Admission to legal profession with exam waiver: abuse of discretion in imposing additional written test beyond statutory conditions

Decizia nr. 2486/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 2035 din 25 iunie 2014 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis, în parte, acţiunea, astfel cum a fost formulată şi precizată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâţii Uniunea Naţională a Barourilor din România şi Baroul Suceava, a anulat decizia nr. 59 din 24 februarie 2011 emisă de Baroul Suceava şi decizia nr. 32 din 8 iulie 2011 emisă de U.N.B.R.

Totodată a dispus obligarea pârâtului Baroul Suceava la emiterea hotărârii de primire a reclamantei în profesia de avocat cu scutire de examen şi a respins capătul de cerere privind obligarea pârâţilor la înscrierea reclamantei în tabloul avocaţilor definitivi.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că prin decizia nr. 59 din 24 februarie 2011, Consiliul Baroului Suceava a respins cererea reclamantei de primire în profesia de avocat cu scutire de examen. Prin decizia nr. 32 din 08 iulie 2011, Consiliul U.N.B.R. a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamantă împotriva deciziei baroului teritorial. Aşa cum rezultă din conţinutul actelor atacate, motivul respingerii cererii reclamantei l-a constituit faptul că, din evaluarea sa pe baza chestionarului tip grilă a rezultat că aceasta nu şi-a însuşit cunoştinţele privind legislaţia specifică profesiei de avocat.

Curtea de apel a apreciat că refuzul de primire a reclamantei în profesia de avocat este nejustificat, iar actele atacate sunt nelegale, întrucât au fost emise cu încălcarea prevederilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 care, la data formulării cererii de primire în profesie de către reclamantă stipulau că „la cerere poate fi primit în profesie, cu scutire de examen cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de (...) consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.”

Impunerea pentru accesul în profesia de avocat a unor condiţii suplimentare celor prevăzute de acest din urmă text legal conturează excesul de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, fiind fără relevanţă că impunerea condiţiilor suplimentare s-a făcut prin intermediul unor acte normative cu forţă juridică inferioară legii, precum Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului U.N.B.R. Verificarea cunoştinţelor specifice profesiei prin intermediul unui test grilă goleşte de conţinut prevederile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, acest test grilă reprezentând, în fapt, un examen scris, atâta timp cât, în baza sa au fost evaluate cunoştinţele reclamantei.

Sintagma utilizată de legiuitor „poate fi primit în profesie cu scutire de examen”, nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocaţie. Câtă vreme reclamanta îndeplineşte condiţiile textului legal (a avut calitatea de consilier juridic o perioadă mai mare de 10 ani, fără a-i înceta activitatea din motive disciplinare), aceasta are un drept subiectiv de a fi primită în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporţionale cu scopurile urmărite în organizarea profesiei de avocat.

Instanţa de fond a apreciat că excesul de putere este cu atât mai evident în cazul reclamantei, având în vedere că cererea acesteia de primire în profesie cu scutire de examen a fost înregistrată la Baroul Suceava în luna iunie 2010, însă nu a fost soluţionată în termenul legal de 30 zile, ci în luna noiembrie 2010, ulterior adoptării Hotărârii UNBR nr. 902 din 11 septembrie 2010 ce prevedea verificarea cunoştinţelor celor ce solicitau primirea în profesie cu scutire de examen. Pe de altă parte, la dosarul cauzei nu există dovezi care să ateste că reclamantei i s-ar fi comunicat că primirea sa în profesie va fi condiţionată de susţinerea unui test grilă de verificare a cunoştinţelor referitoare la legislaţia specifică profesiei de avocat, comunicare ce i-ar fi permis acesteia pregătirea corespunzătoare în vederea susţinerii testului.

Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta U.N.B.R. a declarat recurs, susţinând că în mod greşit instanţa de fond a considerat că actele administrative atacate sunt pronunţate cu exces de putere, invocând incidenţa dispoziţiilor art. 304 alin. (1) pct. 9 C. proc. civ.

În sprijinul acestui motiv de recurs, se susţine că noţiunea de exces de putere este definită de dispoziţiile art. 2 pct. 1 lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Raportat la dispoziţia legală mai susmenţionată, argumentele invocate de instanţa fondului apar, ca nefondate, întrucât prin exces de putere se înțelege exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În speţă, actele administrative criticate nu au fost emise cu încălcarea cerinţelor susmenţionate, pentru că în ceea ce priveşte competenţa emiterii actelor respective, ele aparţin, incontestabil Baroului Bucureşti, ca instituţie care are competența de a emite hotărârea de primire în profesia de avocat, fie cu scutire de examen fie prin organizarea unui examen, precum a Uniunii Naţionale a Barourilor din România, care are competenţa de a soluţiona contestaţiile împotriva hotărârilor baroului.

De altfel, nici reclamanta şi nici instanţa de fond nu au invocat emiterea actelor administrative ce formează obiectul prezentei acţiuni în contencios prin încălcarea competentelor legale.

În ceea ce priveşte o pretinsă încălcare a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, motivarea instanţei de fond este străină analizei acestei cerinţe, în condiţiile în care argumentele vizează o pretinsa greşită interpretare a dispoziţiilor art. 16 alin. (2) lit. b) ale Legii nr. 51/1995 vizând supunerea solicitantului accederii în avocatură cu scutire de examen a unui interviu, pe care instanţa îl consideră un veritabil examen, astfel că se creează, prin instituirea obligativităţii promovării lui, o condiţie pentru intrarea în profesie cu scutire de examen, ceea ce excede cerinţelor dispoziţiei legale mai susmenţionate.

Instanţa nu menţionează care ar fi drepturile sau libertăţile încălcate, argumentul mai sus evidenţiat neavând legătura cu acestea.

În mod greşit, apreciază recurenta, instanţa de fond a considerat ca pretinderea susţinerii de către reclamantă a unui test grilă pentru verificarea cunoştinţelor legislaţiei specifice profesiei de avocat, goleşte de conținut dispoziţiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.

Astfel cum rezultă din motivarea instanţei, s-a reţinut că supunerea reclamantei la un chestionar tip grilă pentru verificarea cunoştinţelor sale cu privire la legislaţia specifică profesiei de avocat, reprezintă impunerea unor condiţii suplimentare celor prevăzute de dispoziţiile art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, reprezentând, în realitate un examen, ceea ce ar goli de conţinut dispoziţia legală mai sus menţionată.

Susţinerea instanţei de fond este cu totul greşită, întrucât art. 16 din Legea nr. 51/1995 în vechea reglementare cuprindea două modalităţi distincte de accedere în avocatură, cea prevăzută în alin. (1) - pe baza de examen, organizat de barouri, conform prevederilor legii şi statutului profesiei de avocat şi cea prevăzută de alin. (2), cu scutire de examen.

În acest sens, modul de desfăşurare a verificării reclamantei de către Baroul Suceava n-a avut sub nicio formă caracteristica de examen, căci a privit exclusiv legislaţia specifică profesiei de avocat. Or, examenul de primire în avocatură se desfăşoară după cu totul alte proceduri şi priveşte şi alte domenii şi s-a desfăşurat exclusiv sub forma unor întrebări punctuale din Legea nr. 51/1995, Statutului profesiei de avocat şi codul deontologic al avocatului din Uniunea Europeană.

Pe de altă parte, îndeplinirea cerinţelor formale prevăzute de Legea nr. 51/1995 necesare a fi îndeplinite de solicitanţii accederii în avocatură cu scutire de examen nu le acorda acestora de plano dreptul de a fi primiţi în această modalitate în avocatură şi nici nu impune automat o obligaţie barourilor în acest sens, pentru că în modul cel mai lipsit de echivoc textul legii lasă exclusiv la aprecierea barourilor admiterea unor astfel cereri, chiar şi în situaţia în care sunt îndeplinite cerinţele formale.

Aprecierea că o atare exprimare ar goli de orice conţinut dispoziţia art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 este criticabilă, în condiţiile în care dispoziţia legală reglementează doar cerinţe formale necesare a fi îndeplinite, fără a menţiona nimic în legătură cu crearea unui drept pentru solicitanţi, ca odată îndeplinite să li se creeze un drept de accedere în avocatură cu scutire de examen.

Legea menţionează, fără niciun echivoc, că o dată cu îndeplinirea acestor cerinţe, poate fi primit în profesie. Exprimarea trebuie înţeleasă în sensul că, numai dacă sunt îndeplinite cerinţele formale, se poate discuta posibilitatea accederii în profesie cu scutire de examen.

Legea nu menţionează, sub nici o formă, accederea de jure în profesie cu scutire de examen odată cu îndeplinirea cerinţelor formale, şi, în aceste condiţii ubi lex non distinguit nec nos distinguit debemus.

S-a apreciat de către recurentă că reţinerea de către instanţa de fond a faptului că supunerea reclamantei la un test grilă privind cunoştinţele legate de legislaţia specifică profesiei de avocat reprezintă o adăugare a unor condiţii suplimentare celor prevăzute de art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 este la fel de greşită, în condiţiile în care, o atare verificare nu reprezintă un examen.

Acest lucru este confirmat şi de faptul că un atare test se referă exclusiv la situaţia solicitanţilor accederii în avocatură cu scutire de examen, precum şi de faptul că Hotărârea nr. 902/2010 a Consiliului Uniunii Naţională a Barourilor din România evidenţiază faptul că verificarea urmează să se desfăşoare în modalitatea unor discuţii libere.

În ce priveşte modul de desfăşurare a acestora, hotărârea lasă o deplină libertate barourilor, neexistând nicio dispoziţie care să interzică reglementarea sub forma unor teste-grilă, iar pe de altă parte, însăși o atare verificare nu are caracter obligatoriu, în condiţiile în care şi această procedură este lăsată exclusiv la latitudinea baroului respectiv.

Recurenta-pârâtă a mai susţinut, de asemenea, şi faptul că nu se poate contesta dreptul barourilor ca tocmai pentru solicitanţii accederii în avocatură cu scutire de examen - care, în condiţiile alin. (2) lit. b) şi art. 16 din Legea nr. 51/1995, provin din cu totul alte profesii - să cunoască şi să verifice, de la caz la caz, dacă persoana care îndeplinește condiţiile formale prevăzute de dispoziţia legală stăpâneşte şi dispoziţiile legale ce guvernează profesia de avocat. Este evident că, venind dintr-o altă profesie, de cele mai multe ori, complet diferită de avocatură, există posibilitatea ca solicitantul să nu stăpânească - cum s-a constatat şi în speţă, - în mod corespunzător, dispoziţiile legale specifice acestei profesii.

A fost criticată şi motivarea instanţei de fond după care sintagma din lege poate fi primit în profesie cu scutire de examen nu se interpretează ca o simplă vocaţie, în condiţiile în care, îndeplinirea condiţiilor menţionate în mod expres de disp. art. 16 alin. (2) lit. b) creează pentru solicitant un drept subiectiv pentru primirea în profesie cu scutire de examen, instanţa făcând o asimilare cu totul nejustificată - şi, în speţă, neargumentată - între o simplă verificare a cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat cu un examen de admitere în profesie.

Examinând sentinţa atacată în raport cu actele şi lucrările dosarului, cu motivele şi criticile invocate de recurentă, precum şi cu dispoziţiile art. 3041 din acelaşi C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, după cum se va arăta în continuare.

Intimata-reclamantă a adresat Baroului Suceava o cerere de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen, în temeiul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.

Prin decizia nr. 59 din 24 februarie 2011, Consiliul Baroului Suceava a respins cererea de primire în profesia de avocat, motivând că petenta nu a întrunit un număr rezonabil de răspunsuri corecte la interviul scris organizat de barou în vederea verificării cunoştinţelor.

La data formulării cererii de primire în profesie, art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat avea următorul cuprins: „(2) La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen: b) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.

Ulterior, prin Statutul profesiei de avocat, art. 21 alin. (2) a fost completat, în sensul că „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat”.

De asemenea, prin Hotărârea nr. 902 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R., care la pct. 5 detaliază procedura de verificare a cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat, se mai adaugă, suplimentar, şi că „Rezultatul verificării cunoştinţelor (...) poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen”.

Jurisprudenţa constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în această materie, mai ales după pronunţarea hotărârii CEDO din data de 27 ianuarie 2009 în cauza Ştefan şi Ştef împotriva României, care semnala divergenţele de jurisprudenţă, a fost în sensul că impunerea unor condiţii suplimentare celor indicate în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, citat mai sus, conturează excesul de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 (decizia nr. 3228 din 17 iunie 2010 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal).

Concret, în privinţa practicii administrative de a realiza verificarea cunoştinţelor specifice profesiei pe calea unei testări scrise cu barem şi punctaj minim de promovare, care în realitate reprezintă un examen, instanţa supremă s-a pronunţat în sensul că, în acest mod, este golită de conţinut prevederea legală.

Problema care se impune a fi lămurită în cauză este aceea dacă textul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 instituie un drept de apreciere al barourilor şi care sunt limitele acestui drept.

Înalta Curte reţine că formularea „poate fi primit în profesie cu scutire de examen”, utilizată de legiuitor în textul suspus analizei, nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocaţie. Câtă vreme intimata-reclamantă, care a formulat cererea de primire în profesie cu scutire de examen, îndeplineşte condiţiile expres arătate în text, respectiv a exercitat funcţia de consilier juridic peste 10 ani şi nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care să o facă nedemnă pentru profesia de avocat, în sensul explicitat la art. 13 din acelaşi act normativ, ea are un drept subiectiv de a fi primită în profesie, drept care nu poate fi îngrădit decât pentru motive temeinice, proporţionale cu scopul urmărit de recurent în organizarea profesiei de avocat.

Or, din analiza art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată, se constată că singurul motiv pentru care poate fi respinsă cererea, ar fi neîndeplinirea condiţiei de vechime cerută de lege şi încetarea activităţii din una din funcţiile enumerate în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac pe solicitant nedemn pentru profesia de avocat.

Este adevărat că art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevede că în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, Consiliul Baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, însă, această prevedere nu trebuie înţeleasă în sensul conferirii dreptului de a organiza o testare a solicitanţilor sub forma unui examen scris.

A accepta o asemenea interpretare, realizată de autoritatea recurentă, înseamnă a goli de conţinut şi de eficienţă prevederea cuprinsă în art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995.

Prin Hotărârea nr. 902/2010, prin care s-a aprobat „Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”, nu sunt stabilite modul de notare sau termenele, acestea fiind lăsate la latitudinea barourilor.

De altfel, trebuie precizat că practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, în materia interpretării dispoziţiilor art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 şi a art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, este constantă în a aprecia că, dacă sunt îndeplinite condiţiile cerute de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, pe motiv că nu a fost promovată cerinţa verificării cunoştinţelor solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat constituie o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere al autorităţilor şi, de aceea, au fost anulate actele emise de U.N.B.R. pentru acest motiv.

Faţă de această practică constantă şi în lipsa unor argumente consistente care să justifice declanşarea procedurii de schimbare a practicii judiciare, s-ar ajunge la soluţii contrare care au ca efect încălcarea principiului securităţii raporturilor juridice şi a dreptului la un proces echitabil, astfel cum este el reglementat de art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Or, dreptul de apreciere al barourilor nu poate fi justificat prin instituirea unor proceduri şi condiţii care adaugă la condiţiile prevăzute de legea cadru.

Această condiţie impusă, de verificare a cunoştinţelor solicitantului, este excesivă şi disproporţionată în raport cu condiţiile stabilite prin lege şi care, fără îndoială, sunt condiţii obiective (vechime în magistratură, consilier juridic, nu au existat motive disciplinare care să-l facă nedemn pentru profesia de avocat).

Pentru considerentele arătate, constatându-se că sentinţa atacată nu este afectată de niciunul din motivele de casare sau modificare prevăzute de art. 304 C. proc. civ., instanţa de fond făcând o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor legale incidente cauzei, în temeiul art. 312 din acelaşi Cod, coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, menţinând sentinţa criticată, ca fiind temeinică şi legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Uniunea Naţională a Barourilor din România împotriva sentinţei civile nr. 2035 din 25 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 iunie 2015.