Mandatory administrative preliminary procedure as a condition of admissibility for contesting unilateral removal from public office

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Procedura în fața primei instanțe

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta S.P. a formulat contestație împotriva deciziei din 30 iunie 2010 emisă de I.T.M., solicitând anularea deciziei atacate ca fiind nelegală.

Prin întâmpinarea formulată, pârâta a invocat excepția prematurității și, respectiv, tardivitatea acțiunii.

2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința nr. 161/2011 din 26 mai 2011, Curtea de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal a respins, ca fiind nefondate, excepțiile invocate de pârâta I.T.M., respectiv: excepția prematurității acțiunii, tardivitatea și lipsa de obiect și a respins acțiunea formulată de reclamanta S.P., ca fiind nefondată.

Pentru a pronunța această soluție, instanța de fond a examinat cu prioritate excepțiile invocate în cauză, constatând următoarele: Cu privire la excepția prematurității, Curtea a apreciat că actul contestat nu este un act administrativ obișnuit, având în vedere că acesta transpune o O.G. ce impunea numirea temporară pe o funcție de conducere a unui funcționar public. Prin urmare, un atare act juridic trebuie să fie conform cu dispozițiile din legea specială care disciplinează statutul funcționarului public, respectiv Legea nr. 188/1999. Or, acțiunea de față, fiind promovată în temeiul dispozițiilor art. 106 din Legea nr. 188/1999, nu este condiționată de efectuarea procedurii prealabile reglementate de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Cât privește excepția tardivității, instanța de fond a reținut că pârâta nu a dovedit data comunicării deciziei în discuție către reclamantă, așa încât nu se poate calcula termenul de 30 de zile de la încunoștințarea acesteia cu privire la conținutul deciziei.

Pe fondul acțiunii, prima instanță a constatat că, fiind vorba de contestarea numirii temporare într-o funcție de conducerea, dispozițiile legale incidente în cauză sunt, în exclusivitate, cele ale Legii nr. 188/1999, fiind exclusă completarea acestora cu dispozițiile art. 268 C. muncii, deoarece nu suntem în fața unei sancțiuni disciplinare, așa încât conținutul deciziei să trebuiască a se calcula pe tiparul descris de Codul muncii.

Prin urmare, a apreciat că nu se poate reține excepția nulității invocate de reclamantă pe temeiul art. 268 C. muncii.

Pe de altă parte, Curtea a reținut că numirea temporară a reclamantei într-o funcție de conducere s-a făcut cu respectarea legislației în vigoare.

Astfel, în baza O.U.G. nr. 37/2009 și O.U.G. nr. 105/2009, la nivelul inspectoratelor teritoriale de muncă au fost desființate posturile de conducere de inspectori șefi și inspectori șefi adjuncți, înființându-se posturile de directori coordonatori și de directori coordonatori adjuncți.

Așa fiind, prin efectul legii, reclamanta a fost eliberată din funcția de inspector șef adjunct, oferindu-i-se un post de execuție.

Ca urmare a declarării ca neconstituționale a O.U.G. nr. 37/2009 și a O.U.G. nr. 105/2009, posturile de directori coordonatori și de directori coordonatori adjuncți s-au desființat, astfel că la nivelul inspectoratelor teritoriale de muncă au rămas vacante posturile de conducere. Totodată, conform legii, s-a revenit la funcția publică de inspector șef și inspector șef adjunct, fără ca acest lucru să ducă implicit la revenirea pe aceste funcții a persoanelor care anterior le ocupaseră, în condițiile în care niciun act normativ nu conține prevederi în acest sens.

Reclamanta nu a atacat în termen legal ordinul ministerial prin care i s-a desființat postul de inspector șef adjunct și nici nu a formulat acțiune în contencios administrativ prin care să se prevaleze de Decizia de constatare a neconstituționalității celor două ordonanțe de guvern.

Prin urmare, acțiunea sa întemeiată doar pe un principiu general, cel al stabilității în funcție, nu poate fi admisă, fără riscul nesocotirii legislației în vigoare care obligă la ocuparea posturilor de conducere prin concurs, iar nu la repunerea în situația anterioară a celor prejudiciați de fluctuațiile legislative.

În altă ordine de idei, Curtea a reținut că, deși reclamanta se prevalează de necomunicarea prin poștă a deciziei contestate, aceasta s-a supus deciziei, acceptând să exercite funcția publică de conducere menționată în decizie pe durata de 6 luni.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie, a declarat recurs reclamanta S.P., invocând în drept dispozițiile art. 304 pct. 9 din C. proc. civ.

În motivarea căii de atac, recurenta a criticat soluția instanței de fond sub aspectul nelegalității acesteia față de prevederile legale aplicabile și față de modalitatea în care a înțeles să interpreteze principiul stabilității în muncă a funcționarului public așa cum este reglementat de lege.

Evocând principiile care stau la baza exercitării funcției publice, recurenta susține că stabilitatea funcționarului public îi garantează acesteia că transferul, înlocuirea sau orice modificare intervenită în derularea raportului de serviciu nu poate fi făcută decât în cazurile și cu respectarea formelor prevăzute de lege.

Recurenta precizează că măsura inițială de modificare a postului s-a întemeiat pe dispozițiile art. III alin. (1) și (11) din O.U.G. nr. 37/2009, conform cărora funcția publică a fost desființată, postul urmând a fi ocupat prin concurs.

Totodată, prin Decizia nr. 1257/2009, Curtea Constituțională a constatat că legea pentru aprobarea O.U.G. nr. 37/2009 este neconstituțională, reținând că Guvernul, prin întreg conținutul reglementării cuprinse în ordonanță și care se referă la statutul juridic al unor funcționari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate, a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competență materială, respectiv în domeniul legii organice, încălcând astfel dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție.

Recurenta mai susține că declararea, prin intermediul excepției de neconstituționalitate, a neconstituționalității unei dispoziții legale conduce la suspendarea de drept și respectiv la încetarea efectelor sale juridice. De altfel, prin art. XIV alin. (1) din O.U.G. nr. 105/2009 s-a dispus abrogarea O.U.G. nr. 37/2009.

4. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Examinând cauza în raport de actele și lucrările dosarului, de criticile formulate de recurentă, precum și de reglementările legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele expuse în continuare.

Având în vedere natura raportului contractual și valoarea de act administrativ a deciziei contestate, Înalta Curte reține, contrar opiniei instanței de fond, că litigiul născut din actul administrativ unilateral prin care s-a decis eliberarea din funcție a reclamantei aparține sferei contenciosului administrativ și că soluționarea acestuia se raportează la regulile instituite prin Legea nr. 554/2004.

Astfel, art. 7 din Legea nr. 554/2004 prevede că, „înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia”, iar potrivit art. 11 alin. (1) din același act normativ,„cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, [...], recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la: a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă; b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii; c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii.”

Potrivit prevederilor art. 12 teza I din Legea nr. 554/2004, reclamantul trebuie să anexeze la actiune copia actului administrativ pe care îl atacă sau, după caz, răspunsul autorității publice prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii sale. În situația în care reclamantul nu a primit niciun răspuns la cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificată prin numărul și data înregistrării la autoritatea publică, precum și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile, dacă acest demers este obligatoriu.

Analizând conținutul actelor depuse de reclamantă în fața primei instanțe, Înalta Curte constată că nu s-a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile obligatorii.

Procedura prealabilă administrativă exercitată sub forma recursului grațios sau ierarhic este reglementată ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire și este obligatorie, neîndeplinirea acesteia fiind sancționată cu respingerea cererii în contencios administrativ ca inadmisibilă, în acord cu dispozițiile art. 109 alin. (2) din C. proc. civ., potrivit cărora “în cazurile anume prevăzute de lege, sesizarea instanței competente se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, în condițiile stabilite de acea lege”.

Prin urmare, instanța de fond, reținând că procedura prealabilă nu este obligatorie în cauză, a pronunțat o pronunțat hotărâre netemeinică și nelegală.

Pe de altă parte, Înalta Curte reține faptul că soluția de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, pronunțată de către instanța de control judiciar, face de prisos examinarea celorlalte cereri și susțineri ale recurentei, care privesc fondul litigiului dedus judecății.

Pentru considerentele expuse și în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 312 alin. (2) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul și va modifica sentința atacată, în sensul că va admite excepția tardivității plângerii prealabile și va respinge acțiunea reclamantei S.P., ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de S.P. împotriva sentinței nr. 161/2011 din 26 mai 2011 a Curții de Apel Galați, secția de contencios administrativ și fiscal.

Modifică sentința atacată, în sensul că admite excepția tardivității plângerii prealabile și respinge acțiunea reclamantei S.P. ca inadmisibilă.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 11 mai 2012.