Legality of ministerial order on state budget restitution; valid delegation under Fiscal Procedure Code Art. 117(9) and primacy of special administrative procedure over general civil execution norms

Decizia nr. 1696/2015

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin Sentinţa civilă nr. 1692 din 28 mai 2014 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâtul Ministerul Finanţelor Publice şi a respins, ca neîntemeiată, excepţia de nelegalitate invocată de reclamanta SC „A.” - Sucursala Bucureşti (România) SA, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Bucureşti şi Ministerul Finanţelor Publice.

Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa de fond a reţinut că excepţia inadmisibilităţii este neîntemeiată, având în vedere practica unitară şi constantă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în ceea ce priveşte interpretarea dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că se poate invoca excepţia de nelegalitate, atât în ceea ce priveşte actele administrative cu caracter individual, cât şi cele cu caracter normativ, ambele intrând în categoria actelor administrative unilaterale.

Pe fond, Curtea de apel a reţinut că Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1899/2004 este un act administrativ cu caracter normativ care beneficiază de prezumţia de legalitate.

S-a mai reţinut că legalitatea unui act administrativ se analizează prin raportare la actele normative cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea cărora a fost emis.

Instanţa de fond a mai susţinut că ordinul atacat are temei legal, fiind emis în baza dispoziţiilor, iar din analiza textului rezultând că, prin voinţa legiuitorului, a operat o delegare în ceea ce priveşte reglementarea acestei proceduri speciale, derogatorii de la dreptul comun.

Nu s-a putut reţine nici critica potrivit căreia ordinul ar adăuga la lege, întrucât, în contextul în care Codul de procedură fiscală nu reglementează o asemenea procedură, iar dispoziţiile art. 112 alin. (7) din acest act normativ, forma în vigoare la data emiterii actului, conferă ministrului finanţelor publice dreptul de a reglementa această procedură prin intermediul unui ordin, nu se poate vorbi despre o adăugare la lege.

Împotriva hotărârii, instanţa de fond reclamanta SC „A.” - Sucursala Bucureşti (România) SA a declarat recurs.

În motivarea recursului se arată că ordinul atacat se referă la articole ( precum art. 112 ) din O.G. nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, care în forma în vigoare nu au nici o legătură cu procedura de restituire şi de rambursare a sumelor de la bugetul de stat. Faptul că există un articol care se referă la această procedură, acesta nefiind însă art. 112, nu asigură legalitatea ordinului.

Versiunea din 2003 a Ordonanţei Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedură fiscală, publicată în M. Of. nr. 560/24 iunie 2004, a fost abrogată prin cea din 2005, fiind republicată în M. Of. nr. 863/26 septembrie 2005, iar aceasta la rândul său a fost abrogată de versiunea din 2007, publicată în M. Of. nr. 513/31 iulie 2007.

Astfel, Ordinul nr. 1899/2004 privind procedura de restituire şi rambursare a sumelor de la buget are un conţinut fără legătură cu art. 112 din O.G. nr. 92/2003 în vigoare.

Or, art. 1 alin. (5) din Constituţie, care reglementează principiul legalităţii, impune ca un act normativ să fie precis şi previzibil. Prin dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală se instituie o obligaţie generală, impusă tuturor subiectelor de drept, inclusiv puterii executive, care, în activitatea de legiferare, trebuie să respecte legea şi să asigure calitatea legislaţiei.

Recurenta mai consideră că în cauză se încalcă dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, actul normativ nefiind însoţit de un preambul în care să se menţioneze avizele prevăzute de lege. Astfel art. 43 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 prevede că în cazul actelor normative ale administraţiei publice centrale de specialitate sau ale administraţiei publice locale, în preambul se menţionează şi avizele prevăzute de lege.

În doctrină se consideră că, pentru a fi legal, un act administrativ trebuie să fie emis conform Constituţiei, conform legilor în vigoare, pe baza tuturor actelor administraţiei publice superioare organului administrative emitent, în limitele competentelor autorităţii publice emitente, în forma şi cu procedura prevăzute de lege. Sunt limite ale puterii discreţionare atât regulile pozitive scrise, cât şi principiile generale de drept, principiul egalităţii, principiul proporţionalităţii intre interesul legitim public şi cel privat.

Recurenta apreciază că este nelegal ca ordinul să condiţioneze restituirea sumelor de bani pe care statul le datorează terţilor în baza unei hotărâri judecătoreşti, de urmarea unei noi proceduri, respectiv de depunerea unei cereri, prin care debitorul bugetar să fie pus în întârziere, deşi a fost parte în cauza în care s-a obţinut titlul executoriu.

Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Instanţa de fond a examinat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor Ordinului nr. 1899/2004, prin raportare la textele legale în executarea şi aplicarea cărora au fost emise, respectiv art. 117 alin. (9) C. proc. fisc.

Ordinul ministrului finanţelor publice nr. 1899/2004 reglementează în Cap. 1 procedura de restituire şi de rambursare a sumelor de la bugetul de stat, iar în cuprinsul pct. 2 al Cap. 1 a cărui nelegalitate se invocă, se prevede că „restituirea se efectuează la cererea contribuabilului, în termen de 45 de zile de la data depunerii şi înregistrării acesteia la organul fiscal căruia îi revine competenţa de administrare a creanţelor bugetare, potrivit prevederilor art. 33 din O.G. nr. 92/2003, denumit în continuare organul fiscal competent”.

Înalta Curte apreciază contrar celor susţinute de recurentă, ce reprezintă, de altfel în bună măsură, argumentele înfăţişate şi în faţa primei instanţe că nu poate fi reţinută nelegalitatea prevederilor citate prin raportare la textele C. proc. civ., ce reglementează procedura executării silite, câtă vreme nu acestea au servit drept temei al emiterii ordinului atacat.

Codul de procedură fiscală,respectiv art. 117, este actul normativ în temeiul şi în executarea căruia a fost emis Ordinul nr. 1899/2004.

Aşa fiind, corect a stabilit şi prima instanţă că nu se poate reţine nelegalitatea unei prevederi dintr-un ordin ce reglementează strict procedura de restituire şi de rambursare a sumelor de la buget.

Şi în virtutea principiului general de drept „specialia generalibus derogant” nu se impune ca ordinul emis (nr. 1899/2004) să pună în executare şi să fie conform normelor generale cuprinse în Codul de procedură civilă.

Nefondate sunt şi criticile vizând procedura suplimentară instituită prin textul a cărui nelegalitate se invocă, câtă vreme chiar în art. 117 alin. (1) C. proc. fisc. se prevede necesitatea depunerii unei „cereri” de către debitor în vederea restituirii în favoarea acestuia a sumelor expres menţionate în textul de lege arătat.

Aşadar, prevederile contestate din Ordinul nr. 1899/2004 nu adaugă la lege explicitând şi stabilind numai etapele procedurale ce se impun a fi respectate de titularul unei creanţe asupra statului, începând cu depunerea unei cereri de restituire.

Mai mult, în art. 117 alin. (9) C. proc. fisc. se stipulează, fără echivoc, că „procedura de restituire şi de rambursare a sumelor de la buget, inclusiv modalitatea de acordare a dobânzilor prevăzute la art. 124, se aprobă prin ordin al ministrului economiei şi finanţelor”, ceea ce demonstrează că ordinul a fost emis chiar în temeiul textului de lege C. proc. fisc.

În fine, instanţa de control judiciar reţine şi validitatea argumentelor cuprinse în hotărârea primei instanţe vizând „delegarea” ce a operat practic în favoarea emitentului ordinului în reglementarea procedurii care nu este reglementată distinct şi expres în Codul de procedură fiscală.

Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, iar susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta SC „A.” - Sucursala Bucureşti (România) SA împotriva Sentinţei civile nr. 1692 din 28 mai 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 aprilie 2015.

Procesat de GGC - LM