Admissibility of administrative challenge to wealth commission's dismissal ordinance: judicial vs. administrative nature of pre-judicial wealth verification

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acţiunii

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A.N.I., în contradictoriu cu pârâţii C.A. Craiova – C.C.A., B.S. şi B.A.E., a solicitat anularea Ordonanţei nr. 1 din 3 noiembrie 2011, emisă de Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova.

În motivarea cererii, reclamanta a arătat că atribuţiile comisiei de cercetare a averilor soluţiile pe care le poate adopta, sunt stabilite de lege, iar actul emis de Comisia de cercetare a averilor îndeplineşte condiţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act administrativ.

Referitor la procedura prealabilă efectuată, în speţă, reclamanta a susţinut că în lipsa unei căi de atac prevăzute de lege se aplică prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Pe fond, reclamanta a arătat că din adresele şi verificările întreprinse pentru evaluarea averii pârâtului B.S. a rezultat că sunt bunuri şi sume care nu au putut fi justificate.

2. Hotărârea Curţii de Apel

Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 931 din 12 octombrie 2012, a respins acţiunea, ca inadmisibilă.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a constatat că Ordonanţa nr. 1 din 03 noiembrie 2011 a Comisiei de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel Craiova nu este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de fond a reţinut că ordonanţa Comisiei de cercetare a averilor, compusă din judecători şi procurori, este o soluţie jurisdicţională. Comisia de cercetare a averilor nu funcţionează ca o entitate asimilată unei autorităţi administrative, ci acţionează ca autoritate judecătorească.

Hotărârile pronunţate de instanţele judecătoreşti, indiferent de denumirea lor concretă, nu pot forma obiectul acţiunii în contencios administrativ. Procedura de judecată în faţă instanţelor judecătoreşti nu exclude stabilirea unor mecanisme filtru care să verifice în principiu admisibilitatea unor acţiuni, iar în speţă, Comisia de cercetare a averilor de pe lângă Curtea de Apel acţionează ca un mecanism filtru, astfel cum rezultă din soluţiile pe care legea o îndreptăţeşte să le adopte, conform art. 104 din Legea nr. 115/1996. Atribuţiile acestei comisii nu rezultă din regulamentul de ordine interioară a instanţelor, în aplicarea căruia, în anumite cazuri, instanţa poate acţiona ca autoritate publică asimilată, ci direct din lege.

De asemenea, instanţa de fond a apreciat că Ordonanţa nr. 1/2011 nu are caracterul unui act administrativ sau act administrativ jurisdicţional nici sub aspect formal, deoarece are părţile unei hotărâri judecătoreşti, astfel cum sunt stabilite de Codul de procedură civilă, iar în cursul procedurii s-a asigurat oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor. Or, un act administrativ nu este emis după dezbateri orale si contradictorii ale părţilor prezente la sediul organului emitent.

În fine, prima instanţă, a apreciat că lipsa în Legea nr. 115/1996 a unor prevederi exprese privind atacarea soluţiei de clasare dispusă prin ordonanţă de către Comisia de cercetare a averilor nu încalcă principii fundamentale. Persoana a cărei avere este verificată este protejată de prevederile art. 6 alin. (1) şi 13 din C.E.D.O. şi are posibilitatea expresă oferită de lege să atace soluţia de sesizare a instanţei de judecată.

3. Recursul reclamantei

A.N.I. a atacat cu recurs sentinţa menţionată, criticând-o pentru nelegalitate, în temeiul art. 304 pct. 8 şi 9 şi 3041 C. proc. civ.

În esenţă, recurenta - reclamantă arătat că ordonanţa de clasare întruneşte elementele definitorii ale actului administrativ, prevăzute în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar în condiţiile în care Legea nr. 115/1996, pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici, nu prevede o cale distinctă de contestare a ordonanţei Comisiei de cercetare a averilor, devin aplicabile prevederile Legii nr. 554/2004, a contenciosului administrativ.

Agenţia a depus la dosar şi concluzii scrise prin care a detaliat criticile formulate în recurs, arătând că, în speţă, sunt îndeplinite toate condiţiile de admisibilitate a acţiunii în contencios administrativ, consacrate în Legea nr. 554/2004:

- Condiţia ca actul atacat să fie un act administrativ în formă tipică sau asimilată

- Condiţia ca actul atacat să emane de la o autoritate publică

- Condiţia ca actul atacat să vatăme un drept recunoscut de lege sau un interes legitim

- Condiţia îndeplinirii procedurii prealabile

- Condiţia termenului

4. Apărările intimaţilor

Prin întâmpinarea depusă la dosar, Curtea de Apel Craiova a arătat că Ordonanţa nr. 1/3 noiembrie 2011 nu poate fi considerată un act administrativ emis în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, ci este un act asimilabil unei hotărâri judecătoreşti, având ca unic temei legal prevederile Legii nr. 115/1996.

În altă ordine de idei, a arătat că în aplicarea dispoziţiilor Legii nr. 115/1996, cu incidenţa în cauză, Comisia de cercetare a averilor a adoptat una dintre cele trei soluţii pe care i le conferă legea [(art. 104 alin. (1)], în urma probatoriului administrat în cauză, deci după ce s-a asigurat oralitatea şi contradictorialitatea dezbaterilor. Or, un act administrativ nu este emis după dezbateri orale şi contradictorii ale părţilor prezente la sediul organului emitent.

Intimaţii – pârâţi B.S. şi B.A.E. au formulat, de asemenea, întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat, arătând că, pornind de la modul în care Legea nr. 115/1996 reglementează procedura de cercetare a averii, Comisia de cercetare a averilor, înfiinţată pe lângă o instanţă, iar nu pe lângă o autoritate administrativă, cu personal de aceeaşi specialitate (magistraţi), nu poate emite acte administrative, ci numai acte asimilabile hotărârilor judecătoreşti, iar în concret ne aflăm în prezenţa unei soluţii irevocabile care, tot prin similitudine, poate fi atacată ca într-o revizuire în cazul apariţiei unor acte/elemente noi survenite ulterior clasării cauzei şi care ar putea conduce la o soluţie contrară.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând cauza prin prisma motivelor invocate de recurenta - reclamantă şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:

Actul juridic pe care A.N.I. l-a supus controlului instanţei de contencios administrativ este o ordonanţă de clasare emisă de Comisia de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Craiova în temeiul art. 104 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 115/1996, privind declararea si controlul averii demnitarilor, magistraţilor, funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere.

Aşa cum rezultă din însăşi denumirea sa, acest act normativ reglementează procedura de control al averilor, care cuprinde o etapă administrativă, derulată în faţa comisiei de cercetare a averilor, potrivit art. 10 – art. 15 din Legea nr. 115/1996, şi o etapă judiciară, dată în competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel şi supusă prevederilor art. 16 – art. 20 din aceeaşi lege.

Comisia de cercetare a averilor funcţionează pe lângă fiecare curte de apel, este compusă din 2 judecători şi un procuror, desemnaţi pe o perioadă de 3 ani (art. 10 din Legea nr. 115/1996), începe acţiunea de control odată sesizată de A.N.I. cu raportul de evaluare prin care s-au constatat diferenţe semnificative între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităţilor şi funcţiilor publice şi veniturile realizate de aceeaşi perioadă (art. 101 din Legea nr. 115/1996, corelat cu art. 17 din Legea nr. 176/2010) şi îşi desfăşoară activitatea de cercetare potrivit regulilor procedurale cuprinse în art. 102 – art. 103 din Legea nr. 115/1996.

În lipsa unei prevederi exprese a legii, nici componenţa comisiei, nici împrejurarea că reglementarea procedurii conţine unele elemente specifice activităţii jurisdicţionale, dreptul de apărare, citarea părţilor, dreptul de a propune probe, nu imprimă activităţii de cercetare a averilor natura juridică a unei jurisdicţii, soldate cu emiterea unui act administrativ - jurisdicţional ce întruneşte atributele puterii de lucru judecat, conform art. 2 alin. (1) lit. d) şi e) din Legea nr. 554/2004. Cu atât mai puţin activitatea Comisiei ar putea fi asimilată activităţii de judecată desfăşurate de instanţele judecătoreşti, conform art. 126 din Constituţia României şi Legii nr. 304/2004.

Prin urmare, contrar concluziei judecătorului fondului, Înalta Curte califică activitatea comisiei de cercetare a averii drept o activitate administrativă, urmând a se stabili dacă, în funcţie de obiectul lor, actele Comisiei sunt acte juridice administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică manifestări de voinţă emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naştere, modifică sau sting raporturi juridice.

În acest sens, Înalta Curte reţine că, potrivit art. 104 alin. (1) din Legea nr. 115/1996, „(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune:

a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;

b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată;

c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni.”

„Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale”, conform art. 104 alin. (2) din aceeaşi lege.

Aşadar, dintre cele trei categorii de soluţii pe care le poate dispune Comisia de cercetare a averilor, în activitatea sa de „executare în concret a legii”, clasarea cauzei are ca efect finalizarea procedurii în etapa administrativă, nemaifiind urmată de o sesizare a instanţei competente în etapa judiciară, aspect ce imprimă ordonanţei de clasare aptitudinea de a stinge raporturi juridice, în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Inexistenţa, în cuprinsul Legii nr. 115/1996, a unei prevederi exprese privind accesul la justiţie pentru contestarea ordonanţei de clasare nu poate avea semnificaţia invocată de intimaţii – pârâţi şi reţinută în sentinţa atacată, pentru că „tăcerea” legii speciale atrage incidenţa normelor cuprinse în Legea nr. 554/2004, dreptul comun în materia contenciosului administrativ.

Este adevărat că, aşa cum a reţinut judecătorul fondului, „A.N.I. nu poate invoca drepturi asemănătoare persoanei verificate” din perspectiva protecţiei oferite de prevederile art. 6 şi 13 din C.E.D.O. A.N.I. este însă o autoritate administrativă autonomă înfiinţată cu scopul asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, având atribuţii de evaluare a declaraţiilor de avere, conform art. 13 din Legea nr. 144/2007 şi art. 8 din Legea nr. 176/2010, iar în calitate de subiect de drept public poate acţiona în contencios administrativ pentru protejarea interesului public în raza sa de competenţă, conform art. 1 alin. (8) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, constatând întemeiate criticile recurentei – reclamante, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare, aceleiaşi instanţe, care urmează să soluţioneze fondul cauzei, în temeiul art. 20 alin. (3) teza finală din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A.N.I. împotriva sentinţei civile nr. 931 din 12 octombrie 2012 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 mai 2014.