Direct judicial annulment of a government emergency ordinance: Exclusion of legislative acts from administrative contestation jurisdiction

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul I.I. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea O.U.G. nr. 59/2011 emisă de Guvernul României privind Metodologia de calcul cu privire la revizuirea pensiilor de serviciu prevăzute de art. 1 lit. c)-h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor de serviciu.

În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că Metodologia de calcul menţionată în O.U.G. nr. 59/2011 emisă de Guvernul României nu poate fi acceptată pentru motivele de fapt şi de drept pe care se obligă să le depună la primul termen de judecată.

A mai menţionat reclamantul că pe rolul Curţii de Apel Cluj se află în curs de soluţionare recursul declarat de reclamant împotriva sentinţei civile emise de Tribunalul Bistriţa-Năsăud, recurs cu termen de judecată la 27 septembrie 2011, cu privire la Legea nr. 119/2010.

Pârâtul Guvernul României a formulat întâmpinare, invocând, pe cale de excepţie, inadmisibilitatea acţiunii formulate.

A susţinut pârâtul că dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 conferă părţii vătămate de un act administrativ unilateral, posibilitatea legală de a solicita anularea acestuia, în termenul imperativ prevăzut de lege, această măsură legală vizând însă exclusiv actele administrative, în accepţiunea conferită acestei noţiuni de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu şi ordonanţele de Guvern (simple sau de urgenţă).

A mai susţinut reclamantul că împotriva acestor acte normative de sorginte guvernamentală, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim are deschisă calea acţiunii, însoţită de excepţia neconstituţionalităţii.

A subliniat pârâtul că, şi în această situaţie, rolul instanţei de contencios sesizate cu acţiunea în anularea, însoţită de excepţia neconstituţionalităţii, este acela de a analiza şi a aprecia dacă sunt întrunite prevederile Legii nr. 47/1992, urmând, în situaţia îndeplinirii condiţiilor legale de admisibilitate, să sesizeze, prin încheiere motivată, forul constituţional.

La data de 06 septembrie 2011 Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a formulat o cerere de intervenţie în interesul Guvernului României, opinând că în temeiul dispoziţiilor art. 49 C. proc. civ. coroborate cu dispoziţiile art. 3 alin. (1) pct. 7 din H.G. nr. 405/2007 şi ale art. 108 alin. (4) din Constituţia României, cererea sa este justificată de calitatea de contrasemnatar al O.U.G. nr. 59/20011 pentru stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor prevăzute la art. 1 lit. c) - h) din Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor.

Faţă de motivele invocate de reclamant în cererea de chemare în judecată a solicitat instanţei să admită excepţia inadmisibilităţii acţiunii reclamantului şi excepţia netimbrării acţiunii, pe fondul cauzei solicitând respingerea acţiunii.

La data de 06 octombrie 2011 reclamantul a depus la dosar o precizare şi motivare a acţiunii prin care a înţeles să dezvolte motivele pentru care a solicită anularea O.U.G. nr. 59/2011 a Guvernului României.

A susţinut reclamantul că dispoziţiile atacate sunt emanate în dispreţul principiului neretroactivităţii legilor, încălcându-se în mod flagrant drepturile câştigate.

Astfel, chiar dacă în timp actul normativ avut în vedere la calcularea pensiei de serviciu a fost abrogat, abrogarea nu poate retroactiva, principiu de drept cunoscut. Eventual putea să-şi producă efecte pentru viitor şi nicidecum pentru acte şi fapte juridic petrecute anterior adoptării lui.

A apreciat reclamantul că acest din urmă act normativ a fost emis tocmai pentru a înlătura efectele şi consecinţele hotărârilor judecătoreşti pronunţate în materie până la data adoptării lui, hotărâri judecătoreşti care au înlăturat, pentru motivele cunoscute, efectele H.G. nr. 737/2010, abrogând-o.

S-a apreciat că prin actul normativ contestat au fost înfrânte cel puţin dispoziţiile art. 20 şi 44 alin. (1) din Constituţia României, art. 1 şi 17 din Protocolul nr. 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

Prin sentinţa civilă nr. 577/2011 din 14 octombrie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât, fiind respinsă în consecinţă acţiunea formulată. De asemenea, a fost admisă cererea de intervenţie formulată în cauză de Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.

Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că după cum în mod explicit distinge textul art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, măsura legală a anulării vizează exclusiv actele adrninistrative, în accepţiunea conferită acestei noţiuni de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nu şi ordonanţele de Guvern (simple sau de urgenţă).

A apreciat instanţa fondului că această interpretare rezultă, fără echivoc şi din modul în care legiuitorul a înţeles să reglementeze, în mod distinctiv, posibilitatea juridică a atacării actelor cu forţă juridică superioară hotărârilor de Guvern.

În ceea ce priveşte ordonanţele de Guvern, acte administrative de autoritate cu putere de lege, emise de Guvernul României, în temeiul art. 115 din Constituţia României, potrivit principiului delegării legislative, au fost instituite forme specifice de control.

Astfel, a subliniat instanţa fondului, calea de contestare a ordonanţelor de Guvern, care reprezintă acte de sorginte guvernamentală, este cea prevăzută de dispoziţiile art. 9 din Lege, care, în mare măsură, se inspiră din prevederile fundamentale ale art. 126 alin. (6) din Constituţie, procedura instituită în această materie nefiind condiţionată de parcurgerea procedurii plângerii prealabile.

Potrivit alin. (1) al acestui art., competenţa de a soluţiona cererile persoanei vătămate prin ordonanţe ale Guvernului sau dispoziţii ale acestora, este atribuită instanţelor de contencios administrativ, această procedură specială neoferind, deopotrivă, instanţei competente sesizate şi posibilitatea de a controla efectiv constituţionalitatea acestor acte, ci doar pe aceea de a aprecia asupra condiţiilor de admisibilitate a excepţiei de neconstituţionalitate, prevăzute de Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată.

Împotriva acestor acte normative, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim are deschisă calea acţiunii, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate.

A apreciat instanţa fondului că din economia art. 9 din Legea nr. 554/2004, rezultă că pentru admisibilitatea acestei acţiuni trebuie să fie întrunite următoarele condiţii:

- acţiunea să fie însoţită de excepţia de neconstituţionalitate a ordonanţei,

- să nu aibă ca obiect principal constatarea neconstituţionalităţii acesteia,

- acţiunea să aibă ca obiect: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, şi după caz obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei operaţiuni adrninistrative.

Prima instanţă a conchis în sensul că dispoziţiile art. 9 alin. (1) şi (5) din Legea nr. 554/2004 impun şi formularea unei cereri de anulare a unui act administrativ, obiectul principal al acţiunii neputând fi doar constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe de urgenţă.

S-a constatat că reclamantul nu a solicitat anularea unui act administrativ emis in temeiul O.U.G. nr. 59/2011, ci doar anularea respectivei ordonanţe, în condiţiile în care ordonanţele de urgenţă nu pot face obiectul unui contencios administrativ în anulare.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs I.I., criticând soluţia pronunţată pentru netemeinicie şi nelegalitate, opinând, în principal, că prima instanţă ar fi trebuit să îşi decline competenţa de soluţionare în favoarea instanţei care era în măsură să soluţioneze cererea sa şi nu să procedeze la admiterea excepţiei, situaţie ce, în opinia recurentului, echivalează cu nesoluţionarea acţiunii formulate.

A precizat de asemenea recurentul că îşi menţine integral motivele invocate prin acţiunea introductivă.

Analizând actele şi lucrările dosarului în raport cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.

În conformitate cu dispoziţiile art. 8 din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

De asemenea, art. 9 alin. (1) din acelaşi act normativ dispune în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios adrninistrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă. Alin. (5) al textului de lege stabileşte că acţiunea poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Analiza legislaţiei aplicabile în materia dedusă judecăţii în prezenta cauză relevă că obiectul acţiunii judiciare îl poate constitui, în ipoteza art. 8 din Legea nr. 554/2004, anularea în tot sau în parte a actului administrativ unilateral vătămător, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale, iar în ipoteza art. 9 din acelaşi act normativ, acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative.

Se constată că în prezenta cauză, prin acţiunea precizată, reclamantul I.I. a solicitat anularea O.U.G. nr. 59/2011.

Ordonanţa de urgenţă, deşi este emisă de guvern, nu este un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 deoarece aceasta se emite în baza unei delegări legislative, al cărui regim este stabilit în art. 115 din Constituţia României.

Tot în art. 115 din Constituţia României se prevede modul de aprobare sau respingere al ordonanţelor de urgenţă, dar numai de către Parlamentul României, care a şi dat abilitare Guvernului de a emite ordonanţa de urgenţă.

Din economia dispoziţiei art. 9 din Legea nr. 554/2004, rezultă că instanţa de contencios administrativ se pronunţă doar în privinţa efectelor vătămătoare ale unei ordonanţe sau dispoziţii a acesteia, declarate ca neconstitutionale de către Curtea Constituţională, în procedura constituţională.

Legile şi ordonanţele sunt acte normative care nu pot forma obiectul controlului instanţei de contencios administrativ, întrucât acestea constituie sorgintea dreptului pozitiv.

Judecătorul nu este în drept să judece modul de adoptare al unei legi sau ordonanţe guvernamentale care au caracter de lege în perioada cât sunt în vigoare, competenţa acestuia fiind aceea de a aplica şi interpreta legea.

Legile şi ordonanţele sunt supuse numai controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea Constituţională care este garantul supremaţiei Constituţiei.

Cum în speţă s-a solicitat anularea unei ordonanţe şi nu a unui act administrativ, iar acţiunea nu a avut ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţă sau anularea actelor administrative emise în baza acesteia, se constată că soluţia instanţei de fond este dată conform legii.

De asemenea, contrar celor susţinute de recurent, art. 137 alin. (1) C. proc. civ. dă posibilitatea judecătorului, atunci când soluţionează cauza în baza unei excepţii, să nu soluţioneze fondul pricinii, dispunând că „instanţa se va pronunţa mai întâi asupra excepţiilor de procedură şi asupra celor de fond care fac de prisos, în totul sau în parte, cercetarea în fond a pricinii.”

Prin urmare, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală pe care o va menţine.

În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de I.I. împotriva sentinţei civile nr. 577/2011 din 14 octombrie 2011 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 14 decembrie 2012.