Validity of unpublished administrative orders in national security and public order sectors under legislative technique exceptions

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin sentinţa civilă nr. 3443 din 7 noiembrie 2013 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile de nelegalitate formulate de reclamanta B.M. prin S.D.B.R., în contradictoriu cu pârâtul M.A.I., ca neîntemeiate.

I. În ceea priveşte excepţia de nelegalitate a Ordinul M.A.I. nr. 600/2005, instanţa de fond a constatat că deşi O.U.G. nr. 63/2003 a fost abrogată prin O.U.G. nr. 30/2007, acest act normativ era în vigoare şi producea efecte juridice la momentul emiterii Ordinului M.A.I. nr. 600/2005, respectiv 15 aprilie 2005, astfel încât nu se poate susţine că nu ar fi avut la bază dispoziţii legale în vigoare. Împrejurarea că ulterior O.U.G. nr. 63/2003 a fost aprobată nu poate produce efecte retroactive cu privire la legalitatea Ordinului nr. 600/2005 cu atât mai mult cu cât legalitatea acestuia se analizează în raport de dispoziţiile în vigoare la momentul emiterii sale.

De asemenea, instanţa a apreciat că este neîntemeiată şi critica formulată de reclamantă cu privire la nulitatea acestuia pentru nepublicarea în M. Of. al României, observând în acest sens că potrivit art. 28 alin. 3 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, în vigoare la data emiterii ordinului contestat, „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, partea I, dacă legea nu dispune altfel, ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională.”

Aceste prevederi legale nu contravin dispoziţiilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora actele normative emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale se publică în M. Of., în vederea intrării lor în vigoare, deoarece acest text de lege nu exclude reglementarea unor excepţii de la regula pe care o consacră, excepţii prevăzute şi de Constituţie, cu atât mai mult cu cât instituirea obligaţiei de publicare a actelor normative, pentru ca acestea să fie cunoscute de toţi cetăţenii şi să se asigure astfel îndeplinirea cerinţei de accesibilitate a legii, nu se justifică decât atunci când actul normativ în discuţie este de aplicabilitate generală, vizând o problemă de interes public, o asemenea ipoteză neregăsindu-se în cazul actului contestat în speţă pe calea excepţiei de nelegalitate, care vizează doar o anumită categorie profesională şi activitatea desfăşurată de aceasta, având aşadar un domeniu limitat de aplicare.

Instanţa de fond a mai reţinut că nepublicarea Ordinului M.A.I. nr. 600/2005 în M. Of. nu este de natură să producă vreo vătămare reclamantei, în condiţiile în care aceasta a avut acces la conţinutul actului prin broşurile puse la dispoziţie de minister personalului din subordine.

II. În ceea ce priveşte excepţia de nelegalitate a Ordinului M.A.I. nr. 1/652/2011, instanţa de fond a reţinut că reclamanta a invocat nepublicarea acestuia în M. Of. al României, sancţiunea fiind inexistenţa, cu consecinţa inopozabilităţii actului.

Referitor la nepublicarea ordinului în M. Of., instanţa a avut în vedere dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Întrucât Ordinul M.A.I. nr. 1/652/2011 nu are caracter normativ, ci individual, reglementând reorganizarea unor instituţii determinate, instanţa a apreciat că acesta nu trebuie publicat în M. Of. pentru a-şi produce efectele. De asemenea, instanţa a avut în vedere şi dispoziţiile art. 11 alin. 2 lit. b) din acelaşi act normativ potrivit cărora „Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României: (…) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate”. Or, anexele la ordinul M.A.I. nr. 1/652/2011 au caracter clasificat, fiind exceptate de la publicarea în M. Of. al României şi prin prisma acestui aspect.

Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamanta B.M. a declarat recurs.

Recurenta, prin motivele de recurs a invocat excepţia de necompetenţă materială a Curţii Apel Bucureşti solicitând instanţei de recurs să o admită aşa cum a fost formulată, să casezei în integralitate sentinţa recurată şi în rejudecare să se dispună trimiterea dosarului la Tribunalul Galaţi.

Recurenta susţine următoarele:

- sentinţa instanţei de fond a fost dată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe deoarece la data pronunţării sentinţei recurate, era în vigoare Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, iar potrivit art. 27, alin. (3) şi procesele în curs de judecată în primă instanţa în materia contenciosului administrativ şi fiscal aflate la data intrării în vigoare pe rolul curţilor de apel, se trimit la tribunalele competente, pe cale administrativă.

Din aceste motive, instanţa de fond trebuia să dispună scoaterea dosarului de pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ și fiscal, şi trimiterea dosarului pe cale administrativă la Tribunalul Galaţi, secţia de contencios aadministrativ și fiscal, care a devenit competent material.

Pe fondul cauzei recurenta precizează că:

- instanţa de fond a interpretat greşit actul juridic dedus judecaţii, a schimbat natura şi înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic a acestuia deoarece excepţia de nelegalitate fusese invocată în dosarul de recurs de la Curtea de Apel Galaţi, de acest act administrativ depinzând soluţionarea litigiului pe fond.

- sentinţa recurată este lipsită de temei legal, este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, fiind pronunţată în lipsa Ordinului M.A.I. contestat de la dosar precum şi a documentaţiei care a stat la baza emiterii acestuia;

-sentinţa recurată este lipsită de temei legal, este dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii, deoarece în cazul de faţă, erau îndeplinite în mod cumulativ condiţiile impuse de legiuitor, prin art. 4 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, potrivit art. 11, alin. (4) din Legea nr. 554/2004: „ Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând."

Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului,precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

Instanţa de control judiciar constată că în speţă nu sunt întrunite cerinţele impuse de art. 304 sau art. 3041 C. proc. civ., în vederea casării sau modificării hotărârii: prima instanţă a reţinut corect situaţia de fapt, în raport de materialul probator administrat în cauză şi a realizat o încadrare juridică adecvată.

Curtea de Apel Bucureşti, ca instanţă de contencios administrativ a fost învestită să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate a Ordinelor M.A.I. nr. 600/2005 şi nr. 1/652/2011.

Este adevărat că la data soluţionării cauzei, intrase în vigoare Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., însă acest act normativ nu este aplicabil în speţă.

Norma citată de recurentă, cuprinsă în art. 23 alin. (3) din această lege are, în realitate, următorul cuprins: „procesele în curs de judecată în primă instanţă în materia contenciosului administrativ şi fiscal aflate la data intrării în vigoare a prezentei legi pe rolul curţilor de apel şi care, potrivit prezentei legi, sunt de competenţa tribunalelor se trimit la tribunale”.

Or, „potrivit prezentei legi”, art. 4 din Legea nr. 2/2013, care a modificat prevederile art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, dispune că litigiile „care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe”.

Cum prin hotărârea atacată nu s-a soluţionat un litigiu care priveşte raportul de serviciu al funcţionarului public, ci o excepţie de nelegalitate care vizează acte administrative emise de o autoritate publică centrală, rezultă că acest motiv de recurs este nefondat, curtea de apel fiind competentă material în temeiul art. 4 alin. (1), raportat la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Referitor la excepţia de nelegalitate invocată, Înalta Curte remarcă lipsa oricărei critici concrete la adresa sentinţei primei instanţe, recurenta limitându-se la a reproduce conţinutul motivelor de modificare prevăzute de art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ.

Referitor la critica privind nepublicarea în M. Of. a Ordinelor M.A.I. nr. 600/2005 şi nr. 1/652/2011, Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în mod corect atât caracterul acestor acte administrative, cât şi faptul că sunt exceptate de la publicare.

Prima instanţă a apreciat corect că Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administraţiei şi internelor, secretarilor de stat, secretarului general şi şefilor/comandanţilor unităţilor M.A.I., deşi este un act administrativ cu caracter normativ, nu a fost publicat în M. Of., întrucât la momentul adoptării sale erau în vigoare prevederile art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare, aprobat prin H.G. nr. 50/2005, care stabileau imperativ că „nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României, Partea I (…) ordinele (…) cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”.

Raţiunea nepublicării Ordinul M.A.I. nr. 600/2005 este legată şi de domeniul său de reglementare limitat, acesta fiind aplicabil doar unei categorii profesionale delimitate, şi anume personalului M.A.I., situaţie în care nu se impunea să fie adus la cunoştinţa tuturor cetăţenilor prin publicare în M. Of. al României.

Legalitatea prevederilor art. 35 alin. (3) din Regulament nu poate fi pusă la îndoială şi a fost stabilită în repetate rânduri de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, care a constatat că acestea nu încalcă în nici un fel prevederile art. 10 şi 11 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, reliefată de exemplu prin Deciziile nr. 3626/2007, nr. 4430/2009, nr. 1565/2011, nr. 33/2014, este constantă în sensul afirmării legalităţii Ordinului M.A.I. nr. 600/2005.

Cât priveşte Ordinul M.A.I. nr. 1/652/2011, s-a reţinut în mod corect, în raport de domeniul de reglementare - reorganizarea structurilor subordonate nemijlocit I.G.P.F. - caracterul de act administrativ individual, astfel cum este definită această noţiune de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În ce priveşte acest act administrativ sunt incidente, astfel, dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora nu era supus regimului de publicare în M. Of. al României.

Ordinul menţionat nu conţine reglementări cu caracter general, impersonal şi obligatoriu, adresate unor persoane nedeterminate, ci cuprinde reglementări care se adresează exclusiv persoanelor care sunt încadrate în structura I.G.P.F.

De asemenea, în contextul în care unele dintre anexele acestui act normativ au caracter clasificat, se impune respectarea dispoziţiilor în vigoare referitoare la informaţiile clasificate, precum şi ale art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000, republicată, care precizează următoarele:

"(2) Nu sunt supuse regimului de publicare în M. Of. al României:

b) actele normative clasificate, potrivit legii, precum şi cele cu caracter individual, emise de autorităţile administrative autonome şi de organele administraţiei publice centrale de specialitate".

În acest context, nici nemulţumirea referitoare la nedepunerea ordinului atacat şi a documentaţiei care a stat la baza emiterii acestuia nu poate genera vreo consecinţă juridică, având în vedere faptul că motivele de nelegalitate invocate nu necesită examinarea documentaţiei pe baza căreia a fost emis.

Astfel, lipsa unor criterii de selecţie sau departajare, a principiilor care au fost avute în vedere la întocmirea organigramelor, posturilor şi situaţiilor numerice aprobate prin Ordinul nr. 1/652/2011 reprezintă aspecte ce pot fi cercetate în măsura în care se dovedeşte o vătămare produsă persoanei căreia i s-au aplicat dispoziţiile acestui act administrativ, aşa cum în mod corect a reţinut curtea de apel.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar hotărârea instanţei de fond este temeinică şi legală.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu prevederile art. 312 C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat, menţinându-se sentinţa atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta B.M. prin S.D.B.R. împotriva sentinţei civile nr. 3443 din 7 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 13 martie 2015.