Procedural interest of sectoral mayor to challenge nullity of property restitution order for public utility violations

Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei sectorului 3 Bucureşti, sub nr. 11302/301/2012, la data de 29 martie 2012, reclamantul primarul sectorului 3 Bucureşti a chemat în judecată pe pârâţii primarul general al Municipiului Bucureşti şi C.M., solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să declare nulitatea absolută a Dispoziţiei primarului general nr. 4333 din 18 mai 2005, prin care s-a dispus restituirea în natură în proprietatea pârâtei C.M. a terenului în suprafaţă de 112.339,19 mp, situat în Bucureşti, sector 3.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că imobilul în litigiu face parte din domeniul public al Municipiului Bucureşti, fiind supus unei amenajări destinate deservirii nevoilor publice ale comunităţii locale, respectiv parc public şi zonă de agrement, fiind, totodată, un teren cu destinaţie agricolă şi, ca atare, supus regimului juridic al Legii nr. 18/1991.

Pârâtul primarul general al Municipiului Bucureşti a formulat întâmpinare la cererea de chemare în judecată, prin care a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată, având în vedere că terenul în discuţie nu are destinaţie agricolă, fiind situat în intravilanul Municipiului Bucureşti şi este proprietatea privată a acestuia.

Pârâta C.M. a formulat întâmpinare la cererea de chemare în judecată, prin care a invocat excepţia necompetenţei materiale, raportat la dispoziţiile art. 26 din Legea nr. 10/2001; excepţia lipsei de interes în promovarea cererii, având în vedere că reclamantul nu a fost proprietarul acestui imobil şi nu ar obţine niciun folos practic din eventuala admitere a acţiunii, cu atât mai mult cu cât a încheiat un contract de comodat cu pârâta în data de 07 noiembrie 2006.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiate, arătând, în esenţă, că pârâta beneficiază de un bun în sensul Convenţiei Europene, că Instituţia Prefectului a stabilit că nu există motive de nelegalitate care să justifice anularea dispoziţiei, că imobilul a aparţinut domeniului privat al Municipiului Bucureşti, potrivit Hotărârii Consiliului General al Municipiului București nr. 95/1998 şi adresei din 06 iunie 2005, emise de M.F.P., aspecte reţinute şi de alte instanţele judecătoreşti; de asemenea, cu putere de lucru judecat s-a reţinut şi faptul că bunului în speţă îi sunt aplicabile prevederile Legii nr. 10/2001, aparţinând fostei moşii Dudeşti-Cioplea, ce nu figurează în arhivele C.A.P. Dudeşti, acesta făcând parte din intravilanul Municipiului Bucureşti.

Prin sentinţa civilă nr. 16351 din 24 octombrie 2012, pronunţată de Judecătoria sectorului 3 Bucureşti, a fost admisă excepţia necompetenţei materiale, fiind declinată competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, motivarea hotărârii judecătoreşti întemeindu-se pe criteriul valoric.

Cererea a fost înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a IV-a civilă, sub nr. 16639/3/2013, la data de 25 aprilie 2013.

Pârâta C.M. a formulat note scrise, prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale active, pentru considerentul că reclamantul nu face parte din categoria persoanelor enumerate limitativ de Legea nr. 10/2001 cu drept de a ataca dispoziţia emisă în baza acestui act normativ, precum şi că, în ipoteza în care s-ar admite acţiunea, bunul ar reintra în patrimoniul Municipiului Bucureşti, iar nu al reclamantului; excepţia puterii de lucru judecat, raportat la hotărârile judecătoreşti pronunţate în Dosarele nr. 9993/301/2005 şi nr. 4071/3/2008, prin care s-a decis în mod irevocabil faptul că terenul face parte din domeniul privat al Municipiului Bucureşti şi că este supus Legii nr. 10/2001.

Reclamantul a formulat cerere completatoare sub aspectul cadrului procesual pasiv, solicitând introducerea în cauză în calitate de pârât şi a Municipiului Bucureşti, tribunalul dispunând în consecinţă.

La solicitarea tribunalului, pârâtul Municipiul București a atașat dosarul administrativ format în urma notificării în temeiul Legii nr. 10/2001.

În ședința publică din data de 03 decembrie 2013, tribunalul a invocat, din oficiu, excepția lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului primarul general al Municipiului Bucureşti, rămânând în pronunțare atât asupra acestei excepții procesuale, cât și asupra excepției lipsei de interes în promovarea cererii, invocate de pârâta C.M.

Prin sentinţa civilă nr. 2217 din 20 decembrie 2013, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului primarul general al Municipiului Bucureşti, a admis excepţia lipsei de interes în promovarea cererii, a respins cererea formulată în contradictoriu cu pârâtul primarul general al Municipiului Bucureşti, pentru lipsa calităţii procesuale pasive şi a respins cererea formulată de reclamantul primarul sectorului 3 Bucureşti, în contradictoriu cu pârâţii Municipiul Bucureşti şi C.M., pentru lipsă de interes.

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reţinut următoarele:

Prin Dispoziția primarului general nr. 4333 din 18 mai 2005, emisă în aplicarea Legii nr. 10/2001, s-a dispus restituirea în natură în proprietatea pârâtei C.M. a terenului în suprafaţă de 112.399,19 mp, situat în Bucureşti.

Prin cererea de chemare în judecată formulată, reclamantul primarul sectorului 3 Bucureşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii primarul general al Municipiului Bucureşti, Municipiul Bucureşti şi C.M., declararea nulităţii absolute a dispoziţiei anterior menţionate, cu motivarea că imobilul face parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale, că este supus unei amenajări destinate deservirii nevoilor publice ale comunităţii locale, precum şi că Legea nr. 18/1991 era incidentă în speţă, iar nu Legea nr. 10/2001.

În ceea ce privește excepția lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Primarul General al Municipiului București, invocată din oficiu, tribunalul a admis-o, cu consecinţa respingerii cererii formulate în contradictoriu cu acest pârât, pentru lipsa calităţii procesuale pasive.

Astfel, calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel care este obligat în raportul juridic dedus judecăţii, iar în cazul situaţiilor juridice pentru a căror realizare calea justiţiei este obligatorie, calitatea procesuală pasivă aparţine celui faţă de care se poate realiza interesul urmărit de reclamant prin promovarea acţiunii.

Prima instanţă a apreciat că, particularizând pentru ipoteza acţiunii în declararea nulităţii unui act juridic, calitatea procesuală pasivă aparţine părţilor vizate de drepturile şi obligaţiile cuprinse în respectivul act. Astfel, în cazul acţiunii de faţă având ca obiect declararea nulităţii dispoziţiei de restituire în natură a unui imobil în temeiul Legii nr. 10/2001, legitimarea procesuală pasivă aparţine atât emitentului dispoziţiei - Municipiul Bucureşti, ca unitate administrativ-teritorială, cât şi beneficiarului acesteia, numitei C.M., dat fiind faptul că acţiunea este promovată de un terţ.

Pârâtul primarul general al Municipiului Bucureşti are exclusiv calitatea de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale, astfel încât efectele aplicării sancţiunii civile a nulităţii dispoziţiei emise de Municipiul Bucureşti, prin reprezentantul său primarul general, nu se pot produce în patrimoniul său, ci în cel al reprezentatului (Municipiul Bucureşti).

În acest sens, prima instanţă a reţinut că potrivit art. 20 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, comunele, oraşele, municipiile şi judeţele sunt unităţi administrativ-teritoriale în care se exercită autonomia locală şi în care se organizează şi funcţionează autorităţi ale administraţiei publice locale. În conformitate cu prevederile art. 21 alin. (1) din acelaşi act normativ, unităţile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină şi patrimoniu propriu, fiind titulare ale drepturilor şi obligaţiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor ce aparţin domeniului public şi privat, în care acestea sunt parte, precum şi din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condiţiile legii, iar în justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean. De asemenea, potrivit art. 21 alin. (2)1 din legea menţionată, pentru apărarea intereselor unităţilor administrativ-teritoriale, primarul, respectiv preşedintele consiliului judeţean, stă în judecată ca reprezentant legal şi nu în nume personal.

Soluţionând excepţia lipsei de interes invocată de pârâta C.M., tribunalul a reţinut că prin interes, condiţie de exerciţiu a acţiunii civile, se înţelege folosul practic urmărit de cel ce a pus în mişcare procedura judiciară pentru valorificarea dreptului subiectiv civil ce se cere a fi protejat. Condiţia existenţei interesului vizează stabilirea beneficiului ce poate fi realizat de parte, în concret, în eventualitatea admiterii formei procedurale exercitate.

În evaluarea acestei cerinţe, prima instanţă a constatat că în eventualitatea admiterii acestei acţiuni - nulitate a Dispoziţiei nr. 4333 din 18 mai 2005 emise de primarul general al Municipiului Bucureşti, reclamantul primarul sectorului 3 Bucureşti nu obţine niciun folos practic, întrucât terenul ar reintra în patrimoniul unităţii-administrative, iar nu al său, neavând relevanţă juridică în ipoteza dată, pentru soluţionarea excepţiei procesuale în discuţie, dacă bunul aparţinea domeniului public sau privat al Municipiului Bucureşti.

Tribunalul nu s-a mai pronunţat asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active, întrucât cererea a fost respinsă în integralitatea sa în temeiul celorlalte excepţii procesuale anterior analizate, cu atât mai mult cu cât, în prezenta cauză, excepţia lipsei calităţii procesuale active viza în fapt tot neîndeplinirea condiţiei existenţei interesului, având în vedere că legitimare procesuală activă în acţiunea în declararea nulităţii absolute are orice persoană interesată.

Împotriva acestei sentinţe, în termen legal, reclamantul primarul sectorului 3 a formulat apel, criticând soluţia pentru nelegalitate şi netemeinicie atât sub aspectul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a primarului Municipiului Bucureşti, cât şi sub cel al admiterii excepţiei lipsei de interes în formularea cererii de chemare în judecată.

Astfel, prin motivele de apel s-a susţinut că prima instanţă în mod greşit a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului primarul general al Municipiului Bucureşti, având în vedere următoarele argumente:

Conform art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, dispoziţia de restituire în natură a imobilului face dovada proprietăţii persoanei îndreptăţite asupra acestuia, are forţa probantă a unui înscris autentic şi constituie titlu executoriu pentru punerea în posesie, ulterior îndeplinirii formalităţilor de publicitate imobiliară.

Faţă de aceste aspecte, apelantul - reclamant consideră că în speţa de faţă, primarul general în calitate de reprezentant al Municipiului Bucureşti, are calitate procesuală pasivă având în vedere calitatea acestuia de emitent al dispoziţiei de restituire ce face obiectul prezentei cauze, act ce reprezintă un veritabil titlu de proprietate în temeiul Legii nr. 10/2001.

2. Instanţa de fond, în mod greşit a admis excepţia lipsei de interes a apelantului - reclamant:

Apelantul - reclamant a solicitat a se observa că în soluţionarea excepţiei lipsei de interes instanţa de judecată a antamat fondul cauzei, ceea ce este total eronat. Argumentele prezentate de pârâta C.M. şi preluate ca atare de către instanţă au fost invocate deopotrivă ca apărări de fond, precum şi în susţinerea excepţiilor lipsei de interes şi a lipsei calităţii procesuale active.

De altfel, întrucât obiectul cererii apelantului - reclamant îl constituie constatarea nulităţii absolute a dispoziţiei atacate, reclamantul nu trebuie să facă parte din categoria persoanelor îndreptăţite, conform prevederilor Legii nr. 10/2001, deoarece nulitatea absolută poate fi invocată de oricine.

Interesul legitim în cauză trebuie privit în raport de împrejurarea că nulitatea invocată este una absolută, instituită de legiuitor cu scopul de a ocroti un interes public, general, care, în speţă, constă în a înlătura din sfera juridică un act de restituire în natură emis cu încălcarea dispoziţiilor legale imperative. Astfel, interesul rezidă în aceea că prin promovarea acţiunii se tinde la protejarea unui interes general.

În cauză, terenul restituit în natură pârâtei C.M. a fost supus unor amenajări destinate deservirii nevoilor publice ale comunităţii locale, respectiv zonă de agrement - spaţiu verde în cadrul parcului T., fapt pentru care primarul general al Municipiului Bucureşti, trebuia ca la emiterea dispoziţiei să aibă în vedere legile care interesează ordinea publică, în speţă, dispoziţiile Legii nr. 213/1998, ale H.G. nr. 250/2007 privind aprobarea Normelor Metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001.

Mai mult decât atât, entitatea învestită cu soluţionarea notificării a derogat cu bună ştiinţă de la legile care interesează ordinea publică, fără să ţină cont de legile imperative privind reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor agricole şi forestiere, anterioare legilor de restituire a imobilelor (Legea nr. 10/2001, H.G. nr. 250/2007).

Ca atare, în opinia apelantului, Dispoziţia nr. 4333 din 18 mai 2005 emisă de primarul general al Municipiului Bucureşti este lovită de nulitate absolută, întrucât actul încalcă ordinea publică, respectiv autoritatea publică nu a avut în vedere dispoziţiile legale care interesează ordinea publică, acestea fiind în totalitatea lor norme imperative, de la care nu se poate deroga prin acte juridice, sub sancţiunea nulităţii absolute.

Totodată, în literatura juridică s-a arătat în mod clar că este îndeplinită cerinţa interesului şi în situaţiile în care se recunoaşte legitimare procesuală activă şi altor subiecţi de drept, cum ar fi procurorul, autoritatea tutelară etc., chiar dacă folosul practic se va produce, în ipoteza admiterii acţiunii, asupra titularului dreptului, în aceste situaţii, problemele care se ridică vizează mai mult calitatea procesuală activă decât interesul, probleme care, în speţa de faţă, nu au fost soluţionate în mod distinct de către tribunal (în acest sens, a se vedea V.M.C. - Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, Ed. Naţional, Bucureşti, 1996 - pag. 272).

Apelantul - reclamant a mai precizat că în Dosarul nr. 46681/3/2012 având ca obiect o acţiune similară de constatare a nulităţii Dispoziţiei nr. 12680 din 22 iulie 2010, promovată de acelaşi reclamant în contradictoriu cu aceiaşi pârâţi şi în care au fost invocate aceleaşi excepţii, acestea au fost respinse de instanţă prin încheierea de la termenul din data de 29 noiembrie 2013.

Prin Decizia civilă nr. 435/A din 30 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, apelul declarat de reclamant a fost respins ca nefondat.

Pentru a decide în acest sens, instanţa de apel, analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate prin motivele de apel, a reţinut şi apreciat următoarele:

Prima critică susţinută prin motivele de apel - greşita admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a primarului general - a fost înlăturată ca nefondată.

Sub un prim aspect, curtea de apel a constatat că trimiterile apelantului la dispoziţiile art. 23 alin. (4) din Legea nr. 10/2001 nu prezintă relevanţă în soluţionarea excepţiei calităţii procesuale pasive a primarului general.

În acest sens, s-a reţinut că, potrivit art. 21 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 „în justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean. Pentru apărarea intereselor unităţilor administrativ-teritoriale, primarul, respectiv preşedintele consiliului judeţean, stă în judecată ca reprezentant legal şi nu în nume personal.”

Ca atare, instanţa de apel a apreciat că în mod corect a reţinut prima tribunalul că primarul general nu poate sta în judecată în nume personal, ci doar ca reprezentant al unităţii administrativ teritoriale, aceasta fiind persoana ce are calitate procesuală pasivă în prezentul litigiu.

Şi cea de-a doua critică - vizând interesul apelantului în formularea cererii de chemare în judecată - a fost considerată fondată.

În acest sens, s-a reţinut că nulitatea absolută a unui act juridic poate fi formulată oricând şi de orice persoană al cărei interes juridiceşte ocrotit de lege a fost încălcat prin încheierea actului respectiv. Pentru promovarea unei astfel de acţiuni nu este suficientă afirmarea existenţei unui interes, ci este necesar ca acest interes să îndeplinească anumite condiţii:

1. să fie legitim, corespunzător cerinţelor legii materiale şi procesuale.

Interesul este legitim atunci când se urmăreşte afirmarea sau realizarea unui drept subiectiv recunoscut de lege, respectiv a unui interes ocrotit de lege şi potrivit scopului economic şi social pentru care a fost recunoscut.

2. să fie personal şi direct, adică folosul practic urmărit prin declanşarea procedurii judiciare să aparţină celui care recurge la forma procedurală respectivă.

Cerinţa ca interesul să fie personal al celui care acţionează, reprezintă aspectul subiectiv al condiţiilor de exerciţiu al actului procedural;

3. să fie născut şi actual, să existe în momentul în care este formulată cererea.

Instanţa de apel a constatat că în justificarea interesului prezentei acţiuni, reclamantul s-a limitat la a reitera faptul că nulitatea absolută poate fi invocată de orice persoană, justificându-şi această cerinţă exclusiv prin prisma protejării unui interes general şi al înlăturării încălcărilor aduse unor dispoziţii legale imperative cu ocazia emiterii actului atacat, aspecte ce nu pot justifica însă interesul său în promovarea prezentei cereri, în lipsa unui folos practic pe care acesta l-ar obţine prin admiterea acţiunii.

Pe de altă parte, au fost înlăturate şi susţinerile apelantului privind antamarea fondului litigiului cu ocazia soluţionării acestei excepţii, reţinându-se că, pentru examinarea acestei excepţii procesuale de fond, tribunalul în mod corect a procedat la examinarea situaţiei de fapt, mai exact a situaţiei juridice a terenului, în limitele necesare pentru verificarea interesului reclamantului.

De asemenea, au fost înlăturate şi susţinerile referitoare la dovedirea interesului reclamantului prin analogie cu situaţiile în care legea recunoaşte legitimare procesuală activă şi altor subiecţi de drept, respectiv procurorului sau autorităţii tutelare, întrucât acesta nu se află într-o asemenea ipoteză, aceste situaţii fiind expres şi limitativ prevăzute de lege, în timp ce reclamantului legea nu îi recunoaşte interes în promovarea acţiunii.

În consecinţă, în aplicarea dispoziţiilor art. 296 C. proc. civ., apelul declarat de reclamant a fost respins ca nefondat.

În termen legal, împotriva acestei decizii, reclamantul a promovat recurs, prevalându-se de motivul de nelegalitate reglementat de art. 304 cpt. 9 C. proc. civ.

În cuprinsul cererii de recurs, reclamantul învederează că în mod greşit instanţa de apel a reţinut ca fiind neîntemeiate criticile sale cu privire la admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a pârâlui primarul general al Municipiului Bucureşti, pentru următoarele considerente:

Pentru a exista calitate procesuală, este necesar ca între persoana pârâtă despre care reclamantul susţine că este titular al obligaţiei şi persoana care are această calitate trebuie să existe identitate.

În speţa dedusă judecăţii, această condiţie este îndeplinită, întrucât partea chemată în proces, respectiv primarul general al Municipiului Bucureşti, conform prevederilor art. 21 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989, cu modificările şi completările ulterioare, în cazul imobilelor deţinute de unităţile administrativ-teritoriale restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptăţită se face prin dispoziţia motivată a primarilor, respectiv a primarului general al municipiului Bucureşti, ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean.

În opinia recurentului, în considerarea prevederilor legale enunţate, în cauza de faţă, intimatul-pârât primarul general al Municipiului Bucureşti are calitate procesuală pasivă în raport de calitatea acestuia de emitent al dispoziţiei de restituire deduse judecăţii.

De asemenea, se susţine de către recurent că în mod greşit instanţa de apel a reţinut că nu a dovedit interesul său în formularea cererii de chemare în judecată, pentru următoarele considerente:

Interesul procesual este o condiţie prevăzută de legiuitor în art. 32 C. proc. civ. pentru exercitarea acţiunii civile, alături de capacitate, calitate procesuală şi formularea unei pretenţii.

Justificarea interesului presupune îndeplinirea condiţiilor cumulative analizate de instanţele de fond: să fie legitim, personal, născut, actual şi determinat, condiţii ce sunt îndeplinite în prezenta cauză.

Pornind de la obiectul cererii de chemare, respectiv constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei nr. 4333 din 18 mai 2005 emisă de primarul general al Municipiului Bucureşti, recurentul învederează că interesul legitim în cauză trebuie privit în raport de împrejurarea că nulitatea invocată este una absolută, instituită de legiuitor cu scopul de a ocroti un interes public, general, care în speţă, constă în înlăturarea din sfera juridică un act de restituire în natură emis cu încălcarea dispoziţiilor legale imperative. Aşadar, prin promovarea acţiunii se tinde la protejarea unui interes general.

Recurentul mai solicită instanţei de recurs a avea în vedere că în Dosarul nr. 46681/3/2012 având ca obiect o acţiune similară de constatare a nulităţii Dispoziţiei nr. 12680 din 22 iulie 2010, promovată de acelaşi reclamant, în contradictoriu cu aceiaşi pârâţi, aceleaşi excepţii au fost respinse de instanţa învestită cu soluţionarea acelei acţiuni, prin încheierea de la termenul din data de 29 noiembrie 2013.

În consecinţă, recurentul solicită admiterea recursului, modificarea deciziei recurate, în sensul respingerii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a primarului general al Municipiului Bucureşti, respingerii excepţiei lipsei de interes în promovarea cererii şi admiterii acţiunii, astfel cum a fost formulată, iar pe fond, constatarea nulităţii absolute a Dispoziţiei nr. 4333 din 18 mai 2005 emisă de către primarul general al Municipiului Bucureşti.

În termen legal, intimata-pârâtă C.M. a formulat întâmpinare la motivele de recurs, prin care a invocat nulitatea recursului, potrivit celor ce rezultă din practicaua prezentei decizii (excepţia fiind respinsă înainte de intrarea în dezbateri asupra recursului), iar pe fondul recursului a solicitat menţinerea deciziei recurate, întrucât recurentul-reclamant nu justifică un interes procesual personal şi direct în cauză şi, în plus, instanţele de fond în mod legal au respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a primarului Municipiului Bucureşti.

În plus, intimata-pârâtă a arătat că, în opinia sa, în cauză este incidentă excepţia puterii lucrului judecat având în vedere că prin hotărâri judecătoreşti anterioare, definitive şi irevocabile, instanţele au statuat cu privire la apartenenţa terenului la domeniul privat, iar nu la domeniul public al Municipiului Bucureşti, invocând în acest sens, sentinţa civilă nr. 2375 din 10 martie 2006 (fila 155, vol. I, dosar Judecătoria sector 3), definitivă prin Decizia civilă nr. 1650/A din 22 septembrie 2006 a Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă, (fila 164, vol. I, Judecătoria sector 3); pe de altă parte.

Având în vedere că regimul juridic al terenului a fost stabilit deja (proprietate privată a municipiului Bucureşti) şi cum reclamantul, în prezenta cauză, invocă acest unic motiv de nulitate a dispoziţiei atacate, intimata susţine că recursul promovat de reclamant se impune a fi respins ca nefondat.

Cu privire la puterea de lucru judecat ce vizează lipsa de interes în cadrul acţiunilor în constatarea nulităţii absolute a dispoziţiilor emise de primarul general al Municipiului Bucureşti, intimata învederează instanţei de recurs faptul că prin Decizia civilă nr. 1090/R din 18 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, s-a decis în mod definitiv şi irevocabil că în acest tip de acţiuni, primarul sectorului 3 Bucureşti nu justifică niciun interes.

Intimata-pârâtă C.M. a depus la dosar şi note scrise pentru termenul de azi.

În această etapă procesuală nu au fost administrate alte înscrisuri, potrivit limitării probaţiunii în recurs ce decurge din dispoziţiile art. 305 C. proc. civ.

Recursul formulat este fondat, potrivit celor ce succed.

Prin recursul formulat, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul-reclamant a invocat două motive de nelegalitate: aplicarea greşită a legii de către instanţa de apel în ceea ce priveşte dezlegarea criticilor sale referitoare la admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a primarului general al municipiului Bucureşti şi greşita aplicare a legii referitor la confirmarea excepţiei lipsei sale de interes în promovarea acţiunii în nulitate, respectiv a criteriilor pe care interesul procesual trebuie să le îndeplinească pentru a avea aptitudinea legală de a pune în mişcare mecanismul acţiunii civile.

În ceea ce priveşte admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a primarului general al municipiului Bucureşti, Înalta Curte constată că instanţa de apel în mod legal a confirmat dezlegarea dată de tribunal acestei excepţii procesuale absolute, de fond, peremptorii.

Astfel, prin cererea introductivă, înregistrată pe rolul Judecătoriei sector 3, reclamantul a chemat în judecată în calitate de pârâţi pe primarul general al municipiului Bucureşti şi pe C.M., identificaţi de către reclamant ca părţi ale Dispoziţiei nr. 4333 din 18 mai 2005 emise în baza Legii nr. 10/2001, actul juridic a cărui nulitate s-a cerut în cauza de faţă.

Ulterior, după declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, reclamantul a depus o cerere completatoare prin care a solicitat chemarea în judecată în calitate de pârât şi a municipiului Bucureşti prin primar general, lărgind astfel cadrul procesual al cauzei, sub raport subiectiv.

Din oficiu, prima instanţă a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a primarului general al municipiului Bucureşti, excepţie care a fost admisă, soluţia fiind confirmată de instanţa de apel în considerarea dispoziţiilor art. 21 alin. (2) şi alin. (21) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 care prevăd: „(2) În justiţie, unităţile administrativ-teritoriale sunt reprezentate, după caz, de primar sau de preşedintele consiliului judeţean. (21) Pentru apărarea intereselor unităţilor administrativ-teritoriale, primarul, respectiv preşedintele consiliului judeţean, stă în judecată ca reprezentant legal şi nu în nume personal.”

Textele menţionate sunt plasate în cap. I al legii de referinţă, intitulat „Dispoziţii generale”, astfel încât, rezultă că ele reprezintă dreptul comun în ceea ce priveşte reprezentarea în justiţie a intereselor oricărei unităţii administrativ-teritoriale, aşadar şi a municipiul Bucureşti, astfel încât sunt direct aplicabile în soluţionarea excepţiei menţionate, având în vedere că în cap. V din lege, dedicat administraţiei publice a municipiului Bucureşti, nu există dispoziţii derogatorii sub acest aspect.

Totodată, Înalta Curte constată că, referitor la acest aspect, nici prevederile Legii nr. 10/2001 nu conduc la o altă soluţie, având în vedere că dispoziţia prin care s-a dispus restituirea în natură a terenului, atacată cu acţiunea în nulitatea absolută, a fost emisă în aplicarea normelor acestei legi speciale reparatorii.

Astfel, din coroborarea dispoziţiilor art. 22 alin. (1) şi ale art. 21 alin. (4) din Legea nr. 10/2001, rezultă persoana îndreptăţită la măsuri reparatorii va depune notificarea la unitatea deţinătoare (în cauză, municipiul Bucureşti), în timp ce art. 21 alin. (4) din lege prevede că: „În cazul imobilelor deţinute de unităţile administrativ-teritoriale restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptăţită se face prin dispoziţia motivată a primarilor, respectiv a primarului general al municipiului Bucureşti, ori, după caz, a preşedintelui consiliului judeţean.”

Soluţia din legea specială anterior enunţată nu reprezintă decât o aplicare particulară a dispoziţiilor din legea cadru a administraţiei publice locale la care s-a făcut deja referire, întrucât nu este posibil ca în contexul Legii nr. 10/2001 primarul general al municipiului Bucureşti să îndeplinească prerogative legale în nume personal, de vreme ce atribuţia sa prevăzută de legea specială de a emite dispoziţia de soluţionare a notificării are ca premisă notificarea adresată unităţii administrativ-teritoriale, iar nu primarului general, astfel încât şi în domeniul de aplicare a Legii nr. 10/2001 calitatea primarului general al municipiului Bucureşti este aceea de reprezentant legal al unităţii administrativ teritoriale - municipiul Bucureşti.

În acest context, calitatea procesuală pasivă în cauza de faţă este întrunită în privinţa municipiului Bucureşti şi a intimatei-pârâte C.M., părţi ale dispoziţiei atacate, în timp ce primarul general al municipiului Bucureşti figurează în distribuţia procesuală doar în calitate de reprezentant al unităţii administrativ-teritoriale, astfel cum legal a stabilit şi instanţa de apel, prin confirmarea soluţiei tribunalului de admitere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a acestuia.

Înalta Curte constată însă a fi fondate criticile recurentului referitoare la nelegala confirmare a admiterii excepţiei lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de chemare în judecată.

Acţiunea formulată de reclamant, având calitatea de terţ în raport cu actul juridic dedus judecăţii - Dispoziţia nr. 4333 din 18 mai 2005 emisă de primarul general al municipiului Bucureşti în favoarea pârâtei prin care s-a dispus restituirea în natură a terenului în suprafaţă de 112.339,19 mp, situat în Bucureşti, sector 3, este o acţiune în constatarea nulităţii absolute a unui act juridic civil prin care reclamantul a afirmat trei motive de nulitate care pot fi circumscrise noţiunii de cauză ilicită, întrucât reclamantul invocă pretinse impedimente legale pentru a se fi putut dispune restituirea în natură, susţinând că acestea au fost ignorate de către unitatea deţinătoare cu ocazia emiterii dispoziţiei; calificarea ca act juridic civil a dispoziţiei de restituirea în natură decurge din dispoziţiile art. 25 alin. (4) din Legea nr. 10/2001.

Astfel, reclamantul a susţinut că la momentul emiterii dispoziţiei atacate, terenul în litigiu făcea parte din domeniul public al municipiului Bucureşti, că era supus unei amenajări destinate deservirii nevoilor publice ale comunităţii locale, respectiv parc public şi zonă de agrement şi, totodată, că era un teren cu destinaţie agricolă şi, ca atare, supus regimului juridic al Legii nr. 18/1991, iar nu celui din Legea nr. 10/2001.

În analiza excepţiei lipsei de interes, în mod corect instanţele de fond s-au raportat la regimul juridic al acţiunii în nulitate - acţiune ce poate fi formulată de orice persoană interesată -, precum şi la criteriile unanim acceptate pe care interesul procesual trebuie să le îndeplinească, în mod cumulativ, pentru declanşarea şi derularea unei acţiuni civile, anume acela de a fi legitim, personal şi direct, născut şi actual.

Dintre aceste condiţii, instanţa de apel a reţinut a nu fi îndeplinită cea referitoare la caracterul personal al interesului reclamantului, astfel încât, a calificat interesul procesual al acestuia drept unul general prin care tinde la înlăturarea încălcărilor aduse unor dispoziţii legale imperative cu ocazia emiterii actului atacat, ceea ce nu este de natură a justifica interesul său propriu în promovarea prezentei cereri, în lipsa unui folos practic pe care acesta l-ar obţine prin admiterea acţiunii.

Totodată, s-a reţinut că prima instanţă nu a antamat fondul cauzei cu ocazia soluţionării acestei excepţii, constatându-se că, pentru examinarea acestei excepţii procesuale de fond, tribunalul, în mod corect, a procedat la examinarea situaţiei de fapt, mai exact a situaţiei juridice a terenului, în limitele necesare pentru verificarea interesului reclamantului.

Înalta Curte reţine că, în regulă generală, indiferent de obiectul cererii de chemare în judecată, interesul procesual - condiţie de exerciţiu a acţiunii civile -, se apreciază de la caz la caz în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărui litigiu, iar nu în mod abstract, întrucât, în cel din urmă caz, ar fi încălcate şi standardele unei proceduri echitabile, astfel cum acestea sunt conturate în jurisprudenţa C.E.D.O.; în limitele competenţelor lor de drept comun, instanţele sunt chemate să soluţioneze litigii concrete, iar nu probleme de drept abstracte.

Mai mult decât atât, în ipoteza unei acţiuni în nulitatea actului juridic civil, interesul procesual trebuie analizat în legătură directă cu motivele de nulitate ce sunt valorificate de reclamant prin cererea de chemare în judecată, ceea ce, în speţă, privea evaluarea celor trei motive de nulitate afirmate de către reclamant prin cererea introductivă, de natură a da conţinut conceptului de cauză ilicită, motiv de nulitate absolută, posibil a fi valorificat de oricine are un interes.

Contrar celor reţinute de instanţa de apel, cu încălcarea dispoziţiilor art. 295 alin. (1) C. proc. civ. ce stabilesc limitele devoluţiunii în apel, tribunalul, admiţând excepţia lipsei de interes în formularea acţiunii nu s-a raportat la situaţia de fapt a cauzei, care nu a fost verificată şi stabilită în mod concret nici în calea de atac (deşi apelul este o cale devolutivă de atac), şi, cu atât mai puţin, la situaţia juridică a terenului, în condiţiile în care din cuprinsul motivării lipsesc referiri la regimul juridic al acestuia la momentul relevant pentru speţă - data emiterii dispoziţiei atacate.

Potrivit susţinerilor recurentului reclamant - ca autoritate executivă a unei subdiviziuni administrativ-teritoriale, sectorul 3, potrivit art. 80 din Legea nr. 215/2001 - motivele de nulitate absolută invocate sunt motive prin care justifică un interes general.

Înalta Curte constată că recurentul-reclamant, în formularea cererii de chemare în judecată (afirmaţie reiterată şi prin motivele de recurs), acţionând în calitate de reprezentant al unei unităţi administrativ teritoriale (conform art. 62 din Legea nr. 215/2001), exercită o funcţie de autoritate publică, date fiind prevederile art. 25 din Legea nr. 215/2001, astfel încât, acesta, promovând un interes personal al unităţii (subdiviziunii) administrativ-teritoriale, lato sensu, afirmă un interes public în legătură cu atribuţiile sale legale de promovare şi ocrotire a interesului comunităţii locale pe care o reprezintă; ceea ce este un interes personal în raporturile cu intimaţii-pârâţi ai cauzei, reprezintă un interes public prin raportare la toate celelalte subiecte de drept, întrucât tinde la ocrotirea intereselor comunităţii locale.

Cu toate acestea, pentru verificarea însuşirilor acestui interes personal în ipostaza sa procesuală, este necesară raportarea la motivele de nulitate invocate, astfel cum acestea sunt circumstanţiate de parte.

Deşi intimata-pârâtă C.M. a susţinut prin întâmpinarea formulată la motivele de recurs că reclamantul a invocat un singur motiv de nulitate, anume apartenenţa terenului la domeniul public al municipiului Bucureşti la momentul emiterii dispoziţiei atacate, aşa cum rezultă din cele anterior redate, acesta nu este sigurul motiv de nulitate, reclamantul afirmând şi incidenţa regimului Legii nr. 18/1991, iar nu al Legii nr. 10/2001 referitor la acest teren, dar şi că acesta era supus (la acelaşi moment relevant) unei amenajări destinate deservirii nevoilor publice ale comunităţii locale, precum şi că era parc public şi zonă de agrement.

Pe lângă împrejurarea că apartenenţa terenului la domeniul privat al municipiului Bucureşti reprezintă o chestiune dezlegată jurisdicţional între între recurent şi intimata-pârâtă C.M., statuată cu putere de lucru judecat (prin sentinţa civilă nr. 2375 din 10 martie 2006 a Judecătoriei sectorului 3, rămasă definitivă prin Decizia civilă nr. 1650/A din 22 septembrie 2006 a Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă, şi irevocabilă prin Decizia civilă nr. 832 din 9 mai 2007 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi familie, filele 155-171, vol. I, dosar Judecătoria sector 3), astfel încât aceasta nu ar mai putea fi reevaluată în cauza de faţă (cu valenţa unui motiv de nulitate a dispoziţiei atacate), eventuala apartenenţă a terenului la domeniul public a terenului nu putea constitui prin el însuşi un impediment la restituirea în natură, date fiind dispoziţiile art. 2 lit. h) şi g) din Legea nr. 10/2001.

Pe de altă parte, simpla afirmaţie cu referire la incidenţa regimului juridic al Legii fondului funciar nr. 18/1991 nu este suficientă pentru a contura caracterul personal al interesului procesual al reclamantului în invocarea acestui motiv de nulitate, în absenţa unor susţineri concrete prin care ar fi afirmat că prin emiterea dispoziţiei de restituire în natură a acestui teren către intimata C.M. ar fi fost el însuşi împiedicat pentru îndeplinirea atribuţiilor sale legale privind aplicarea Legii nr. 18/1991 (eventual cereri de constituirea sau reconstituire a dreptului de proprietate privată pe raza sectorului 3, care i-ar fi fost adresate în temeiul Legii nr. 18/1991 sau, mai mult decât atât, un stadiu mai avansat în procedura legii fondului funciar etc.).

Cu toate acestea, Înalta Curte constată că cel de-al treilea motiv de nulitate susţinut de către reclamant - fie existenţa pe teren a unor amenajări destinate deservirii nevoilor publice ale comunităţii locale, fie că era parc public şi zonă de agrement - sunt de natură a justifica un interes personal al reclamantului în invocarea sancţiunii nulităţii pentru încălcarea unor norme imperative, de ordine publică din Legea nr. 10/2001 care interzic restituirea în natură a unor imobile ce intră în domeniul de aplicare a Legii nr. 10/2001 dacă pe terenurile preluate abuziv de stat există amenajări de utilitate publică.

Astfel, art. 10 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 10/2001, forma în vigoare la data emiterii dispoziţiei atacate prevedeau: „(1) În situaţia imobilelor preluate în mod abuziv şi demolate total sau parţial restituirea în natură se dispune pentru terenul liber şi pentru construcţiile rămase nedemolate, urmând să se respecte documentaţiile de urbanism legal aprobate, iar pentru construcţiile demolate şi terenurile ocupate măsurile reparatorii se stabilesc prin echivalent. (2) În cazul în care pe terenurile imobilelor preluate în mod abuziv s-au ridicat construcţii, persoana îndreptăţită poate obţine restituirea în natură a părţii de teren rămase liberă, urmând să se respecte documentaţiile de urbanism legal aprobate.”

Relevante din aceeaşi perspectivă sunt şi dispoziţiile art. 11 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 10/2001 (forma în vigoare la data aceleiaşi dispoziţii), norme incidente în situaţia în care cauza deposedării abuzive de către stat a persoanei îndreptăţite sau a autorilor ei a fost exproprierea: „(3) În cazul în care construcţiile expropriate au fost integral demolate şi lucrările pentru care s-a dispus exproprierea ocupă terenul parţial, persoana îndreptăţită poate obţine restituirea în natură a părţii de teren rămase liberă, pentru cea ocupată de construcţii noi şi pentru cea necesară în vederea bunei utilizări a acestora măsurile reparatorii stabilindu-se în echivalent. (4) În cazul în care lucrările pentru care s-a dispus exproprierea ocupă funcţional întregul teren afectat, măsurile reparatorii se stabilesc în echivalent pentru întregul imobil.”

În acest context, este util a fi observate şi prevederile art. 81 lit. f), i), j) şi m) din Legea nr. 215/2001, potrivit cărora, consiliile locale ale sectoarelor municipiilor Bucureşti: „f) administrează, în condiţiile legii, bunurile proprietate publică sau privată a municipiului, de pe raza sectorului, pe baza hotărârii Consiliului General al Municipiului Bucureşti; i) aprobă, în condiţiile legii, planurile urbanistice zonale şi de detaliu ale sectoarelor, pe care le comunică Consiliului General al Municipiului Bucureşti; aprobă, în limitele competenţelor lor, documentaţiile tehnico-economice pentru lucrările de investiţii de interes local şi asigură condiţiile necesare pentru realizarea lor, în concordanţă cu prevederile planului urbanistic general al municipiului Bucureşti şi ale regulamentului aferent; j) asigură, potrivit competenţelor lor, condiţiile necesare bunei funcţionări a instituţiilor şi serviciilor publice de educaţie, sănătate, cultură, tineret şi sport, apărarea ordinii publice, de interes local; urmăresc şi controlează activitatea acestora; m) acţionează pentru protecţia şi refacerea mediului, în scopul creşterii calităţii vieţii; contribuie la protecţia, conservarea, restaurarea şi punerea în valoare a monumentelor istorice şi de arhitectură, a parcurilor şi a rezervaţiilor naturale.”

De asemenea, pentru verificarea în concret a interesului procesual al reclamantului, instanţa de apel, în rejudecare, se va raporta şi la dispoziţiile art. 10.1 şi 10.3 etc. din H.G. nr. 498/2003 prin care au fost aprobate Normele metodologice de aplicare unitară a Legii nr. 10/2001, în vigoare la data emiterii dispoziţiei atacate.

Ca atare, instanţa de apel va putea să dispună orice probe va considera că sunt pertinente, concludente şi utile pentru lămurirea situaţiei de fapt a cauzei din perspectiva celor afirmate de către recurentul-reclamant şi să stabilească printr-o cercetarea judecătorească efectivă, raportată la elementele de fapt ale speţei, prin administrarea nemijlocită a probelor, dacă terenul restituit prin dispoziţia atacată făcea parte, la data restituirii, din parcul Titan, dacă era amenajat ca zonă de agrement ori dacă pe acesta se găseau alte amenajări de utilitate publică de interes local (al subdiviziunii administrativ-teritoriale, respectiv sector 3) şi dacă cele constatate au legătură cu atribuţiile legale ale recurentului-reclamant prevăzute de Legea nr. 215/2001, ceea ce interesează din perspectiva legitimităţii interesului procesual, din perspectiva dezlegărilor date prin decizia de faţă.

Înalta Curte va înlătura ca nerelevant atât argumentul recurentului-reclamant privind respingerea de către instanţa învestiră cu soluţionarea cauzei a excepţiei lipsei interesului său procesual, invocată în Dosarul nr. 46681/3/2012 având ca obiect o acţiune similară privind nulitatea absolută a Dispoziţiei nr. 12680 din 22 iulie 2010, cât şi argumentul identic, dar în sens contrar, susţinut de către intimata-pârâtă C.M. prin întâmpinarea din recurs - respingerea ca lipsită de interes a unei acţiuni similare în constatarea nulităţii absolute a altei dispoziţii de restituire emise în favoarea sa, prin Decizia civilă nr. 1090R/din 18 iunie 2014 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, în Dosar nr. 45229/3/2012 - întrucât, astfel cum deja s-a arătat, interesul procesual în formularea acţiunii în nulitatea actului juridic trebuie raportată la circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, anume la situaţia de fapt şi de drept a terenurilor ce au făcut obiectul măsurii de restituire în natură, verificări ce trebuie efectuate pentru data emiterii dispoziţiilor atacate.

În plus, în oricare dintre ipotezele invocate de cele două părţi, în pricina de faţă autoritatea de lucru judecat nu funcţionează, având în vedere că este vorba despre obiecte diferite ale acelor cauze (nulitatea altor dispoziţii de restituire în natură) faţă de cel al pricinii de faţă.

Faţă de toate aceste considerente, în aplicarea dispoziţiilor art. 312 alin. (1) şi (3) rap. la art. 304 pct. 9 şi văzând şi dispoziţiile art. 314 C. proc. civ. (interpretat per a contrario), Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamant, va casa decizia recurată şi va trimite cauze spre rejudecare acelaişi instanţe de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul primarul sectorului 3 al Municipiului Bucureşti împotriva Deciziei nr. 435/A din 30 septembrie 2015 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Casează decizia recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de apel.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 22 ianuarie 2016.