Judicial review limits on National Bank of Romania sanctioning a non-bank financial institution for regulatory violations and financial misreporting

Decizia nr. 2621/2015

Asupra contestaţiei de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin contestaţia înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 683/1/2014, SC A. SA a solicitat în contradictoriu cu Banca Naţională a României, anularea Hotărârii nr. 1 din 08 ianuarie 2014 a Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României, hotărâre prin care intimata a respins ca nefondată contestaţia formulată împotriva Hotărârii nr. 15 din 31 octombrie 2013 a Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României prin care s-a dispus radierea societăţii din Registrul General şi interzicerea desfăşurării activităţii de creditare.

În motivarea contestaţiei, în esenţă, s-a susţinut că în cursul anului s-a efectuat o acţiune de supraveghere prin inspecţie la faţa locului pentru verificare de fonduri proprii, credite acordate persoanelor fizice etc., deşi această supraveghere nu se impunea a fi efectuată deoarece societatea nu era înscrisă în Registrul Special.

În raportul de supraveghere inspectorii au recomandat să se procedeze la remedierea deficientelor constatate cu ocazia verificării de către echipa de inspecţie a Băncii Naţionale a României, prin întocmirea unui plan de măsuri.

În perioada 22 iulie 2013-31 iulie 2013, societatea a fost supusă unei noi inspecţii la faţa locului cu o tematică destul de amplă şi complexă transmisă de Direcţia de Supraveghere din cadrul Băncii Naţionale a României, încheindu-se la data de 01 august 2013 cu un raport de supraveghere.

Totodată, contestatoarei i s-a remis Hotărârea Consiliului de Administraţie a Băncii Naţionale a României nr. 15 din 31 octombrie 2013, prin care s-a dispus din Registrul General şi implicit interzicerea desfăşurării activităţii de creditare. Hotărârea nr. 15 din 31 octombrie 2013, privind radierea şi interzicerea activităţii de creditare a fost contestată în termen legal şi prin Hotărârea nr. 1 din 08 ianuarie 2014 Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României, respinge contestaţia formulată ca nefondată.

Sunt descrise în continuare deficienţele constatate şi măsurile de remediere efectuate.

Referitor la prima deficienţă, arată că încă din data de 31 august 2012 nu mai avea nici o convenţie de depozit la termen, încheiată cu B. SRL. Acest lucru reiese şi din raportul de supraveghere al Băncii Naţionale a României, astfel că în data de 31 august 2012, prin Hotărârea nr. 210, acţionarii societăţii au stabilit modificarea structurii acţionariatului ca urmare a majorării capitalului social cu suma de 7.000.000 RON şi cooptarea B. SRL în calitate de acţionar prin conversia în acţiuni a părţii corespunzătoare din depozitul constituit.

În opinia consiliului de administraţie a Băncii Naţionale a României societatea a încălcat prevederile art. 15 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 93/2009 potrivit cu care:

(2) „Este interzis instituţiilor financiare nebancare să desfăşoare următoarele activităţi:

a) atragerea de depozite ori de alte fonduri rambursabile de la public”.

Deficienţa a fost remediată la 31 august 2012 anterior întocmirii raportului de supraveghere şi cu toate acestea fapta a fost menţionată în conţinutul raportului.

În ceea ce priveşte asocierea în participaţiune în vederea desfăşurării de activităţi de creditare cu o entitate Asociaţia Salariaţilor C. SA ce nu dispune de autorizaţie pentru desfăşurarea unor astfel de activităţi conform dispoziţiilor art. 14 alin. (3) din Legea nr. 93/2009, a arătat că s-a asociat cu respectarea acestor dispoziţii legale şi că activităţile au fost desfăşurate numai de către societate căreia i-a revenit şi obligaţia de a conduce evidenţa contabilă.

Deoarece s-a apreciat nelegală asocierea s-a procedat la încetarea asocierii, aşa cum reiese din fişa de cont a asocierii aferentă lunii august precum şi din raportarea statistică pentru perioada 30 septembrie 2013 transmisă către Banca Naţională a României.

Referitor la creditele acordate debitorului D., acţionar şi administrator al societăţii, s-a susţinut că acesta avea la data de 31 decembrie 2012 o expunere totală faţă de instituţia de credit de 507.311 RON din care 426.700 principal şi 80.611 RON dobândă, conform contractelor de credit din 20 ianuarie 2012 şi din 31 mai 2012.

Conform interdicţiilor menţionate în Legea nr. 93/2009 la art. 15 nu se interzice instituţiilor financiar nebancare acordarea de credite către administrator, Consiliul de Administraţie al Băncii Naţionale a României, susţine că au fost încălcate prevederile art. 144 alin. (4) din Legea nr. 31/1990 privind acordarea de împrumuturi administratorilor, însă contestatoarea nu a acordat un împrumut din patrimoniu său, către administrator, a acordat un credit ce reprezintă un produs din activitatea desfăşurată şi autorizată.

Motivând nelegalitatea hotărârii, contestatoarea precizează că în realitate, controlul s-a desfăşurat ca şi cum ar fi fost înscrisă în Registrul special deşi în realitate înscrierea era în Registrul general iar sancţiunea aplicată este una dintre cele mai grave.

Hotărârea nr. 15 din 31 octombrie 2013 a Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale a României este întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 59 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 93/2009. În acest sens, arată că Hotărârea Consiliului de administraţie al Băncii Naţionale a României nu face precizarea în care dintre cele trei ipoteze ale textului susmenţionat se încadrează societatea.

În condiţiile în care nu există precizare cu privire la care dintre cele trei ipoteze se află, hotărârea este lipsită de temei legal, întrucât în cazul în care sancţiunea a fost aplicată pentru motivele prevăzute de prima ipoteză hotărârea ar fi trebuit să precizeze expres care prevederi ale Legii nr. 93/2009 au fost încălcate.

În cazul în care sancţiunea a fost aplicată pentru motivele prevăzute la a doua ipoteza hotărârea ar fi trebuit să precizeze expres care reglementări emise de Banca Naţională a României în aplicarea Legii nr. 93/2009 au fost încălcate.

Totodată, în cazul în care sancţiunea a fost aplicată pentru motivele prevăzute la cea de a treia ipoteză, nelegalitatea hotărârii este şi mai evidentă, întrucât textul legii se referă la încălcarea reglementărilor proprii prevăzute de art. 21 şi art. 32 alin. (1) din Legea nr. 93/2009.

Pe de altă parte, faţă de împrejurarea că autorii raportului de supraveghere au apreciat că „deficienţele" constatate pot fi remediate, aplicarea celei mai grave sancţiunii, respectiv radierea din Registrul general, nu numai că aceasta contravine concluziilor raportului, dar este şi nelegală întrucât este aplicată pentru criterii pe care trebuie să le respecte instituţiile financiar nebancare înscrise în Registrul special.

Banca Naţională a României a formulat întâmpinare prin care solicită respingerea contestaţiei ca neîntemeiată.

Invocă în principal inadmisibilitatea criticilor vizând oportunitatea evaluărilor şi analizelor calitative şi măsurilor dispuse prin actele sale, în acest sens face trimitere la dispoziţiile art. 60 din Legea nr. 93/2009, privind instituţiile financiare nebancare raportat la art. 275 din O.U.G. nr. 99/2006 privind instituţiile de credit şi adecvarea capitalului aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2007 cu modificările şi completările ulterioare.

În continuare susţine legalitatea măsurilor dispuse precizând că dispoziţiile Legii nr. 93/2009 reglementează atât activitatea instituţiilor financiare nebancare înscrise în Registrul general cât şi cele înscrise în registrul special, iar sancţiunea radierii este aplicabilă de asemenea, ambelor categorii de instituţii financiare nebancare. Invocă prevederile art. 59 din Legea nr. 93/2009.

Sunt prezentate în continuare deficienţele constatate, se susţine legalitatea măsurilor stabilite şi temeinicia sancţiunilor aplicate.

Examinând actele şi lucrările dosarului, instanţa reţine următoarele: În cauza dedusă judecăţii, Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României a adoptat hotărârea nr. 15 din 31 octombrie 2013 prin care a hotărât radierea SC A. SA din Registrul general al instituţiilor financiar nebancare ţinut la Banca Naţională a României şi implicit interzicerea desfăşurării activităţii de creditare.

Pentru luarea acestei măsuri s-a avut în vedere deficienţele din activitatea instituţiei financiare nebancare consemnate în mota nr. VI/5/12945 din 16 august 2013, constând în:

- desfăşurarea de către SC A. SA de activităţi interzise instituţiilor financiare nebancare, respectiv activităţi de atragere de depozite de la o societate comercială, prin încheierea cu aceasta a unor convenţii de depozit la termen, convenţii prin care instituţia financiară nebancară, a atras spre administrare şi fructificare sume de bani, constituind depozite;

- asocierea în participaţiune, în vederea desfăşurării de activităţi de creditare, a SC A. SA cu o entitate (Asociaţia Salariaţilor C. SA) ce nu dispune de autorizaţie pentru desfăşurarea unor astfel de activităţi;

- lipsa registrelor şedinţelor şi deliberărilor adunării generale ale acţionarilor şi consiliului administraţie ale SC A. SA, ţinerea neconformă şi incompletă a registrului acţionarilor, precum şi neconstituirea unui comitet de audit la nivelul acestei societăţi;

- deficienţe în modul de organizare a evidenţei contabile care au condus la neînregistrarea sau înregistrarea eronată în contabilitate a unor operaţiuni economico-financiare desfăşurate de instituţiile financiară nebancară;

- acordarea de credite unor societăţi comerciale şi persoane fizice care îndeplinesc condiţii prevăzute de reglementările în vigoare pentru a fi considerate "părţi legate" şi necuprindea acestora în notele explicative la situaţiile financiare anuale ale instituţiei financiare nebancare;

- lipsa unei norme interne pentru clasificarea creditelor şi constituirea, regularizarea şi utilizarea provizioanelor specifice de risc de credit în cadrul SC A. SA, precum şi netranspunerea în practică de către această societate a prevederilor Regulamentului Băncii Naţionale a României nr. 5/2012 privind clasificarea creditelor şi constituirea, regularizarea utilizarea provizioanelor specifice de risc de credit aplicabil entităţilor supravegheate de Banca Naţională a României, altele decât instituţiile de credit, în ceea ce priveşte prevederile aplicabile instituţiilor financiare nebancare înscrise în registrul general;

- nerespectarea de către instituţia financiară nebancară a principiului declasării prin contaminare;

- raportarea eronată sau neraportarea unor sume în formularul de raportare a situaţiilor financiare periodice, întocmit de SC A. SA pentru data de 31 decembrie 2012;

- nerespectarea de către SC A. SA a prevederilor normelor proprii de creditare în sensul încălcării prevederilor referitoare la determinarea capacităţii de rambursare a clientului, precum şi pe cele referitoare la întocmirea graficelor de rambursare/scadenţar;

- acordarea în mod repetat de către SC A. SA de credite preşedintelui consiliului de administraţie, în condiţiile în care şedinţele în care au fost aprobate aceste credite au fost conduse de beneficiarul acestora.

Toate aceste deficienţe demonstrează încălcarea prevederilor art. 2 alin. (1) şi (2), art. 15 alin. (2) lit. a), art. 21 alin. (1) şi alin. (2), art. 22, art. 23 alin. (1) din Legea nr. 93/2009; art. 177 alin. (1) din Legea nr. 31/1990;

- prevederilor art. 78 alin. (2), art. 79, art. 167 alin. (1), art. 205, art. 206 lit. a), b) şi f), art. 207 alin. (2), art. 300 alin. (1) şi (2), art. 302 alin. (1) şi (2), art. 337, art. 341 şi art. 342 din Anexa 1 la Ordinul Băncii Naţionale a României nr. 27/2001 pentru aprobarea Reglementărilor contabile conforme directivelor europene, art. 4, art. 15, art. 16, art. 17, art. 23, art. 24 din Regulamentul nr. 5/2012 privind clasificarea creditelor şi constituirea, regularizarea şi utilizarea provizioanelor specifice de risc de credit aplicabil entităţilor supravegheate de Banca Naţională a României, altele decât instituţiile de credit, art. 1 alin. (1) şi alin. (3), art. 3 din Ordinul Băncii Naţionale a României nr. 18/2007 pentru aprobarea modelelor situaţiilor financiare periodice şi a normelor metodologice privind întocmirea şi utilizarea acestora, aplicabile instituţiilor financiare nebancare;

- art. 3 („garanţii - bilet la ordin cu clauză fără protest"), art. 8 („calculul indicatorilor economico-financiari şi capacităţi de rambursare"), art. 8.2 („documente cerute"), art. 9 („modalitatea de rambursare") din normele proprii de creditare iar faptele reţinute intră sub incidenţa prevederilor art. 59 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 93/2009 privind instituţiile financiare nebancare cu modificările şi completările ulterioare, sancţiunea aplicată fiind cea prevăzută de art. 59 alin. (2) lit. e) din aceeaşi lege.

SC A. SA a formulat contestaţie împotriva acestei hotărâri iar prin Hotărârea nr. 1 din 8 ianuarie 2014 Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României a respins ca nefondată contestaţia cu consecinţa menţinerii evaluărilor efectuate şi a sancţiunii aplicate.

Prin contestaţia dedusă judecăţii reclamanta înţelege să critice hotărârea Băncii Naţionale a României pentru lipsa de oportunitate a evaluărilor efectuate de echipele de control dar şi pentru nelegalitatea măsurilor dispuse şi netemeinicia sancţiunilor aplicate.

În privinţa oportunităţii evaluărilor analizelor şi măsurilor dispuse prin actele contestate Înalta Curte are în vedere limitele controlului judiciar stabilit potrivit dispoziţiilor art. 275 din O.U.G. nr. 99/2006 raportat la art. 60 din Legea nr. 93/2009.

Astfel, potrivit art. 275 - (1) Actele adoptate de Banca Naţională a României conform dispoziţiilor prezentei ordonanţe de urgenţă, ale Regulamentului (UE) nr. 575/2013 şi ale reglementărilor emise în aplicarea acestora, cu privire la o instituţie de credit, inclusiv cele cu privire la persoanele prevăzute la art. 108 alin. (1) ori la persoanele desemnate să asigure conducerea sucursalelor instituţiei de credit şi actele cu privire la acţionarii acesteia, pot fi contestate, în termen de 15 zile de la comunicare, la Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României, care se pronunţă prin hotărâre motivată în termen de 30 de zile de la data sesizării.

(2) Hotărârea consiliului de administraţie al Băncii Naţionale a României poate fi atacată la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în termen de 15 zile de la comunicare.

(3) Banca Naţională a României este singura autoritate în măsură să se pronunţe asupra considerentelor de oportunitate, a evaluărilor şi analizelor calitative care stau la baza emiterii actelor sale.

(4) În cazul contestării în instanţă a actelor Băncii Naţionale a României, instanţa judecătorească se pronunţă asupra legalităţii acestor acte.

Art. 60 din Legea nr. 93/2009 prevede „Căile de contestare a actelor emise de Banca Naţională a României în aplicarea prevederilor prezentei legi sunt cele prevăzute în cap. IX "Căi de contestare" al titlului III al părţii I din O.U.G. nr. 99/2006, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2007, cu modificările şi completările ulterioare.

Rezultă din aceste dispoziţii că Banca Naţională a României este singura în măsură să se pronunţe asupra analizelor şi evaluărilor dar şi de a desfăşura acţiunii de supraveghere şi a dispune măsurile ce se impun pentru prevenirea oricărui risc în sistemul financiar bancar sau nebancar.

În atare situaţie criticile vizând oportunitatea evaluărilor, analizelor şi măsurilor dispuse apar ca fiind inadmisibile urmând a fi respinse ca atare.

Referitor la criticile de nelegalitate se constată că prin Hotărârea nr. 15 din 31 octombrie 2013 Consiliul de administraţie al Băncii Naţionale a României a dispus radierea instituţiei financiar nebancar din Registrul general al instituţiilor financiare nebancare ţinut la Banca Naţională a României cu consecinţa interzicerii activităţii de creditare.

Temeiul juridic reţinut pentru emiterea acestei hotărâri şi implicit a Hotărârii nr. 1 din 8 ianuarie 2014 de soluţionare a contestaţiei a fost prevederile art. 58, 59 lit. a) şi c) şi alin. (2) lit. e) din Legea nr. 93/2009.

Potrivit art. 58 - Banca Naţională a României este abilitată să dispună, faţă de o instituţie financiară nebancară sau faţă de administratorii ori, după caz, membrii consiliului de supraveghere sau conducătorii care încalcă dispoziţiile prezentei legi, ale reglementărilor ori ale altor acte emise în aplicarea prezentei legi, măsurile necesare, în scopul înlăturării deficienţelor şi a cauzelor acestora, şi/sau să aplice sancţiuni.

Art.. 59 din lege descrie faptele pentru care se pot aplica sancţiuni instituţiilor financiare nebancare, la lit. a) se prevede fapta constând în „încălcarea prevederilor prezentei legi, a reglementărilor emise de Banca Naţională a României în aplicarea acesteia ori a reglementărilor proprii ale instituţiei financiare nebancare, prevăzute la art. 21 şi la art. 32 alin. (1)”; iar la lit. c) fapta constând în „neraportarea, raportarea cu întârziere sau raportarea de date şi informaţii eronate către Banca Naţională a României”;

La alin. (2) al aceluiaşi art. sunt individualizate sancţiunile ce se pot aplica pentru săvârşirea faptelor descrise la alin. (1) iar lit. e) este prevăzută sancţiunea constând în „radierea din registrul în care este înscrisă instituţia financiară nebancară şi, implicit, interzicerea desfăşurării activităţii de creditare”.

Contestatoarea susţine că nu-i sunt aplicabile dispoziţiile din Legea nr. 93/2009 ce reglementează măsura radierii pe considerentul că este o instituţie înscrisă în Registrul general iar controlul a fost efectuat ca şi când ar fi fost înscrisă în registrul special.

Aceste susţineri sunt nefondate, prevederile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 93/2009 stabilesc atât scopul legii, acela de a asigura şi a menţine stabilitatea financiară cât şi obiectul de reglementare respectiv condiţiile minime de acces la activitatea de creditare şi desfăşurarea acesteia pe teritoriul României de instituţiile financiare nebancare fără a deosebi între cele înscrise în registrul general ori în registrul special.

Radierea din registrul general în care este înscrisă SC A. SA este reglementată prin dispoziţiile art. 28 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 93/2009 care stabilesc că „radierea din registrul general se poate realiza în următoarele situaţii (...), ca urmare a aplicării sancţiunii prevăzute la art. 59 alin. (2) lit. e)”, sancţiune care de altfel a fost aplicată reclamantei.

Pentru incidenţa prevederilor art. 59 alin. (1) lit. a) şi c) din Legea nr. 93/2009 se constată că deficienţele reţinute în nota de constatare dovedesc săvârşirea faptelor prevăzute de acest text de lege, prin ignorarea cadrului de reglementare, a activităţilor de creditare desfăşurate pe teritoriul României prin instituţiile financiare nebancare stabilit prin lege, reglementări emise de Banca Naţională a României în aplicarea acesteia sau prin reglementări proprii ale instituţiei financiare nebancare prevăzute la art. 21. Demonstrează de asemenea, lipsa de diligenţă şi prudenţă în activitatea desfăşurată dar şi posibilitatea inducerii de risc în sistem materializată prin neraportarea, raportarea cu întârziere sau raportarea de date şi informaţii eronate către Banca Naţională a României.

La individualizarea sancţiunii aplicate s-a avut în vedere gravitatea faptelor constatate de organele de inspecţie prin raportare la dispoziţiile legale speciale ce reglementează domeniul în cauză, pericolul social al desfăşurării unei activităţi autorizate prin acţiuni interzise în mod expres de legiuitor.

Recomandările cuprinse în raportul de supraveghere au avut ca scop reducerea impactului faptelor săvârşite prin remedierea deficienţelor şi prevenirea săvârşirii altor fapte şi nicidecum exonerarea aplicării unei sancţiuni dintre cele prevăzute la art. 59 alin. (2) din Legea nr. 93/2009.

Pentru toate aceste considerente contestaţia formulată apare ca fiind neîntemeiată urmând a fi respinsă în condiţiile prevăzute de art. 60 din Legea nr. 93/2009, privind instituţiile financiare nebancare raportat la art. 275 din O.U.G. nr. 99/2006 privind instituţiile de credit şi adecvarea capitalului aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 227/2007 cu modificările şi completările ulterioare.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge contestaţia formulată SC A. SA împotriva Hotărârii nr. 1 din 08 ianuarie 2014 a Consiliului de Administraţie al Băncii Naţionale Române, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 iunie 2015.