Unreasonable delay in enforcing administrative property compensation despite statutory financial limits: ECHR priority over domestic payment order

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1. Procedura în fața Curții de apel

Prin acțiunea în contencios administrativ înregistrată la Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, reclamanta Ș.R.M. a chemat în judecată pe pârâta A.N.R.P., solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța aceasta să fie obligată la emiterea unui titlu de plată pe numele reclamantei, pentru suma de 500.000 lei, în baza cererii de opțiune din 11 decembrie 2008; să vireze în contul reclamantei suma de 500.000 lei, urmare a emiterii titlului de plată, reprezentând măsurile reparatorii acordate reclamantei prin Decizia nr. 3366 din 10 noiembrie 2008 emisă de C.C.S.D. în Dosarul nr. 12721/CC/2008, prin care s-a stabilit cuantumul măsurilor reparatorii la 2.286.415,55 lei; să fie obligată pârâta la plata de daune cominatorii de 1.000 lei pe zi de întârziere, de la rămânerea irevocabilă a sentinței și până la emiterea titlului de plată pentru suma de 500.000 lei, în baza cererii de opțiune, precum și obligarea pârâtei la plata de daune cominatorii de 1.000 lei pe zi de întârziere de la rămânerea irevocabilă a sentinței și până la virarea sumei de 500.000 lei, urmare a emiterii titlului de plată reprezentând măsurile reparatorii.

În motivarea acțiunii reclamanta a arătat că prin Decizia nr. 3366 din 10 noiembrie 2008 emisă de C.C.S.D. s-a stabilit în favoarea sa cuantumul măsurilor reparatorii la 2.286.415,55 lei, sumă rezultată în urma efectuării raportului de evaluare pentru terenul în suprafață de 2.591 mp situat, înscris în C.F. Cluj.

După emiterea deciziei arătate, reclamanta a formulat o cerere de punere în executare a acesteia, dar pârâta nu a răspuns în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 prin emiterea titlului de plată și virarea sumei cuvenite.

A mai arătat că dispozițiile aplicabile în materie sunt cele cuprinse în art. 3 lit. h) din Legea nr. 247/2005, titlul VII, modificat prin O.U.G. nr. 81/2007, potrivit cărora sumele aferente despăgubirilor în numerar se plătesc în două tranșe, pe parcursul a 2 ani până la concurența sumei de 500.000 lei și că aceste prevederi încalcă art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 al Convenției Europene a Drepturilor Omului și Libertăților Fundamentale, principiul soluționării cererii într-un termen rezonabil și atributele dreptului de proprietate.

A invocat jurisprudența C.E.D.O. în materie (cauza Belasin împotriva României, cauza Brumărescu împotriva României, cauza Ramadhi și alți cinci împotriva Albaniei, etc.) și practica Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Prin întâmpinare, pârâta A.N.R.P. a solicitat, pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.

De asemenea, a invocat excepția prematurității cererii de chemare în judecată invocând prevederile art. 182 pct. 1 lit. a) din H.G. nr. 128/2008 și art. 182 lit. a) Titlul VII al Legii nr. 247/2005, potrivit cărora emiterea titlului de plată și plata despăgubirilor bănești în numerar către persoanele îndreptățite se va dispune în termen de 15 zile de la existența disponibilităților financiare în contul A.N.R.P. în ordinea depunerii cererilor de opțiune.

În ceea ce privește fondul cauzei, pârâta a apreciat ca neîntemeiate capetele de cerere vizând emiterea titlului de plată și plata despăgubirilor în numerar, întrucât aceste operațiuni se fac în ordinea înregistrării cererilor de opțiune în termen de 15 zile de la data existenței disponibilităților bănești, Legea nr. 247/2005 fiind o lege specială, care se aplică cu prioritate față de orice alte prevederi legale cu caracter general.

Cu privire la celelalte capete de cerere ale acțiunii reclamantei, relative la plata daunelor cominatorii, pârâta a solicitat respingerea lor ca inadmisibile, în cauză nefiind îndeplinite condițiile generale ale răspunderii civile delictuale și nefiind vorba de refuzul pârâtei de a emite titlul de plată, atâta vreme cât criteriul de emitere și de plată îl reprezintă ordinea depunerii cererilor de opțiune.

A apreciat că jurisprudența C.E.D.O. invocată de reclamantă nu este relevantă în speță și că în măsura în care actele normative speciale nu contravin Constituției ele rămân în vigoare și trebuie respectate.

2. Hotărârea Curții de apel

Prin sentința civilă nr. 353 din 2 iulie 2009, Curtea de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, a respins excepția prematurității acțiunii invocată de pârâtă, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă și a obligat pârâta să emită titlul de plată și să vireze reclamantei suma de 500.000 lei.

A respins celelalte capete de cerere.

Pentru a dispune astfel, prima instanță a reținut, în esență, următoarele:

În ceea ce privește excepția prematurității acțiunii, instanța de fond a apreciat că aceasta este nefondată, având în vedere caracterul vătămător al întârzierii nejustificate din partea pârâtei de a realiza efectiv drepturile patrimoniale ale reclamantei. A mai considerat că a da preeminență legii speciale care prevede că termenul de plată curge de la data disponibilităților financiare, moment greu cuantificabil, înseamnă a recunoaște autorității publice o marjă exorbitantă de apreciere și a expune reclamanta unor așteptări temporale și incertitudini cu privire la realizarea efectivă a dreptului, incompatibile cu dreptul său.

Relativ la fondul cauzei, prima instanță a observat că petitul privind obligarea pârâtei la emiterea titlului de plată pentru suma de 500.000 lei este pe deplin îndreptățit, în concordanță cu jurisprudența C.E.D.O., în concret cu hotărârea dată în cauza de Ramadhi și alți cinci împotriva Albaniei, care statuează că și o decizie a unei autorități administrative definitive trebuie pusă în aplicare ca și o hotărâre judecătorească.

Sub acest aspect, pârâta este ținută să ia toate măsurile pentru respectarea Deciziei nr. 3366 din 10 noiembrie 2008, inclusiv emiterea titlului de plată, inexistența disponibilităților bănești nefiind un argument care să poată fi opus reclamantei.

În ceea ce privește capătul de cerere vizând obligarea pârâtei la virarea efectivă a sumei de 500.000 lei în contul reclamantei, prima instanță a apreciat că luând în considerare durata fazelor administrative de soluționare a pretențiilor reclamantei și faptul că aceasta ar trebui să mai aștepte încă 2 ani, fiind condiționată de existența disponibilităților bănești, durata totală a procedurii de realizare a dreptului de proprietate al reclamantei de 8 - 9 ani nu mai are caracter rezonabil, nesocotindu-se și practica judiciară în materie a C.E.D.O. de către autoritatea pârâtă, astfel că a admis și acest capăt de cerere.

Cu privire la capetele de cerere vizând plata sumei de 1.000 lei cu titlu de daune cominatorii pentru fiecare zi de întârziere, prima instanță a apreciat că procedura contenciosului administrativ nu prevede sancțiunea pretinsă, procedura de executare a titlurilor executorii constituite din hotărâri judecătorești fiind derogatorie de la dreptul comun, potrivit art. 22 și următoarele din Legea nr. 554/2004 și, pe cale de consecință, a respins aceste petite ca inadmisibile.

3. Recursul declarat de A.N.R.P.

Împotriva hotărârii primei instanțe a declarat recurs pârâta A.N.R.P., invocând motivul de modificare prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ., cât și dispozițiile cu caracter general cuprinse în art. 3041 C. proc. civ.

Recurenta nu și-a structurat criticile formulate în motive de recurs.

Înalta Curte reține că, din modul în care au fost expuse, acestea vizează greșita interpretare și aplicare a dispozițiilor cuprinse în O.U.G. nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, prin care s-a completat Titlul VII al Legii nr. 247/2005, prin introducerea Capitolului V1.

În concret, recurenta invocă prevederile art. 18 alin. (1) din actul normativ indicat, arătând că titlul de conversie și/sau titlul de plată se emit în ordinea înregistrării cererilor de opțiune, derogările fiind permise numai în situații excepționale care nu se regăsesc în speță. Până în prezent au fost emise titluri de plată în ordinea depunerii cererilor până la dosarul de opțiune înregistrat la 3 martie 2008, reclamanta având Dosarul de opțiune înregistrat cu nr. 08539 din 11 decembrie 2008.

O critică distinctă se referă la inaplicabilitatea jurisprudenței C.E.D.O., invocată de Curtea de apel în considerentele hotărârii atacate. Recurenta afirmă că soluțiile pronunțate de C.E.D.O. în cauzele Belasin împotriva României și Ramadhi și alți cinci împotriva Albaniei nu au nicio legătură cu cauza de față, ele vizând situații de fapt diferite și, prin urmare, impunând un tratament juridic diferit.

Conchizând, recurenta arată că în ipoteza în care există legi injuste se impune schimbarea lor care poate fi obținută inclusiv pe calea invocării excepției de neconstituționalitate. În măsura în care o lege este în vigoare, ea trebuie respectată și aplicată ca atare potrivit art. 154 alin. (1) din Constituție.

4. Întâmpinarea formulată de Ș.R.M.

Prin întâmpinarea înregistrată la data de 13 noiembrie 2009, intimata Ș.R.M. a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Intimata a insistat asupra caracterului nerezonabil al duratei procedurii administrative, în contextul în care a formulat notificare în anul 2001 și este ținută să mai aștepte încă doi ani, fiind condiționată și de existența disponibilităților bănești.

În acest context a solicitat Înaltei Curți să aprecieze că acest termen de 2 ani nu este compatibil cu existența unui remediu rapid și eficient, iar exigențele unei bune administrații la care are dreptul orice cetățean nu pot fi îndeplinite.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

1. Argumente de fapt și de drept relevante

Intimata - reclamantă Ș.R.M. a supus controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ refuzul recurentei - pârâte de a emite un titlu de plată în favoarea sa pentru suma de 500.000 lei.

Prima instanță, pentru argumentele expuse la pct. I.2, a considerat că acest refuz este nejustificat.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor cuprinse în întâmpinare, cât și sub toate aspectele, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este legală pentru motivele care succed.

Contextul factual al cauzei de față nu este contestat.

Astfel, prin Decizia nr. 3366 din 10 noiembrie 2008 C.C.S.D. a emis în favoarea intimatei Ș.R.M. un titlu de despăgubire în cuantum de 2.286.416,55 lei.

Sub nr. 8539 din 11 decembrie 2008 s-a înregistrat la A.N.R.P. - Direcția pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar, opțiunea reclamantei în sensul acordării unui titlu de plată (despăgubiri în numerar) pentru suma de 500.000 lei și a unui titlu de conversie (despăgubiri în acțiuni) pentru suma de 1.786.416,55 lei.

Recurenta nu neagă dreptul intimatei de a primi despăgubiri în numerar în cuantum de 500.000 lei, însă invocă faptul că O.U.G. nr. 81/2007 nu prevede un termen pentru plata acestei sume, ci, dimpotrivă, impune două limitări: emiterea titlurilor de plată în ordinea depunerii cererilor de opțiune (și la data formulării recursului se ajunsese la Dosarul de opțiune înregistrat cu nr. 3171 din 3 martie 2008), precum și existența disponibilităților financiare.

Aceste apărări ale autorității, reiterate și sub forma motivelor de recurs nu pot fi primite pentru că prelungesc excesiv procedura administrativă ce a debutat în anul 2001, prin formularea notificării prevăzute de art. 22 din Legea nr. 10/2001.

Or, luând în considerare intervalul de timp scurs de la inițierea procedurii, precum și faptul că în baza legislației interne, intimata este ținută să mai aștepte încă doi ani, fiind condiționată și de existența disponibilităților bănești, se ajunge la o durată totală a procedurii de aproximativ 9 ani, ceea ce, în mod evident, nu poate fi considerată o durată rezonabilă.

În concret, răspunzând criticilor recurentei, Înalta Curte reține următoarele:

Dispozițiile legale invocate de recurentă în favoarea sa au următorul cuprins:

Art. 18 alin. (1) din Titlul VII al Legii nr. 247/2005:

„După emiterea titlurilor de despăgubire aferente, A.N.R.P. va emite, pe baza acestora și a opțiunilor persoanelor îndreptățite, un titlu de conversie și/sau un titlu de plată. Titlul de conversie va fi înaintat Depozitarului Central în termen de 30 de zile calendaristice calculate de la data emiterii, în vederea conversiei în acțiuni, iar titlurile de plată vor fi remise Direcției pentru Acordarea Despăgubirilor în Numerar în vederea efectuării operațiunilor de plată”.

La rândul său art. 181, din același Titlu VII al Legii nr. 247/2005, introdus prin O.U.G. nr. 81/2007 pentru accelerarea procedurii de acordare a despăgubirilor aferente imobilelor preluate în mod abuziv, stabilește că:

„1) Titlurile de despăgubire pot fi valorificate de deținătorii acestora într-una din modalitățile prevăzute în prezenta secțiune.

(2) Dacă titlul de despăgubire individual este emis pentru o suma de maxim 500.000 lei, titularul acestuia are posibilitatea să solicite fie realizarea conversiei acestuia în acțiuni emise de Fondul Proprietatea, fie acordarea de despăgubiri în numerar, fie parte în acțiuni, parte în numerar.

(3) Dacă titlul de despăgubire individual este emis pentru o sumă care depășește 500.000 lei, titularul acestuia are două posibilități de valorificare a titlurilor de despăgubire, în funcție de opțiunea sa:

a) să solicite primirea exclusiv de acțiuni emise de Fondul Proprietatea sau

b) să solicite primirea de titluri de plată, în condițiile art. 141 și cu respectarea termenelor și a limitărilor prevăzute la art. 3 lit. h) din lege și, până la concurența despăgubirii totale acordate prin titlul sau titlurile de despăgubire, acțiuni emise de Fondul Proprietatea.

(4) Titlurile de despăgubire se valorifică în termen de 3 ani de la data emiterii, care însă nu expiră mai devreme de 12 luni de la prima ședință de tranzacționare a acțiunilor emise de Fondul Proprietatea”.

Din interpretarea acestor texte legale, recurenta ajunge la concluzia că prin actul normativ adoptat cu scopul „accelerării procedurii de acordare a despăgubirilor” s-au introdus anumite „limite” pe care nu le poate eluda.

Curtea de apel a reținut însă în mod legal că dreptul de creanță pe are îl are intimata împotriva titlului reprezintă un bun în sensul art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și a Libertăților Fundamentale iar limitările și condiționările impuse de reglementarea națională nu sunt compatibile cu protecția proprietății asigurată de protocol.

În acest punct trebuie arătat că este complet lipsit de suport motivul de recurs referitor la inaplicabilitatea dispozițiilor Convenției și a jurisprudenței aferente (blocul de covenționalitate).

Potrivit art. 20 alin. (2) din Constituție, dacă există neconcordanțe între normele interne privitoare la protecția drepturilor omului și prevederile Convenției, acestea din urmă au prioritate.

În Cauza D.P. împotriva României, C.E.D.O. a arătat că un asemenea sistem „bazat pe prioritatea Convenției și a jurisprudenței sale asupra sistemelor naționale de drept are menirea de a asigura în mod direct buna funcționare a mecanismului de garantare a apărării drepturilor omului instituit de Convenție și de protocoalele sale adiționale”. În această hotărâre s-a mai precizat și că, din moment ce Convenția face parte din ordinea juridică internă, acest lucru are drept consecință, „obligația pentru judecătorul național de a asigura punerea în aplicare efectivă a dispozițiilor sale, făcându-le astfel să treacă, la nevoie, înaintea oricăror dispoziții contrare din legislația națională, fără a aștepta abrogarea acestora de către legislator”.

În acest context, invocarea de către prima instanță a hotărârilor pronunțate în cauzele Belasin împotriva României și Ramadhi și alții împotriva Albaniei este pertinentă, în considerente explicându-se detaliat rațiunile pentru care această jurisprudență a fost citată.

Astfel, în cauza Belasin împotriva României, Curtea s-a pronunțat în sensul că deși O.U.G. nr. 81/2007 vizează accelerarea procedurii de indemnizare pentru bunurile preluate abuziv de stat „totuși, până în prezent, Fondul Proprietatea nu funcționează încă într-o manieră susceptibilă a îndeplini efectiv scopul acordării despăgubirilor”. Deși speța nu era identică cu cea de față, Curtea de apel a decelat în mod corect că rațiunile pentru care C.E.D.O. a stabilit că se impune ca Statul Român să ia toate măsurile necesare pentru repararea prejudiciului suferit de cei ale căror imobile au fost preluate abuziv, subzistă în prezenta cauză prin obligația impusă de către instanțe autorităților competente de a respecta durata rezonabilă a procedurii.

Cealaltă cauză, Ramadhi și alții împotriva Albaniei, a fost invocată în contextul în care s-a reținut că lipsa de fonduri nu poate justifica neaplicarea, într-un termen rezonabil, a unei hotărâri definitive, concept care cuprinde și existența unei decizii a unei autorități administrative, întrucât obligația de a pune în executare o astfel de hotărâre revine statului.

În fine, soluția fondului se impune a fi păstrată și în virtutea principiului subsidiarității în materia protecției internaționale a drepturilor omului, instanța de judecată având prerogativa de a preveni încălcarea drepturilor de care se prevalează intimata și de a nu expune România la o nouă condamnare, previzibilă, în fața jurisdicției de la Strasbourg.

III. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la pct. II.1, în temeiul art. 312 alin. (1) și (3) C. proc. civ. și al art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 se va respinge recursul de față ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta A.N.R.P. împotriva sentinței civile nr. 353 din 2 iulie 2009 a Curții de Apel Cluj, secția comercială, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 22 ianuarie 2010.