Competence for challenging local Audit Chamber decisions: application of Law 554/2004 over Regulations No. 130/2010

Asupra conflictului negativ de competență de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul acțiunii judiciare.

Prin Cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Mureș la data de 1 noiembrie 2011, reclamantul C.D. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi Mureș și Curtea de Conturi a României, suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. (1) și (2) cap. II al Deciziei nr. 948/2011 până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii în anulare, în condițiile reglementate de art. 115 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborate cu ale art. 14 sub aspectul condițiilor de admisibilitate; anularea parțială a Deciziei nr. 948/2011 emisă de Camera de Conturi Mureș, respectiv pct. 1 lit. a) și b) al Cap. I prin care sunt dispune măsuri de suspendare a unor plăți ce constituie drepturi salariale sau contractuale, asumate de către autoritatea publică locală și pct. (1) și (2) din Cap. II prin care sunt dispuse măsuri de stabilire a întinderii prejudiciului și recuperarea acestuia, în sarcina autorității publice locale executive; anularea Încheierii nr. 1162/2011 emisă de Camera de soluționare a contestațiilor constituită la nivelul Camerei de Conturi Mureș, ca o consecință implicată a soluționării primului petit și derivând din acesta, precum și obligarea pârâtei la suportarea cheltuielilor.

În motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, în ceea ce privește capătul de suspendare a executării Deciziei nr. 948/2011, sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate, respectiv: a fost sesizată autoritatea emitentă cu o contestație împotriva actului, este un caz bine justificat și cererea este îndreptățită pentru că are ca scop prevenirea unei pagube iminente.

2. Hotărârea primei instanțe aflate în conflict

Prin Încheierea din 13 decembrie 2011, Tribunalul Mureș admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Mureș și a declinat competența de soluționare a cererii de suspendare formulate de reclamanții Primarul Comunei Stânceni și Comuna Stânceni, în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi Mureș și Curtea de Conturi a României, în favoarea Curții de Apel Târgu Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal.

Pentru a pronunța această soluție, Tribunalul a constatat faptul că acțiunea formulată vizează anularea încheierii prin care a fost respinsă contestația formulată de reclamant împotriva Deciziei 948/2011, iar procedura de contestare a deciziilor emise de Camera de Conturi este detaliată de dispozițiile art. 204 și următoarele din Hotărârea nr. 130 din 4 noiembrie 2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități.

Instanța a reținut incidența în cauză a dispozițiilor art. 228 din Hotărârea nr. 130/2010, conform cărora competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate, în condițiile legii contenciosului administrativ.

În raport cu prevederile art. 10 din Legea nr. 554/2004, art. 3 pct. 1 C. proc. civ. și art. 1 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, Tribunalul a reținut că actele atacate, respectiv decizia și încheierea, sunt emise de Curtea de Conturi a României, prin structura sa funcțională, Camera de Conturi, însă a apreciat că acest aspect nu poate transforma Curtea de Conturi într-o instituție județeană, care să atragă competența tribunalului.

În ceea ce privește apărarea reclamantului referitoare la faptul că autoritatea Camera de Conturi are capacitate de drept public, chiar dacă nu are personalitate juridică, instanța a apreciat că acest aspect nu atrage neapărat competența tribunalului, deoarece Legea nr. 554/2004 nu prevede în niciun articol că o structură teritorială județeană fără personalitate juridică a unei instituții centrale atrage competența tribunalului și nu a curții de apel; dimpotrivă art. 10, care stabilește competența materială, se referă la acte administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale. Or, este evident că pârâta Curtea de Conturi este o structură centrală și nici reclamantul nu poate nega acest aspect, iar faptul că această instituție are structuri teritoriale, din rațiuni practice, nu transformă actele emise în acte ale unei autorități județene, chiar dacă structura teritorială poate sta în judecată în calitate de pârâtă.

3. Hotărârea celei de-a doua instanțe aflate în conflict

Prin Sentința nr. 99 din 8 iunie 2012, Curtea de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Târgu Mureș, a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanții Comuna Stânceni și Primarul comunei Stânceni, în contradictoriu cu pârâtele Camera de Conturi Mureș și Curtea de Conturi a României, în favoarea Tribunalului Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal, a constatat ivit conflictul negativ de competență între Curtea de Apel Târgu Mureș și Tribunalul Mureș, a suspendat, din oficiu, orice procedură și a înaintat dosarul instanței în drept să hotărască asupra conflictului, respectiv Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea de apel a observat că, prin acțiunea de fond promovată, reclamantul urmărește desființarea parțială a Deciziei nr. 948/2011 emisă de Camera de Conturi Mureș și a Încheierii nr. 1162/2011 emisă de Curtea de Conturi a României și a reținut că actul administrativ prin care s-au stabilit măsurile a căror anulare se solicită este un act administrativ emis de o autoritate publică locală, respectiv Decizia nr. 948/2011 a Camerei de Conturi a Județului Mureș, care produce efectele juridice contestate de reclamant, astfel încât nu prezintă relevanță că se atacă și Încheierea nr. 1162/2011, act care a fost pronunțat în soluționarea plângerii prealabile.

Curtea a mai reținut că nu poate avea relevanță nici împrejurarea că art. 228 din Hotărârea nr. 130/2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi dă în competența curților de apel soluționarea sesizărilor formulate împotriva încheierii emise de Comisia de soluționare a contestațiilor, deoarece Legea nr. 94/1992 nu conține norme derogatorii de la regulile generale de determinare a competenței materiale a instanțelor de contencios administrativ, așa cum sunt reglementate în art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. În acest sens, Curtea a avut în vedere că nu poate fi aplicată cu prioritate o regulă dintr-un act infralegislativ în detrimentul normei cu putere de lege care reglementează competența materială a instanțelor de contencios administrativ (art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004), în lipsa unei norme derogatorii de aceeași forță juridică ca regulă consacrată în Legea contenciosului administrativ.

4. Regulatorul de competență

Înalta Curte, constatând îndeplinite condițiile prevăzute de art. 20 alin. (1), art. 21 și art. 22 alin. (3) C. proc. civ., va pronunța, în raport cu obiectul cauzei, precum și cu dispozițiile legale incidente pricinii, regulatorul de competență și va stabili competența de soluționare a cauzei în favoarea Tribunalului Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal, pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Petru a soluționa conflictul negativ de competență, în raport cu actele depuse la dosarul cauzei, Înalta Curte reține că obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie suspendarea executării măsurilor dispuse la pct. (1) și (2) cap. II al Deciziei nr. 948/2011, anularea parțială a Deciziei nr. 948/2011 emisă de Camera de Conturi Mureș, precum și anularea Încheierii nr. 1162/2011 emisă de Curtea de Conturi a României.

Atât în ceea ce privește anularea actelor administrative, cât și în cazul suspendării executării acestora, competența materială și teritorială a instanței de fond și de recurs se stabilește în raport de aceleași dispoziții legale. Astfel, acțiunile ce au ca obiect atât anularea, cât și suspendarea actelor în discuție, vor fi judecate de aceeași instanță în favoarea căreia s-a stabilit competența materială și teritorială.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, noțiunea de act administrativ este definită ca fiind „actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice”.

În raport de obiectul cererii de chemare în judecată și de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. c) menționate, se impune a stabili care este actul administrativ care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice, care este actul supus executării și care poate constitui obiectul unei cereri adresate instanței de contencios administrativ.

Potrivit dispozițiilor art. 204 și 210 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activității specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor de control rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea Plenului nr. 130/2010 publicată în M. Of. al României nr. 832 din 13 decembrie 2010, Partea I, împotriva măsurilor dispuse prin decizia camerei de conturi județene se poate formula contestație în termen de 15 zile, care „suspendă obligația executării deciziei până la soluționarea ei de către Comisia de Soluționare a Contestațiilor. Executarea măsurilor devine obligatorie de la data comunicării încheierii formulate de Comisia de Soluționare a Contestațiilor, prin care se respinge integral sau parțial contestația”.

În raport de dispozițiile legale menționate, se reține că actul administrativ care produce efecte juridice, fiind supus obligației executării, este decizia structurii teritoriale a Curții de Conturi, acesta fiind actul care îndeplinește cerințele de a fi apreciat ca având natura juridică a unui act administrativ, astfel cum acesta este definit în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

Este adevărat că regulamentul menționat cuprinde procedura de contestare a deciziilor structurilor județene ale Curții de Conturi, prevăzându-se la art. 227 că împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, conducătorul entității verificate poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă în condițiile Legii contenciosului administrativ.

Potrivit art. 228 din același regulament, „competența de soluționare a sesizării formulate de conducătorul entității verificate împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, aparține Secției de contencios administrativ și fiscal din cadrul curții de apel în a cărei rază teritorială se află sediul entității verificate în condițiile Legii contenciosului administrativ”.

Referindu-se la competența instanțelor de contencios administrativ, dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevăd că: „Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice locale și județene, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora de până la 500.000 de RON se soluționează în fond de tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau încheiate de autoritățile publice centrale, precum și cele care privesc taxe și impozite, contribuții, datorii vamale, precum și accesorii ale acestora mai mari de 500.000 de RON se soluționează în fond de secțiile de contencios administrativ și fiscal ale curților de apel, dacă prin lege organică specială nu se prevede altfel”.

Dat fiind faptul că dispozițiile din regulament menționate fac trimitere la Legea contenciosului administrativ, se pune problema stabilirii competenței materiale de soluționare a cauzei, referitoare la actul administrativ care constituie obiectul cererii deduse judecății, acesta fiind emis de o structură județeană a Curții de Conturi, respectiv de o autoritate publică județeană.

Dispozițiile art. 228 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, sunt contrare prevederilor art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care reprezintă dreptul comun în materia contenciosului administrativ, inclusiv în ceea ce privește competența instanțelor de contencios administrativ.

De la dreptul comun prevăzut de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, se poate deroga doar prin dispoziții speciale cuprinse într-o lege organică specială.

Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010 nu intră în categoria legilor organice speciale, astfel că se impune a se stabili competența materială în raport de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare.

În concluzie, față de toate argumentele expuse, Înalta Curte, ținând seama de dispozițiile art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 2 C. proc. civ., stabilește că revine competența materială de soluționare a cauzei tribunalului, secția contencios administrativ și fiscal, întrucât obiectul litigiului este un act administrativ emis de o structură județeană a Curții de Conturi, ca autoritate publică județeană.

Considerentele Tribunalului Mureș referitoare la faptul că lipsa personalității juridice a Camerei de Conturi exclude competența tribunalului sunt neîntemeiate, întrucât, în materia contenciosului administrativ, în raport cu dispozițiile art. 10 alin. (1) coroborat cu art. 2 alin. (1) lit. b) și c) din Legea nr. 554/2004, instanța competentă se determină în funcție de rangul central sau local al autorității publice emitente a actului administrativ. Or, în cauză, așa cum s-a reținut anterior, actul administrativ care produce efecte juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 este decizia emisă de camera de conturi județeană, care are capacitate de drept administrativ, fiind entitatea competentă să emită actul respectiv și care este o autoritate publică locală în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, fiind o structură fără personalitate juridică ce exercită în unitatea administrativ-teritorială atribuțiile Curții de Conturi.

În altă ordine, chiar dacă soluțiile în ceea ce privește excepțiile de nelegalitate produc efecte juridice doar între părțile din litigiu, faptul că prin Decizia nr. 4522 din 4 octombrie 2011 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, cu caracter irevocabil, a fost soluționată în sensul admiterii excepția de nelegalitate a dispozițiilor pct. 228 și 229 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 130/2010, întărește argumentele expuse anterior cu privire la competența materială de soluționare a unor astfel cauze. De asemenea, și prin Decizia nr. 421 din 27 ianuarie 2012 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal s-a constatat nelegalitatea acelorași dispoziții.

De altfel, Înalta Curte a stabilit, prin mai multe decizii pronunțate ca regulator de competență, cât și în astfel de litigii, cum este și cel care face obiectul cauzei deduse judecății, că revine competența materială și teritorială de soluționare a acestor cauze tribunalelor (ex. Decizia nr. 6112/2011, nr. 5657/2011, nr. 5658/2011, Decizia nr. 498 și nr. 499/2012), impunându-se crearea unei jurisprudențe unitare în ceea ce privește judecarea acestora.

În consecință, având în vedere considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 22 alin. (3) și (5) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competența de soluționare a cauzei, în primă instanță, în favoarea Tribunalului Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei privind pe reclamanții C.D. - Primarul comunei Stânceni și Comuna Stânceni în contradictoriu cu pârâții Curtea de Conturi a României și Camera de Conturi Mureș, în favoarea Tribunalului Mureș, secția de contencios administrativ și fiscal.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 16 noiembrie 2012.

Procesat de GGC - LM