montarea panourilor din plasă de sârmă şi a panourilor fonoabsorbante, conform specificaţiilor din acordul de mediu;

- obligarea pârâtei C.N.A.D.N.R. să solicite şi să obţină de la Consiliul Judeţean Ilfov certificatul de urbanism pentru realizarea investiţiei, precum şi să îndeplinească toate cerinţele impuse prin acest certificat;

- obligarea pârâţilor D.I.I.S. şi Ministerul Transporturilor la: îndeplinirea demersurilor pentru identificarea suprafeţei de teren necesară pentru împădurirea suprafeţei de 29 ha şi declararea utilităţii publice în vederea exproprierii acesteia; finalizarea procedurii de expropriere; parcurgerea întregii proceduri de achiziţie publică având drept scop împădurirea celor 29 ha;

- obligarea intimatei D.I.I.S. la efectuarea tuturor demersurilor pentru a include în bugetul C.N.A.D.N.R. sumele necesare pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin acordul de mediu nr. 09 din 22 decembrie 2008.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentința nr. 3945 din 10 decembrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea promovată de reclamanta Fundaţia A., în contradictoriu cu pârâţii Compania Naţională de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România SA şi Departamentul pentru Infrastructură şi Investiţii Străine, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată

În temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, împotriva sentinţei nr. 3945 din 10 decembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs Fundaţia A., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

4. Procedura de filtrare a recursului a fost urmată conform dispoziţiilor art. 493 din Noul C. proc. civ. (în continuare N. C. proc. civ.).

5. Motive de casare invocate

Criticile formulate de recurenta-reclamantă Fundaţia A. au fost încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. („când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material”), precizându-se că norma de drept material încălcată este reprezentată de art. 8 din Legea nr. 554/2004 care priveşte „obiectul acţiunii judiciare” în materia contenciosului administrativ.

În esenţă, se consideră eronat raţionamentul instanţei de fond potrivi căruia „obligaţia de a se conforma la prevederile acordului de mediu îi revine pârâtei C.N.A.D.N.R. în calitate de destinatar al unui act administrativ individual (…) pârâta nu acţionează aşadar în realizarea puterii publice şi a propriei competenţe administrative”; aceasta în condiţiile în care în H.G. nr. 7/2013 (art. 3) sunt expres prevăzute funcţiile autorităţii publice intimate D.I.I.S., iar obiectul de activitate al intimatei C.N.A.D.N.R. este prevăzut în art. 4 din O.U.G. nr. 84/2003.

Aşa cum rezultă şi din precizarea temeiurilor juridice ale petitelor 2, 3 şi 4 cerută de instanţa de fond la termenul din 26 noiembrie 2013, intimatele trebuie să ceară de la terţe autorităţi (spre exemplu Consiliul Judeţean Ilfov) şi să emită la rândul lor o serie de acte administrative care ţin de sfera procedurilor de expropriere şi a celor de achiziţie publică. Ca urmare, faţă de dispoziţiile legale amintite mai înainte, nu se poate afirma că nu este vorba de un refuz exprimat cu exces de putere publică de vreme ce A.P.M. Ilfov somează C.N.A.D.N.R. (prin adresa din 23 martie 2012) că va suspenda în 60 de zile acordul de mediu şi că măsura compensatorie a fost raportată la Comisia Europeană care, în caz de pasivitate a intimatelor, va declanşa procedura de infringement.

Greşit s-a reţinut de către instanţa de fond că nu s-a atacat un act administrativ şi că din această perspectivă acţiunea ar fi inadmisibilă.

Nici un moment nu a susţinut reclamanta că a atacat un act administrativ, ci un fapt administrativ - tăcerea administrativă - care se circumscrie definiţiei de la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Oricum, caracterul justificat sau nejustificat al unui refuz este o problemă de fond, care urmează a fi dezlegată urmare a aprecierii probelor.

Dacă pasivitatea celor două intimate nu se sancţionează pe calea contenciosului administrativ, acţiunea fiind considerată inadmisibilă, discuţia asupra căilor judiciare pentru a obţine obligarea prin forţa coercitivă a statului a celor două intimate-pârâte să aducă la îndeplinire cele impuse prin acordul de mediu nr. 9 din 22 decembrie 2008 s-ar purta eventual în termenii unei excepţii de necompetenţă materială şi nu de inadmisibilitate, deoarece în acest din urmă caz: i se împiedică recurentei-reclamante accesul la un proces echitabil prevăzut de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului coroborat cu art. 3, 4, 5 şi 6 din N. C. proc. civ.

Instanţa de fond nu a examinat şi argumentele expuse de Fundaţia reclamantă în combaterea excepţiei ridicate din oficiu cu privire la sfera de aplicare a contenciosului obiectiv, dat fiind că prin demersul iniţiat se solicită apărarea unui interes general (al comunităţii locale din municipiul Bucureşti şi judeţul Ilfov), caracterizat prin imperativul asigurării respectării legalităţii în materie de mediu de către autorităţile publice pârâte, în realizarea autostrăzii Bucureşti-Braşov.

Nu există în Legea nr. 554/2004 sau în legislaţia de mediu un text care să restrângă drepturile procesuale ale reclamantei şi chiar dacă ar exista el ar intra în coliziune cu prevederile Convenţiei de la Aarhaus în care România este parte, Convenţie care a fost ratificată şi de Uniunea Europeană prin Decizia nr. 2005/370/EC a Consiliului UE.

În preambulul Convenţiei de la Aarhaus se menţionează dreptul persoanelor de a se asocia în prevenirea distrugerilor mediului înconjurător, iar recurenta-reclamantă este o organizaţie neguvernamentală de protecţia mediului care a cerut instanţei cenzurarea pe calea contenciosului administrativ a refuzului tacit al C.N.A.D.N.R. prin care se aduce un prejudiciu mediului, inclusiv calităţii vieţii, acţionând în temeiul art. 20 alin. (1) din O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului.

6. Analiza motivelor de casare

Obiectul cererii de chemare în judecată formulată de Fundaţia A. a fost expus la pct. 1 din prezenta decizie şi prin raportare la definiţia dată de legiuitor „obiectului acţiunii judiciare” în materia contenciosului administrativ, mai exact la dispoziţiile art. 8 alin. (1), se reţine că instanţa de fond a pronunţat o soluţie legală, concluzionând că reclamanta nu a contestat un act administrativ tipic sau asimilat, conduita pârâţilor de a nu da curs solicitării referitoare la respectarea Acordului de Mediu nr. 9 din 22 decembrie 2008 emis de Agenţia pentru Protecţia Mediului Ilfov în favoarea C.N.A.D.N.R. necircumscriindu-se noţiunii de refuz nejustificat de soluţionare a unei cereri.

Recurenta-reclamantă susţine că în speţă este vorba de incidenţa art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 care defineşte „tăcerea administrativă”.

Textul legal invocat lămureşte înţelesul sintagmei „nesoluţionare în termenul legal a unei cereri - faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii dacă prin lege nu se prevede un alt termen”.

La recursul graţios adresat atât C.N.A.D.N.R. cât şi Ministerului Transporturilor la data de 24 august 2012 reclamanta a primit răspuns la data de 26 septembrie 2012 numai din partea ministerului.

Lipsa unui răspuns la plângerea prealabilă din partea C.N.A.D.N.R. este nerelevantă în cauză deoarece aceasta companie nu acţionează în speţă ca autoritate publică, ci este beneficiarul/destinatarul acordului de mediu, căruia îi revine obligaţia aducerii la îndeplinire a măsurilor compensatorii impuse de Agenţia pentru Protecţia Mediului Ilfov prin Acordul de Mediu nr. 9 din 22 decembrie 2008, măsuri în legătură cu care Fundaţia A. îşi manifestă nemulţumirea şi îngrijorarea în mod firesc date fiind obiectivele sale ca organizaţie neguvernamentală pentru protecţia mediului.

Recurenta reaminteşte rolul său în apărarea unui interes general care vizează respectarea legalităţii în materie de mediu şi de calitatea vieţii, însă aşa cum se poate lesne observa din considerentele sentinţei aflate în control judiciar, în mod judicios prima instanţă nu a negat ci a remarcat rolul acestei organizaţii neguvernamentale pentru protecţia mediului şi pe cale de consecinţă nu a pus în discuţie calitatea procesuală activă a reclamantei din această perspectivă, aşa cum se sugerează prin cererea de recurs atunci când se apreciază că prin soluţia de respingere ca inadmisibilă a acţiunii se restrâng drepturile procesuale ale Fundaţiei şi chiar se împiedică acesteia accesul la un proces echitabil, drept recunoscut de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi de art. 6 din N. C. proc. civ.

Or, aşa cum s-a arătat, analiza cererii s-a făcut prin prisma art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, din moment ce atât în primă instanţă, cât şi în recurs se solicită soluţionarea acestui diferend pe calea contenciosului administrativ. În acest context nu este adecvat a imputa curţii de apel că nu a pus în discuţie, cel mult, excepţia de necompetenţă materială.

În altă ordine de idei, demersul recurentei-reclamante de a cere sancţionarea destinatarului Acordului de mediu nr. 9/2008, în măsura în care nici până în prezent acesta nu şi-a îndeplinit obligaţiile ce-i revin în baza acestui acord, este necesar a fi continuat în spiritul şi în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 195/2005 privind protecţia mediului, cu modificările şi completările ulterioare, act normativ potrivit căruia protecţia mediului este un obiectiv de interes public major, stabilindu-se drepturi, obligaţii/atribuţii şi sancţiuni pentru atingerea şi respectarea acestui obiectiv.

Aşa cum corect reţine şi prima instanţă, verificarea şi controlul conformării destinatarului Acordului de Mediu nr. 9/2008 la prevederile acestuia, revine autorităţilor pentru protecţia mediului prevăzute de art. 7 alin. (1) şi (3) din O.U.G. nr. 195/2005.

7. Soluţia instanţei de recurs

Faţă de cele expuse, constatându-se că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 N. C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (1) N. C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, se va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Fundaţia A. împotriva sentinţei civile nr. 3945 din 10 decembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 iunie 2015.