Challenge to academic accreditation evaluation: validity and mandatory Official Gazette publication of a non-normative technical evaluation guide

Decizia nr. 2004/2015

Asupra cererii de recurs de faţă;

Din examinarea lucrărilor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 31 iulie 2013 pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Universitatea „A.” din Târgu Mureş a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Română de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior (ARACIS):

- anularea Deciziei nr. 3766 din 31 mai 2012 a Consiliului ARACIS în urma validării rapoartelor din 27 octombrie 2011, prin care s-a acordat calificativul „grad de încredere limitat” în urma evaluării externe a calităţii academice din anul universitar 2011/2012 conform Contractului de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011;

- afişarea pe site-ul ARACIS a deciziei de anulare;

- cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin Sentinţa civilă nr. 379 din 6 decembrie 2013, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, invocate de pârâta ARACIS şi a respins acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamanta Universitatea „A.” din Târgu Mureş, în contradictoriu cu pârâta ARACIS.

II. Motivele de casare invocate

Împotriva Sentinţei civile nr. 379 din 6 decembrie 2013 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamanta Universitatea „A.” din Târgu Mureş, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010.

Recurenta-reclamantă arată că, prin cererea de chemare în judecată a solicitat să se constate că pârâta ARACIS, în calitate de autoritate publică autonomă, cu atribuţii în domeniul evaluării şi acreditării instituţiilor de învăţământ superior şi a programelor de studii universitare, a efectuat evaluarea externă a calităţii academice şi a acordat calificative Universităţii folosindu-se de Ghidul activităţilor de evaluare a calităţii programelor ele studii universitare şi a instituţiilor de învăţământ superior, partea a III-a (denumit în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, „Ghidul activităţilor de evaluare”), care nu este avizat de Ministerul Educaţiei Naţionale, nu este aprobat prin hotărâre a Guvernului şi nu este publicat în M. Of. al României, contrar dispoziţiilor art. 17 alin. (1) lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 75/2005 şi art. 7 alin. (1) lit. a) şi b) din H.G. nr. 1257/2005.

Prin hotărârea pronunţată, prima instanţă a reţinut în mod eronat că actul respectiv nu are caracter normativ şi nu este supus obligaţiei de publicare, fiind un document tehnic elaborat de ARACIS în temeiul prerogativelor conferite de art. 17 alin. (2) lit. a) din O.U.G. nr. 75/2005, iar obligaţia de publicare a fost îndeplinită prin publicarea pe pagina de internet a instituţiei.

Susţine recurenta-reclamantă că prima instanţă a ignorat următoarele aspecte de legalitate.

- Ghidul activităţilor de evaluare este nelegal, deoarece nu este avizat de Ministerul Educaţiei Naţionale şi nu este aprobat prin hotărâre a Guvernului, aşa cum impun dispoziţiile art. 17 alin. (1) lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 75/2005 şi ale art. 7 alin. (1) lit. a)) şi b) din H.G. nr. 1257/2005;

- până la data evaluării, singura metodologie a ARACIS care îndeplinea cele două cerinţe de legalitate este cea aprobată prin H.G. nr. 1418/2006, publicată în M. Of. al României, Partea I, nr. 865 din 23 octombrie 2006;

- ARACIS avea obligaţia de a realiza evaluarea universităţii în baza Metodologiei aprobate prin H.G. nr. 1418/2006 şi în temeiul Contractului de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011, încheiat între universitate şi ARACIS. Conform art. 2.1. din contract, ARACIS, în calitate de prestator, s-a obligat să asigure „evaluarea externă a calităţii academice (evaluare externă instituţională a calităţii educaţiei) a Universităţii conform prevederilor Legii nr. 87/2006 de aprobare a O.U.G. nr. 75/2005 privind asigurarea calităţii în educaţie, precum şi art. B.1-3.4. din Metodologia de evaluare externă, standardele, standardele de referinţă şi lista indicatorilor de performanţă a Agenţiei Române de Asigurare a Calităţii în învăţământul Superior aprobată prin H.G. nr. 1418/2006”;

- prima instanţă a constatat în mod greşit că susţinerile referitoare la inaplicabilitatea Ghidul activităţilor de evaluare, decurgând din nemenţionarea acestui act în contractul părţilor, sunt contrazise de clauzele de la art. 5.1. şi art. 5.5. din contractul de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011, prin care se face trimitere directă la ghidul respectiv. Contrar acestei constatări a primei instanţe, art. 5.1. şi art. 5.5. din contract sunt străine de aspectul pus în discuţie, deoarece se referă la „obligaţiile beneficiarului”, adică ale universităţii şi nicidecum ale ARACIS. În concret, art. 5.1. prevede obligaţia Universităţii de a redacta „Raportul de evaluare internă (raport de autoevaluare) în conformitate cu Metodologia de evaluare externă, standardele, standardele de referinţă şi lista indicatorilor de performanţă a Agenţiei Române de Asigurare a Calităţii în învăţământul Superior, aprobată prin H.G. nr. 1418/2006”. În contextul aceluiaşi articol, contractul, într-adevăr, face trimitere şi la Ghidul activităţilor de evaluare - Părţile I şi III. Chiar dacă ghidul la care se referă acest articol din contract este acelaşi cu Ghidul activităţilor de evaluare, această dispoziţie contractuală este nelegală, deoarece se întemeiază pe un ghid nelegal. În schimb, art. 5.5. din contract se referă la obligaţia universităţii de a analiza şi aplica recomandările din evaluarea externă;

- prima instanţă a nesocotit faptul că, fiind necesară aprobarea lui printr-o hotărâre a Guvernului, publicarea Ghidului activităţilor de evaluare în M. Of. al României este obligatorie în temeiul art. 108 alin. (4) din Constituţie şi art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, precum şi principiului accesorium sequitur principale, indiferent de faptul că acest ghid are sau nu caracter normativ;

- este eronată aprecierea primei instanţe în sensul că actul în cauză nu este act normativ, în condiţiile în care ghidul este folosit de ARACIS pentru activitatea de evaluare a unui număr nedefinit de programe de studii şi instituţii de învăţământ superior, iar în legislaţie nu există un text de lege care să prevadă explicit sau implicit că documentele tehnice nu au caracter normativ;

- deşi a reţinut că actul în cauză nu este un act normativ, nefiind supus obligaţiei de publicare, ulterior, instanţa a reţinut că obligaţia de publicare stabilită în sarcina ARACIS de textele citate a fost îndeplinită prin publicarea pe pagina de internet;

- prima instanţă a ignorat faptul că ARACIS, în urma activităţii de evaluare, a acordat calificative universităţii fără ca acest drept să-i conferit de lege, exercitând astfel atribuţiile Ministerul Educaţiei Naţionale, singura autoritate publică din România abilitată şi responsabilă să decidă asupra calităţii academice a programelor şi instituţiilor de învăţământ superior, conform art. 193 alin. (3) şi următoarele din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011.

III. Derularea procedurii judiciare în faţa instanţei de recurs şi analiza motivelor de casare

1. Procedura de filtrare

Recursul fiind de competenţa Înaltei Curţi, a fost urmată procedura de filtrare a recursului prevăzută de art. 493 C. proc. civ. din 2010, iar, prin încheierea din 26 februarie 2015, în temeiul art. 493 alin. (7) C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte a admis în principiu recursul şi a fixat termen de judecată pe fond la data de 14 mai 2015.

2. Analiza motivelor de casare

Analizând criticile formulate de recurenta-reclamantă în raport cu motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare.

În condiţiile în care circumstanţele litigiului dedus judecăţii au fost detaliat expuse în cuprinsul hotărârii ce formează obiectul recursului, reluarea acestora în cadrul prezentelor considerente ar avea caracter redundant, iar, în temeiul art. 499 C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte va analiza motivele de casare invocate prin prisma criticilor formulate de recurentă în contextul factual prezentat în hotărârea atacată.

În ceea ce priveşte soluţia şi considerentele primei instanţe în sensul respingerii excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, Înalta Curte împărtăşeşte argumentaţia judecătorului fondului, reţinând că Raportul Consiliului ARACIS privind evaluarea externă a calităţii academice din instituţia de învăţământ superior acreditată Universitatea „A.” din Târgu Mureş, prin care a fost acordat calificativul „grad de încredere limitat” în urma evaluării externe a calităţii academice din anul universitar 2011/2012 conform Contractului de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011, ca act de finalizare a procedurii de evaluare externă, poate forma obiect al acţiunii în contencios administrativ, inclusiv din perspectiva dreptului de acces la justiţie în condiţiile epuizării căilor de atac recunoscute părţilor prin contract.

Cu referire la nelegalitatea Ghidului activităţilor de evaluare, recurenta-reclamantă invocă încălcarea dispoziţiilor art. 17 alin. (1) lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 75/2005 şi ale art. 7 alin. (1) lit. a) şi b) din H.G. nr. 1257/2005, susţinând că actul nu este avizat de Ministerul Educaţiei Naţionale şi nu este aprobat prin hotărâre a Guvernului.

Conform dispoziţiilor invocate:

- art. 17 alin. (1) lit. a) şi b) din O.U.G. nr. 75/2005:

„Art. 17. - (1) ARACIS are următoarele atribuţii în domeniul acreditării:

a) elaborează periodic metodologia şi standardele de acreditare pentru diferitele tipuri de programe şi furnizori de învăţământ superior, care se avizează de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului;

b) evaluează în temeiul standardelor şi al metodologiei aprobate prin hotărâri ale Guvernului, la cerere sau din proprie iniţiativă, şi propune autorizarea, respectiv acreditarea furnizorilor de învăţământ superior şi a programelor lor de studii. Pe baza rapoartelor de acreditare, Ministerul Educaţiei şi Cercetării elaborează actele normative pentru înfiinţarea de structuri de învăţământ superior.”

- art. 7 alin. (1) lit. a) şi b) din Regulamentul de organizare şi funcţionare al ARACIS, aprobat prin H.G. nr. 1257/2005:

„Art. 7. - ARACIS are următoarele atribuţii:

1. în domeniul acreditării:

a) elaborează şi revizuieşte periodic metodologia şi standardele de acreditare pentru diferitele tipuri de programe şi furnizori de învăţământ superior, care se avizează de Ministerul Educaţiei şi Cercetării şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului;

b) evaluează în temeiul standardelor şi al metodologiei aprobate prin hotărâre a Guvernului, la cerere sau din proprie iniţiativă, şi propune autorizarea, respectiv acreditarea furnizorilor de învăţământ superior şi a programelor de studii. Pe baza rapoartelor de acreditare, Ministerul Educaţiei şi Cercetării elaborează actele normative pentru înfiinţarea de structuri de învăţământ superior.”

Se observă că dispoziţiile citate nu fac referire la Ghidul activităţilor de evaluare, ci la metodologii şi standarde de acreditare, care se avizează de Ministerul Educaţiei şi se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Or, în baza dispoziţiilor art. 17 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 75/2005, a fost elaborată Metodologia de evaluare externă, a standardelor, a standardelor de referinţă şi a listei indicatorilor de performanţă a Agenţiei Române de Asigurare a Calităţii în Învăţământul Superior, care a fost aprobată prin H.G. nr. 1418/2006.

În plus faţă de aspectele reţinute de prima instanţă, Înalta Curte observă că, în domeniul evaluării externe a calităţii, competenţa ARACIS de a elabora şi de a aproba ghiduri este conferită de prevederile pct. 3.3. lit. a) din această Metodologie, conform cărora:

„3.3. Auditarea evaluării externe a calităţii

Pentru auditarea evaluării externe a calităţii, Consiliul ARACIS înfiinţează Comisia consultativă şi de auditare care are următoarele atribuţii:

a) propune şi finalizează, după aprobarea Consiliului ARACIS, elaborarea pe bază de contract a unor studii, manuale, ghiduri etc. pentru îmbunătăţirea tehnicilor de asigurare a calităţii şi de acreditare”.

Astfel fiind, nu pot fi primite susţinerile recurentei în sensul incidenţei prevederilor citate anterior care impun avizarea de către Ministerul Educaţiei şi aprobarea prin hotărâre a Guvernului a metodologiei şi standardele de acreditare, în condiţiile în care Ghidul activităţilor de evaluare reprezintă un act subsecvent emis pentru organizarea executării dispoziţiilor cu forţă juridică superioară şi în exercitarea competenţei conferite ARACIS prin prevederile menţionate.

Este adevărat că art. 2.1. din Contractul de prestări servicii încheiate între ARACIS şi universitate prevede expres faptul că „Obiectul contractului îl constituie evaluarea externă a calităţii academice (evaluare externă instituţională a calităţii educaţiei) a universităţii, conform prevederilor Legii nr. 87/2006 de aprobare O.U.G. nr. 75/2005, precum şi art. 3.1. - 3.4 din Metodologia […] aprobată prin H.G. nr. 1418/2006”.

Însă, în acord cu argumentele primei instanţe, Înalta Curte observă că, în acelaşi contract de prestări servicii încheiat între ARACIS şi universitate, la pct. 5.1, se prevede obligaţia universităţii, în calitate de beneficiar, de a redacta „Ghidul activităţilor de evaluare a calităţii - Părţile I şi III”, iar, la pct. 5.5., se prevede că ARACIS, în calitate de prestator, îi revin obligaţiile prevăzute de art. 3 din Metodologie şi de Ghidul activităţilor de evaluare.

Or, existenţa acestor clauze contractuale însuşite de reclamantă prin încheierea contractului, conduce în mod rezonabil la concluzia că, încă de la momentul respectiv, reclamanta a avut cunoştinţă de existenţa Ghidului activităţilor de evaluare şi a acceptat aplicarea acestuia în procedura de evaluare externă a calităţii academice finalizată prin emiterea actului contestat în cauză.

Într-adevăr, în acord cu susţinerile recurentei şi contrar aspectelor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte reţine că Ghidul activităţilor de evaluare este un act cu caracter normativ, întrucât se aplică unui număr nedeterminat de subiecte care se încadrează în ipoteza reglementărilor sale, întrucât, potrivit clasificării actelor administrative, acestea se împart, în funcţie de întinderea efectelor juridice şi sfera destinatarilor, în acte cu caracter individual, care produc efecte faţă de o persoană sau un grup de persoane dinainte stabilite, şi acte cu caracter normativ, care produc efecte erga omnes. Aceste considerente nu sunt însă de natură a fundamenta o soluţie diametral opusă celei pronunţate de prima instanţă, întrucât nu răstoarnă prezumţia de legalitate a actului respectiv.

Însă, în ceea ce priveşte obligaţia de publicare a Ghidului activităţilor de evaluare în M. Of. al României, Înalta Curte nu poate primi susţinerile recurentei şi reţine că aducerea la cunoştinţă a acestui act s-a realizat prin publicarea pe pagina de internet a ARACIS, iar nepublicarea actului nu atrage nelegalitatea ori anularea acestuia, ci doar constatarea eventualei inopozabilităţi a acestuia. Or, în cauză, aşa cum s-a reţinut anterior, prin exprimarea acordului de voinţă la încheierea contractului de prestări servicii, recurenta-reclamantă a cunoscut existenţa şi a acceptat aplicabilitatea Ghidului activităţilor de evaluare.

Totodată, Înalta Curte, în acord cu judecătorul fondului reţine că, în îndeplinirea rolului ce revine ARACIS de evaluator extern al calităţii educaţiei, acordarea calificativelor nu excede activităţii de evaluare şi de asumarea a unei propuneri înaintate ulterior, într-o nouă procedură, Ministerului Educaţiei Naţionale.

În plus, Înalta Curte observă faptul că o asemenea prerogativă a ARACIS se circumscrie atribuţiei prevăzute de prevederile art. 17 alin. (2) lit. f) din O.U.G. nr. 75/2005, conform cărora, în domeniul asigurării calităţii, ARACIS „efectuează evaluarea calităţii unor programe şi instituţii de învăţământ superior, la solicitarea Ministerului Educaţiei şi Cercetării”, iar „condiţiile privind realizarea activităţii de evaluare se stabilesc prin contract”. Totodată, prerogativa ARACIS de acordare a calificativului acordat respectării standardelor academice este prevăzută expres în cuprinsul Ghidului activităţilor de evaluare, a cărui aplicabilitate a fost asumată de reclamantă prin încheierea Contractului de prestări servicii nr. 5648 din 31 mai 2011, în sensul celor expuse anterior.

3. Pentru toate considerentele arătate, constatând că nu sunt întemeiate criticile formulate de recurenta-reclamantă subsumate motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. din 2010, Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) C. proc. civ. din 2010, va respinge, ca nefondat, recursul declarat de Universitatea „A.” din Târgu Mureş.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Universitatea „A.” din Târgu Mureş împotriva Sentinţei nr. 379 din 6 decembrie 2013 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 14 mai 2015.

Procesat de GGC - LM