Illegality of administrative reclassification of public sector job grades: conflict between specific O.G.U. 52/1999 norms and general salary framework, and applicability of the non-retroactivity principle

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin încheierea din data de 18 martie 2011, Tribunalul București, secția a VIII-a conflicte de muncă și asigurări sociale, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004 a învestit, în primă instanță, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, cu soluționarea excepției de nelegalitate a Ordinului nr. 287 din 9 martie 2010 emis de Ministerul Comunicației și Tehnologiei Informației, invocată de către reclamant, suspendând judecata cauzei până la soluționarea irevocabilă a acestei excepții.

În motivarea acestei excepții, reclamanta a arătat că, deși ordinul în litigiu este emis la data de 9 martie 2010, acesta retroactivează și prevede că se aplică începând cu data de 1 ianuarie 2010, fapt ce contravine flagrant principiului potrivit căruia un act administrativ își produce efectele începând cu data comunicării acestuia, or acest ordin nu poate dispune decât pentru viitor fără să poată aduce atingere drepturilor salariale anterioare stabilite conform contractului individual de muncă și contractului colectiv de muncă la nivel național.

Reclamanta a mai susținut că, potrivit art. 39 din Legea nr. 330/2009, „Salariile de bază ale personalului contractual încadrat în funcții specifice care nu sunt prevăzute în prezenta lege, se stabilesc cu ordonatorii principali de credite, prin asimilare cu salariile de bază prevăzute în anexele la prezenta lege, cu avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului Finanțelor Publice”.

Prin sentința nr. 4391 din 22 iunie 2011, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis acțiunea, constatând nelegalitatea Ordinului nr. 287 din 9 martie 2010 emis de către pârâtă.

Pentru a pronunța această soluție, Curtea de Apel a reținut, în esență, următoarele:

Obiectul excepției de nelegalitate îl constituie Ordinul nr. 287/2010, prin care s-a stipulat că, în perioada 29 decembrie 2009 - 31 decembrie 2009, funcția de manager achiziții din cadrul Unității de management al proiectului ocupată de reclamantă se echivalează cu funcția de consilier gradația IA director, iar începând cu data de 1 ianuarie 2010, aceeași funcție se echivalează cu funcția de director gradația II.

Din preambulul acestui ordin rezultă că acesta a fost emis în baza art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999 privind asigurarea unui cadru unitar pentru managementul proiectelor finanțate prin împrumuturi externe contractate sau garantate de stat, rambursabile sau nerambursabile, inclusiv prin plata specialiștilor români care își desfășoară activitatea în cadrul unităților de management de proiect, aprobată prin Legea nr. 172/2001, așa cum aceasta a fost modificată prin art. VIII din O.U.G. nr. 114/2009.

Prima instanță a reținut că, potrivit acestei dispoziții legale, salarizarea personalului prevăzut la art. 4 (respectiv a personalului care își desfășoară activitatea în U.M.P.) se stabilește prin asimilare cu salarizarea personalului din instituțiile publice la nivelul cărora funcționează, iar O.U.G. nr. 114/2009 a fost publicată în M. Of. începând astfel să producă efecte la 29 decembrie 2009.

Judecătorul fondului a considerat că echivalarea funcției ocupată de reclamantă prin Ordinul nr. 287 din 9 martie 2010 nu putea fi realizată cu ignorarea Legii cadru nr. 330/2009 care a stabilit un sistem unitar de salarizare pentru personalul din sectorul bugetar plătit din bugetul general consolidat al statului.

În fapt, echivalarea funcției constituind o reîncadrare a reclamantei, așa încât noua funcție trebuia să aibă corespondent în funcțiile prevăzute în Anexele acestei legi, care la art. 39 dispune că salariile de bază ale personalului contractual încadrat în funcții specifice (cum este și cazul reclamantei) care nu sunt prevăzute ca atare în această lege, se stabilesc de ordonatorii principali de credite prin asimilare cu salariile de bază prevăzute în anexele legii cu avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale și al Ministerului Finanțelor Publice.

Într-adevăr, potrivit art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999 salarizarea personalului care își desfășoară activitatea în U.M.P. se stabilește prin asimilare cu salarizarea personalului din instituțiile publice la nivelul cărora funcționează, însă și aceste din urmă funcții publice au fost stabilite în urma aplicării Legii nr. 330/2009, astfel că echivalarea funcției reclamantei, neprevăzută ca atare în lege cu noua funcție de director din schema autorității pârâte trebuia să se facă tot cu avizul celor două ministere, care au natura juridică de aviz conform, iar demersurile autorității în obținerea avizelor nu sunt de natură să acopere lipsa lor.

În fine, prima instanță a avut în vedere și susținerile reclamantei privind încălcarea principiului retroactivității prin emiterea abia la data de 9 martie 2010 a Ordinului de echivalare a funcției începând cu 29 decembrie 2009, nefiind culpa părții că autoritatea pârâtă a întârziat emiterea actului administrativ producător de efecte juridice care trebuia emis imediat după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 114/2009.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale.

Motivele de recurs sunt întemeiate pe dispozițiile art. 304 pct. 9 și art. 3041 C. proc. civ. și prin ele se arată următoarele:

- Pentru emiterea ordinului nu era necesar avizul Ministerului Muncii, Familiei și Protecției Sociale sau al Ministerului Finanțelor Publice.

- Ordinul a fost emis în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 52/1999 modificată de O.U.G. nr. 114/2009.

- Conform art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999 modificată „salarizarea personalului prevăzut la art. 4 se stabilește prin asimilare cu salarizarea personalului din instituțiile publice la nivelul cărora funcționează”, fără a fi necesare avizele sus-menționate, conform adreselor nr. A1. din 25 februarie 2010 și nr. A2. din 17 februarie 2010.

- Nu sunt aplicabile dispozițiile art. 39 din Legea nr. 330/2009, cum a reținut și instanța de fond, s-a demarat procedura pentru obținerea avizelor, însă cele două instituții au apreciat în sensul că avizele nu sunt necesare.

- Ordinul a fost emis cu respectarea dispozițiilor legale incidente în cauză, nefiind emis retroactiv, iar independent de emiterea ordinului începând cu data de 29 decembrie 2009, salarizarea personalului din O.M.P. se făcea conform O.U.G. nr. 52/2009 astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 114/2009.

Începând cu data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 114/2009 din 29 decembrie 2009, personalul din cadrul unităților de management a proiectelor finanțate din împrumuturi externe contractate sau garantate de stat, rambursabile sau nerambursabile, precum și a altor credite sau împrumuturi similare se face cu respectarea art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999.

Ordinul nu a fost emis anterior datei de 1 ianuarie 2010, întrucât O.U.G. nr. 114/2009 a fost publicată în M. Of. al României în data de 29 decembrie 2009.

Pentru emiterea ordinului au fost necesare punctele de vedere ale M.F.P. și M.M.F.P.S., acestea fiind obținute la sfârșitul lunii februarie 2010.

Instanța de fond a reținut în mod greșit că până la emiterea ordinului contestat „reclamanta a funcționat potrivit postului avut anterior, primind remunerația corespunzătoare, astfel că nu se putea stabili printr-un act administrativ ulterior derulării raporturilor de serviciu că pentru perioada respectivă reclamanta avea de fapt o altă funcție și trebuia să primească o altă remunerație”.

În realitate, prin emiterea ordinului, nu s-a schimbat funcția reclamantei, ci funcția deținută de aceasta a fost asimilată cu o altă funcție din minister în vederea stabilirii salariului.

Instanța competentă să se pronunțe asupra drepturilor salariale cuvenite reclamantei până la data emiterii ordinului este Tribunalul București și nu instanța competentă cu judecarea excepției de nelegalitate.

Prin concluziile scrise depuse la dosar, intimata solicită respingerea recursului ca nefondat, susținând concluziile instanței de fond în privința lipsei avizelor și a retroactivității actului emis.

Analizând criticile formulate, în raport de actele și lucrările dosarului, precum și de dispozițiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este întemeiat.

1. Cu privire la critica referitoare la necesitatea emiterii avizelor de către Ministerul Muncii, Familiei, Protecției Sociale și a Ministerului Finanțelor Publice

Ordinul nr. 287 din 9 martie 2010 a fost emis în temeiul O.U.G. nr. 52/1999 modificată și completată prin O.U.G. nr. 114/2009.

Modificările aduse de O.U.G. nr. 114/2009 vizează art. 5 din O.U.G. nr. 52/1999, conform cărora „salarizarea personalului prevăzut la art. 4 se stabilește prin asimilare cu salarizarea personalului din instituțiile publice la nivelul cărora funcționează”.

Norma prevăzută de O.U.G. nr. 52/1999 modificată de O.U.G. nr. 114/ 2000 este specială, ce derogă de la norma generală, care este reprezentată de Legea nr. 330/2009 și are prioritate în aplicare.

Mai mult, deși recurentul a cerut opinia celor două ministere, acestea au răspuns în sensul că nu este necesar avizul prevăzut de art. 39 din Legea nr. 330/2009.

2. În ceea ce privește motivul de recurs subsumat încălcării principiului neretroactivității legii civile.

Potrivit O.U.G. nr. 114/2009, începând cu data de 29 decembrie 2009, salarizarea personalului din U.M.P., deci și a intimatei-reclamante, se face în temeiul art. 5 modificat.

Ordinul nr. 287/2010 a fost emis în aplicarea unei norme ce are forță superioară și nu se putea ca în cuprinsul acesteia să se prevadă o altă dată de începere a punerii în aplicare a art. 5 sus menționat.

Principiul neretroactivității legii civile nu a fost încălcat, deoarece, indiferent de data emiterii ordinului, plata, conform O.U.G. nr. 114/2009 se face începând cu data de 29 decembrie 2009.

3. Aspectele ce țin de drepturile salariale cuvenite intimatei-reclamante, precum și cele legate de o eventuală modificare a funcției, sunt de competența instanței ce soluționează fondul cauzei și nu se pot analiza în cadrul unei excepții de nelegalitate.

Față de aceste considerente, în temeiul art. 312 alin. (1) teza I și alin. (3) C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 modificată și completat, recursul va fi admis, sentința recurată modificată și, în urma rejudecării, respingerea excepției de nelegalitate ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de Ministerul Comunicațiilor și Societății Informaționale împotriva sentinței civile nr. 7769 din 20 decembrie 2011 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată, în sensul că respinge excepția de nelegalitate ca neîntemeiată.

Irevocabilă.

Pronunțată, în ședință publică, astăzi 4 octombrie 2012.