Applicability of conflict of interest law to parliamentarians' personal employment of relatives

Şedinţa publică de la 20 mai 2014

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civila, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul K.K. a solicitat în contradictoriu cu pârâta A.N.I., anularea raportului de evaluare din 26 septembrie 2011 şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii, reclamantul a arătat că prin Raportul A.N.I. contestat s-a reţinut în sarcina sa nerespectarea prevederilor legale privind conflictul de interese, întrucât în perioada 2004 - 2010, a propus angajarea şi a avizat contractul de muncă al soţiei sale şi a fiului său, a semnat contractele civile prin care au fost angajate aceste persoane, însă nici prevederile Legii nr. 96/2006 şi nici ale Legii nr. 161/2003, pe care pârâta îşi întemeiază constatările nu interzic, nu sancţionează angajarea de către deputat a rudelor sale în biroul parlamentar.

Reclamantul a mai arătat că nu este funcţionar public, nefiind astfel în raport de muncă sau de serviciu cu nici o unitate sau instituţie publică.

Potrivit prevederilor art. 69 din Constituţie în exercitarea mandatului, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului, care însă nu poate fi asimilat cu nici o autoritate sau instituţie publică şi raportul alegător - deputat nu poate fi asimilat raportului de serviciu, specific funcţionarului public.

Totodată, a susţinut ca, în scopul exercitării mandatului, în circumscripţiile electorale deputaţii şi senatorii primesc lunar o sumă forfetară din bugetul Camerei Deputaţilor printre altele şi pentru angajarea personalului birourilor parlamentare. Modul de utilizare şi justificare a sumei forfetare se stabileşte prin hotărârile birourilor permanente reunite ale celor două Camere, iar acestea nu prevăd nici o interdicţie în privinţa angajărilor de personal.

A precizat şi faptul că, potrivit prevederilor art. 38 alin. (6) din Legea nr. 96/2006, în cazul angajării de personal cu contract de muncă la birourile parlamentare teritoriale ale deputaţilor şi senatorilor, încadrarea se face prin ordin al Secretarului General al Camerei Deputaţilor sau al Senatului, acestuia îi revine doar dreptul de a propune personalul care urmează să fie angajat.

Potrivit Regulamentului de organizare şi funcţionare a Secretariatului General al Camerei Deputaţilor, asigurarea condiţiilor organizatorice, materiale şi asistenţa de specialitate pentru pregătirea şi desfăşurarea activităţii parlamentare la sediul acesteia şi în circumscripţiile electorale sunt in sarcina Secretariatului General, căruia îi revine responsabilitatea de a încheia în condiţii legale contractele de muncă ale personalului din circumscripţiile electorale. Or, acesta nu a refuzat propunerea reclamantului referitoare la angajarea numiţilor, evident pentru motivul că nu este nici o interdicţie de a angaja rudele. De altfel, şi interpretarea dată de Comisia permanentă a Camerei Deputaţilor şi Senatului privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor, organizarea şi funcţionarea şedinţelor comune ale Camerei Deputaţilor şi Senatului precizează că angajările în discuţie sunt perfect legale, nu se impune anularea contractelor încheiate, situaţia de conflict de interese nu poate fi reţinută în privinţa angajării personalului birourilor parlamentare ale deputaţilor şi senatorilor prin încheierea unui contract de muncă pe durată determinată sau a unui contract civil, indiferent de calitatea persoanei angajate.

În final, reclamantul a susţinut că pârâta, în mod greşit, a reţinut că există indicii pentru săvârşirea infracţiunii prevăzute şi pedepsite de art. 2531 C. pen. Fără a intra în detalii, raportat la faptul că soluţionarea acestui aspect al raportului este de competenţa organelor penale, s-a arătat că art. 2531 C. pen. incriminează fapta funcţionarului public, or, funcţia de demnitar, în care se încadrează şi cea de deputat, nu poate fi asimilată calităţii de funcţionar public, Legea nr. 161/2003 delimitând cu claritate cele două categorii de funcţii.

Pârâta A.N.I., a formulat întâmpinare prin care a solicitat, principal, respingerea ca inadmisibilă a contestaţiei, iar în subsidiar, respingerea ca nefondată.

Pârâta a susţinut că prin raportul de evaluare ce face obiectul analizei s-a dispus sesizarea Parchetului de pe lângă I.C.C.J., comunicarea raportului de evaluare către reclamant, dar şi către comisia juridică de disciplină şi imunităţi din cadrul Camerei Deputaţilor, apreciind, aşadar, că raportul de evaluare întocmit are valoarea unei veritabile sesizări a organului de cercetare penală, formulată în temeiul dispoziţiilor Codului de procedură penală, situaţie în care contestaţia apare ca inadmisibilă.

A mai susţinut că o eventuală admitere a acţiunii ar conduce la anularea sesizării parchetului de către o instanţă de contencios administrativ, soluţie ce apare ca fiind inadmisibilă.

Ulterior introducerii cererii de chemare în judecată, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a Legii nr. 176/2010 în ansamblul ei, precum şi a disp. art. 1 alin. (3), art. 6 lit. e), art. 10, art. 12 alin. (1) şi (2), art. 13 - 19, art. 20 - 26 din aceeaşi lege.

Cererea de sesizare a Curţii Constituţionale a fost admisă prin Încheierea pronunţată în şedinţa publică din 16 aprilie 2012, însă până la soluţionarea pe fond a cauzei, Curtea Constituţională nu s-a pronunţat asupra acestor excepţii.

Prin sentinţa nr. 214 din 1 noiembrie 2012, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civila, de contencios administrativ şi fiscal, a admis contestaţia formulată de K.K., în contradictoriu cu A.N.I., şi a dispus anularea raportului de evaluare din 26 septembrie 2011 întocmit de A.N.I.

Totodată, a obligat pârâta să-i plătească reclamantului suma de 4,15 lei, reprezentând cheltuieli de judecată.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a apreciat că, în ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, aceasta este nefondata, în condiţiile în care acţiunea reclamantului se încadrează în limitele stabilite de art. 22 din Legea nr. 176/2010.

Verificând dacă în raport de situaţia de fapt reţinută în raport, reclamantul se află sau nu în conflict de interese, respectiv dacă prevederile art. 70 şi 71 din Legea nr. 161 din 19 aprilie 2003 sunt sau nu incidente în cauză, instanţa de fond a constatat că potrivit acestor texte legale „Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care o persoană ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi a altor acte normative”, iar „Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor publice sunt: imparţialitatea, integritatea, transparenţa deciziei şi supremaţia interesului public”.

A reţinut, de asemenea, că instituirea regimului conflictului de interese în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice reprezintă o restrângere a exerciţiului unor drepturi şi libertăţi prevăzute de Constituţie, în acest sens fiind incidente în cauză prevederile art. 53 din Constituţie.

Prima instanţă a constatat că Legea nr. 161/2003 nu conţine nici o dispoziţie privitoare la conflictul de interese în situaţia deputaţilor şi senatorilor, în lege fiind prevăzute secţiuni speciale referitoare la conflictul de interese în exercitarea funcţiei de membru al Guvernului şi a altor funcţii publice de autoritate din administraţia publică centrală şi locală (cap. 2 secţiunea a II-a), la conflictul de interese privind aleşii locali (cap. 2 secţiunea a III-a) şi la conflictul de interese privind funcţionarii publici (cap. 2 secţiunea a IV-a).

În consecinţă, în lipsa unor dispoziţii legale care să prevadă situaţiile în care deputaţii şi senatorii sunt în conflict de interese, aplicarea conflictului de interese nu se poate face numai în baza principiilor generale prevăzute în art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003.

A apreciat că extinderea de către pârâtă a dispoziţiilor art. 70 şi 71 din Legea nr. 161/2003 la alte categorii de demnitari decât cele la care legea se referă în mod expres, reprezintă o formă de manifestare a excesului de putere al pârâtei, care se impune a fi sancţionată prin anularea Raportului de evaluare supus controlului de legalitate în prezenta cauză.

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs parata A.N.I., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.

Motivele de recurs invocate se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. invocându-se greşita aplicare a legii în ceea ce priveşte soluţia recurată prin care prima instanţă a anulat raportul de evaluare din 26 septembrie 2011 privind pe reclamantul-intimat.

Astfel recurenta-pârâtă arată că intimatul-reclamant, în calitate de deputat a încălcat prevederile art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003 prin propunerea de angajare a soţiei şi a fiului său în cadrul biroului său parlamentar şi avizarea contractelor în individuale de muncă încheiat de aceştia cu Camera Deputaţilor.

Recurenta arată că în cauză sunt aplicabile reclamantului dispoziţiile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003, reclamantul având un interes personal în angajarea soţiei şi fiului său care au încasat venituri în urma activităţii desfăşurate, aspecte ce se circumscriu noţiunii de conflict de interese astfel cum este definită de dispoziţiile Legii nr. 161/2003.

Mai arată recurenta-pârâtă că dispoziţiile Legii nr. 161/2003 ce reglementează incompatibilităţile şi conflictele de interese se aplică tuturor categoriilor de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, inclusiv senatorilor şi deputaţilor.

Chiar dacă pentru parlamentari nu există dispoziţii speciale referitoare la conflictul de interese în cuprinsul Legii nr. 161/2003 (deşi aceasta cuprinde asemenea dispoziţii speciale pentru membrii Guvernului, aleşii locali şi funcţionarii publici), norma generală de la art. 70 este direct aplicabilă în cazul acestora ca persoane ce exercită funcţii de demnitate publică.

Se solicită admiterea recursului şi modificarea sentinţei atacate în sensul respingerii acţiunii ca neîntemeiate şi a noţiunii ca legal a raportului de evaluare contestat.

La dosar intimatul-reclamant a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursului ca nefondat arătând că legiuitorul, în mod corect nu a reglementat conflictul de interese pentru senatori sau deputaţi excluzând această categorie de demnitari din categoria subiectului activ al conflictului de interese reglementat prin dispoziţiile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

În cadrul întâmpinării reclamantul-intimat a invocat excepţia de nelegalitate a raportului de evaluare în raport de dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 şi excepţia de necompetenţă temporară şi materială a A.N.I. în ceea ce priveşte perioada anterioară intrării în vigoare a Legii nr. 176/2010, în raport de dispoziţiile art. 34 din Legea nr. 176/2010.

Reclamantul-intimat arată că se impunea noţiunea soluţiei recurate, în sensul anulării raportului de evaluare şi pentru motivele de nulitate absolută invocate în cadrul întâmpinării, depunându-se la dosar completare la întâmpinare şi acte în baza art. 305 C. proc. civ.

La dosar recurenta-pârâtă a depus răspuns la întâmpinare.

Analizând recursul declarat, în raport de motivele invocate, Curtea îl apreciază ca fondat, în cauză fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., aplicarea greşită a legii, respectiv a dispoziţiilor art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

În cauză prima instanţă a fost sesizată în baza art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 pentru a se pronunţa asupra legalităţii raportului de evaluare din 26 septembrie 2011 al A.N.I. prin care s-a constatat că intimatul-reclamant în calitate de deputat în Parlamentul României nu a respectat prevederile legale privind conflictul de interese întrucât în perioada 2004-2010 a propus angajarea şi a avizat contractul de muncă al soţiei şi fiului său la cabinetul parlamentar apreciindu-se că au fost încălcate de acesta dispoziţiile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

Prima instanţă, prin soluţia dispusă, a apreciat că dispoziţiile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003 nu sunt aplicabile categoriei demnitarilor senatori sau deputaţi deoarece Constituţia, Legea nr. 96/2006 şi Legea nr. 161/2003 nu conţin dispoziţii privitoare la conflictul de interese în situaţia deputaţilor şi senatorilor astfel încât nu pot fi extinse prin analogie dispoziţiilor art. 70-71 din Legea nr. 161/2003.

În opinia Curţii, ca instanţă de recurs, această interpretare în sensul că prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu ar fi aplicabile tuturor categoriilor de persoane care exercită demnităţi sau funcţii publice, respectiv deputaţilor sau senatorilor, este nelegală şi eronată.

Deşi conflictul de interese nu este prevăzut expres în Constituţie, care nu se referă la această situaţie, reglementându-se doar incompatibilităţile, dispoziţiile din legi şi regulamente referitoare la problema în discuţie trebuie să respecte cadrul constituţional care configurează regimul juridic al mandatului parlamentar, inclusiv sub aspectul îndatoririlor, incompatibilităţilor şi interdicţiilor în cazul deputaţilor şi senatorilor.

Actele normative relevante pentru reglementarea în cazul parlamentarilor, a conflictului de interese pentru aspectele administrative sunt pe lângă Legea nr. 176/2010, Legea nr. 161/2003, Legea nr. 96/2006 şi regulamentele celor două camere ale Parlamentului.

Conflictul de interese este definit de art. 70 din Legea nr. 161/2003 ca fiind situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi a altor acte normative.

Aceeaşi definiţie a fost preluată în dispoziţiile art. 174 alin. (3) din Regulamentul Senatului, în Secţiunea a II-a - Conflictul de interese, constatarea incompatibilităţilor şi ale interdicţii - cu menţiunea că noţiunea de conflict de interese nu este reglementată expres de Legea nr. 96/2006 în forma în vigoare la data emiterii raportului de evaluare contestat.

O definiţie a conflictului de interese pentru funcţionarii publici este inclusă în art. 13 din Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei.

Astfel, se prevede: „Conflictul de interese apare atunci când funcţionarul public are un interes personal care influenţează sau pare că influenţează îndeplinirea atribuţiilor sale oficiale cu imparţialitate şi obiectivitate. Interesele private ale funcţionarului public pot include un beneficiu pentru sine sau pentru familia sa, pentru rudele sale apropiate, pentru prieteni, pentru persoane sau apropiaţii cu care funcţionarul public a avut relaţii politice sau de afaceri. Interesul personal se poate referi şi la orice datorii pe care funcţionarul public le are faţă de persoanele enumerate mai sus”.

Deşi statutul constituţional şi legal al deputaţilor şi senatorilor este diferit de statutul funcţionarilor publici, existând particularităţi cu privire la exercitarea anumitor drepturi, acest statut nu poate justifica diferenţa de tratament juridic în raport cu celelalte categorii de persoane care exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, pentru a se reţine că parlamentarilor nu le sunt aplicabile prevederile art. 70 din Legea nr. 161/2003 care reglementează conflictul de interese.

În acest sens, prezintă relevanţă considerentele Deciziei nr. 81 din 27 februarie 2013, publicate în M.Of. nr. 136 din 14 martie 2013 prin care Curtea Constituţională a soluţionat obiecţia de neconstituţionalitate a unor dispoziţii din Legea pentru modificarea şi completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor.

Astfel, Curtea Constituţională a reţinut că, în vederea asigurării integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, toate persoanele menţionate la art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se află în aceeaşi situaţie juridică, circumscrisă încă din titlul reglementării, prin sintagma „funcţii şi demnităţi publice”, în considerarea căreia le revin obligaţii specifice.

Or, a mai constatat instanţa constituţională, situaţia deputaţilor şi a senatorilor - prevăzută la pct. 3 din art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 - este aceeaşi cu a celorlalte categorii de demnitari şi funcţionari publici cărora li se aplică actul normativ.

În ceea ce priveşte motivele de nulitate invocate de reclamantul-intimat prin întâmpinare nu pot fi reţinute de Curte.

Astfel, dispoziţiile art. 4 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate prezentei cauze.

Aceasta deoarece excepţia de nelegalitate este invocată de reclamant cu privire la însăşi raportul de evaluare emis de A.N.I. şi care formează obiectul sesizării instanţei de fond conform art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 şi nu un act administrativ de care depinde soluţionarea prezentului litigiu pe fond.

În opinia instanţei de recurs excepţia de nelegalitate în raport de obiect este inadmisibilă şi nu poate fi reţinută ca motiv de nulitate a actului administrativ individual contestat.

În ceea ce priveşte aspectul de nelegalitate privind încălcarea principiului neretroactivităţii legii, consacrat constituţional, de către recurentă prin încheierea raportului de evaluare din 26 noiembrie 2011, Curtea nu îl va aprecia ca fondat.

În cauză autoritatea recurentă avea competenţa materială şi funcţională de a emite raportul de evaluare contestat, verificările fiind începute de Agenţie la 17 noiembrie 2010, după intrarea în vigoare a Legii nr. 176/2010.

Prin urmare întreaga perioadă s-a derulat sub imperiul normelor procedurale reglementate în Legea nr. 176/2010, iar din punct de vedere al dreptului material, faptele au analizate şi încadrate juridic în prevederile art. 70-71 din Legea nr. 161/2003, în vigoare întreaga perioadă supusă evaluării 2004-2010, cu respectarea principiului tempus regit actum.

De aceea, Înalta Curte constată că nu poate fi reţinut aspectul de nelegalitate privind încălcarea principiului neretroactivităţii legii, aplicarea greşită a legii în timp de către autoritatea recurentă neputând fi reţinută deoarece nu este o apărare fondată.

În opinia Curţii situaţia juridică generatoare a stării de incompatibilitate este reglementată de normele de drept substanţial cuprinse în art. 70 din Legea nr. 161/2003, în vigoare în perioada avută în vedere de inspectorul de integritate – 2004-2010, pe când prin art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 se prevede că activitatea procedurală de evaluare a conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor se efectuează de către A.N.I., evident cu respectarea principiului tempus regit actum atât pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, cât şi în decursul a 3 ani după încetarea acestora.

Este reală susţinerea reclamantului că în materia conflictului de interese există o reglementare neunitară, de natură să determine interpretări diferite ale textelor de lege, fiind însă atributul legiuitorului de a realiza o sistematizare a dispoziţiilor cu consecinţa creşterii predictibilităţii legii.

Curtea reţine de asemenea, că sunt îndeplinite şi celelalte condiţii prevăzute în definiţia cuprinsă în art. 70 din Legea nr. 161/2003 interesul personal putând fi reprezentat şi de un beneficiu patrimonial pe care o rudă sau o persoană apropiată îl obţine ca urmare a deciziei luate de persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică, de natură a influenţa exercitarea cu obiectivitate a atribuţiilor.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1), teza I C. proc. civ. şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va modifica sentinţa recurată şi rejudecând cauza, va respinge acţiunea ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A.N.I. împotriva Sentinţei nr. 214 din 1 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Modifică sentinţa recurată, în sensul că respinge acţiunea formulată de reclamantul K.K., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 20 mai 2014