Suspension of Execution of Public Service Termination Order: Cumulative Failure to Prove Well-Justified Case and Imminent Damage under Law No. 554/2004

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea formulată reclamantul D.N. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtele A.N.V. și A.N.A.F., suspendarea Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2406 din 04 iulie 2011, a Ordinului Președintelui A.N.A.F. nr. 2407 din 04 iulie 2011, a preavizului nr. 38744 din 05 iulie 2011, a rezultatului examenului de testare profesională, precum și a ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, prin care i s-a adus la cunoștință eliberarea din funcția publică teritorială de execuție de inspector în grad profesional asistent la Biroul Vamal Constanța Sud A., până la rămânerea definitivă a cererii în anulare formulate împotriva acestora.

Pârâta A.N.A.F. a formulat întâmpinare, prin care a arătat că cererea de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011 a rămas fără obiect, deoarece, începând cu data de 08 august 2011, acestea și-au produs efectele, iar pe fondul cererii de suspendare a solicitat să se constate că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ pentru a fi dispusă suspendarea solicitată de reclamant.

Pârâta A.N.V. a depus la dosar întâmpinare, prin care a invocat: excepția lipsei de obiect în ceea ce privește suspendarea preavizului nr. 38744/2011, arătând că acesta și-a produs efectele, excepția inadmisibilității, întrucât preavizul nu este un act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004, precum și excepția lipsei de obiect și inadmisibilitatea cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională, din aceleași considerente mai sus-arătate.

Prin Sentința nr. 439 din 14 decembrie 2011 Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:

- a admis excepția inadmisibilității cererii de suspendare a Ordinelor nr. 2406 din 04 iulie 2011 și nr. 2407 din 04 iulie 2011, emise de Președintele A.N.A.F. și a preavizului nr. 38744 din 05 iulie 2011, emis de Președintele A.N.V. și, în consecință, a respins ca inadmisibilă cererea de suspendare a executării acestor acte administrative, formulată de reclamantul D.N. în contradictoriu cu pârâtele A.N.V. și A.N.A.F.;

- a respins excepția lipsei de obiect și a inadmisibilității cererii de suspendare a executării rezultatului examenului de testare profesională, ca nefondate.

- a respins cererea de suspendare a rezultatului examenului de testare profesională,

- a admis cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, emis de vicepreședintele A.N.V. și a dispus suspendarea executării acestui ordin până la soluționarea definitivă și irevocabilă a acțiunii privind anularea actelor administrative sus-menționate (Dosar nr. 1246/36/2011).

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a reținut următoarele:

- Excepția lipsei de obiect a cererii de suspendare a executării rezultatului examenului și a celor două ordine emise de Președintele A.N.A.F. este nefondată, neavând relevanță dacă acestea au fost sau nu puse în executare.

- Excepția inadmisibilității cererii de suspendare a executării preavizului nr. 38744/2011 este fondată și urmează să fie admisă, având în vedere că acest act nu poate fi supus controlului de legalitate în procedura prevăzută de Legea nr. 554/2004, întrucât nu îndeplinește condițiile prevăzute de lege pentru a fi încadrat în categoria actelor administrative, așa cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din lege, respectiv ca fiind acte unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Referitor la cererea de suspendare a executării actelor administrative contestate, curtea a constatat că este fondată în parte, pentru următoarele considerente:

Instanța a apreciat că natura măsurii dispuse prin Ordinele nr. 2406 și 2407/2011 și rezultatul examenului de testare, nu constituie prin ea însăși un caz bine justificat, iar motivele de nelegalitate invocate de reclamant presupun cercetarea în profunzime a fondului cauzei și nu se circumscriu noțiunii de caz bine justificat, fiind mai degrabă aspecte de fond care pot duce la înlăturarea măsurilor dispuse numai în urma administrării de probe.

Instanța a reținut că suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire i-ar aduce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, iar această condiție nu este îndeplinită în cazul actelor contestate în cauză, întrucât prin emiterea lor nu au cauzat un prejudiciu reclamantului, ci au constituit cadrul de reorganizare a instituției și statul de funcții.

În ceea ce privește suspendarea Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, instanța a reținut că cererea este întemeiată, având în vedere că prin acest ordin s-a dispus, începând cu 08 august 2011, încetarea raportului de serviciu al contestatorului prin eliberare din funcția publică teritorială de execuție de asistent la Biroul Vamal Constanța Sud din cadrul D.R.A.O.V. Constanța, conform art. 97 lit. c) și art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3), 5 din Legea nr. 188/1999 și că această încetare creează o serioasă îndoială în privința măsurilor dispuse prin Ordinul nr. 7396 din 02 august 2011, întrucât nu s-a acordat un preaviz în conformitate cu dispozițiile legale și nici nu se poate susține că au fost respectate dispozițiile art. 99 pct. 6 din actul normativ menționat.

Instanța de fond a apreciat că preavizul nr. 38744 din 05 iulie 2011 este unul formal, care nu a permis contestatorului să beneficieze de dispozițiile art. 99 pct. 3 și 6 din Legea nr. 188/1999.

În ceea ce privește cea de a doua condiție prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța a reținut că și aceasta este îndeplinită, întrucât prin executarea Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011, reclamantul a fost lipsit de veniturile necesare întreținerii sale, în condițiile în care nu a avut posibilitatea efectivă de a-și găsi un alt loc de muncă.

Constatând că în speță sunt întrunite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, instanța a admis cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011 și a dispus suspendarea executării acestuia până la pronunțarea instanței de fond.

Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâta A.N.V., prin D.R.A.O.V. Constanța, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.

În motivarea recursului declarat, întemeiat în drept pe dispozițiile art. 304 pct. 7, art. 304 pct. 9 și art. 3041 C. proc. civ., se arată că sentința civilă recurată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii.

Recurenta susține că instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea cererii de suspendare a efectelor Ordinului nr. 7396 din 02 august 2011 emis de Vicepreședintele A.N.A.F. nu a ținut cont de apărările formulate, ignorând cu desăvârșire susținerile spre dovedirea situației de fapt, precum și faptul că din cuprinsul acțiunii și din probatoriul administrat în cauză nu rezultă îndeplinirea niciuneia dintre cele două condiții impuse de lege.

Recurenta apreciază că instanța nu se poate pronunța cu privire la legalitatea sau nelegalitatea actului a cărui suspendare se solicită decât sub riscul de a se pronunța asupra unei problematici ce excede cadrului procesual de soluționare a cauzei având ca obiect o cerere de suspendare a unui act administrativ și nu o cerere în constatarea legalității ori nelegalității actului administrativ, cu toate consecințele ce ar decurge dintr-o astfel de cerere: anularea (sau desființarea) actului ori menținerea acestuia.

Având în vedere cele arătate, în ceea ce privește cazul bine justificat, această condiție nu este îndeplinită de către reclamant.

Se arată în motivele de recurs că suspendarea executării este o măsură de excepție, care se justifică numai dacă actul administrativ conține dispoziții a căror îndeplinire ar produce reclamantului un prejudiciu greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului, condiție care nu a fost îndeplinită în cauză, că cele două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1), prin tonul lor restrictiv-imperativ, denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând așadar dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existența unui caz bine justificat și a iminenței producerii pagubei.

Mai arată recurenta-pârâtă că pentru a se putea dispune măsura suspendării actului administrativ nu este suficientă simpla afirmație a persoanei presupus vătămate în sensul că ar fi îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte temeinicia susținerilor cu privire la existența unui caz bine justificat și la prevenirea producerii unei pagube iminente.

Recurenta mai consideră că sentința civilă recurată nu cuprinde motivele pe care se sprijină (art. 304 pct. 7 din C. proc. civ.), deoarece nu înțelege susținerea primei instanțe conform căreia au fost încălcate prevederile art. 99 alin. (3) și (6) din Legea nr. 188/1999, care nici măcar nu a argumentat, motivând în clar în ce fel i-au fost încălcate drepturile reclamantului.

Recurenta subliniază că potrivit alin. (3) al art. 100 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare: „(3) În cazul în care există mai mulți funcționari publici, se organizează examen de către autoritatea sau instituția publică", iar la art. 105 alin. (1) din același act normativ se precizează expres: "Corpul de rezervă este format din funcționarii publici care au fost eliberați din funcția publică în condițiile art. 99 alin. (1) lit. a) - c), e) și g) și este gestionat de Agenția Națională a Funcționarilor Publici".

Prin urmare, apreciază recurenta, în situația în care raporturile de serviciu ale funcționarilor publici ar fi încetat prin eliberare din funcția publică anterior preavizului, aceștia nu ar mai fi putut beneficia de perioada de preaviz, deoarece intrau în corpul de rezervă al funcționarilor publici.

Examinând cauza și sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Actul administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumția de legalitate, fiind el însuși titlu executoriu.

Suspendarea actului administrativ, ca operațiune juridică de întrerupere vremelnică a efectelor acestuia reprezintă o situație de excepție de la regula executării din oficiu și ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condițiile prevăzute de lege.

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anulare a actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate”.

Deci, legea impune următoarele condiții pentru a se dispune suspendarea executării în condițiile art. 15, raportat la art. 14 din Legea nr. 554/2004:

- să se ceară suspendarea executării unui act administrativ unilateral;

- să se facă dovada că s-a formulat plângerea prealabilă;

- să se facă dovada existenței „cazului bine justificat”;

- să se facă dovada „pagubei iminente”.

Primele două condiții sunt îndeplinite pentru că se solicită suspendarea unui act administrativ unilateral și s-a formulat plângere prealabilă.

„Cazul bine justificat” este definit în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/ 2004 ca fiind împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

Prin urmare, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.

În cauză, Curtea de Apel a invocat dispozițiile art. 99 alin. (3) și (5) din Legea nr. 188/1999 care se referă la preaviz, ca și dispozițiile art. 99 alin. (6) din Legea nr. 188/1999, însă nu pot fi reținute aceste susțineri pentru „cazul bine justificat” în cazul ordinului de eliberare din funcție.

În cadrul cererii de suspendare instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să se limiteze numai la împrejurări de fapt sau/și de drept care creează o îndoială puternică asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, or asemenea împrejurări nu au fost invocate de reclamant pentru a se considera îndeplinită condiția „cazului bine justificat”.

„Paguba iminentă”, o altă condiție ce trebuie îndeplinită cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ este definită în art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, republicată, ca fiind „prejudiciul material, viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării autorității publice sau a unui serviciu public”.

Și în privința acestei condiții, susținerile sunt nefondate.

Intimatul-reclamant a invocat numai pierderi de natură financiară, dar prejudiciile cauzate de emiterea ordinului a cărui suspendare se solicită, dacă acesta va fi anulat, vor fi analizate de către instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.

În cadrul cererii de suspendare se analizează numai prejudiciul material, viitor și previzibil și care nu ar putea fi recuperat, or, în cazul anulării actului administrativ, instanța va obliga și la recuperarea prejudiciilor cauzate.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentei sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre netemeinică și nelegală.

În consecință, pentru considerentele arătate și în conformitate cu dispozițiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va modifica sentința atacată și pe cale de consecință va respinge acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A.N.V., prin D.R.A.O.V. Constanța, împotriva sentinței civile nr. 439 din 14 decembrie 2011 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința recurată în sensul că respinge cererea de suspendare a executării formulată de reclamantul D.N., ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 octombrie 2012.