Validity of disciplinary order for public official: absolute nullity for omitted appeal details and unattached report requires proof of actual injury

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Sesizarea instanței de fond

Prin cererea înregistrată la Curtea ele Apel Timișoara sub nr. 1214/59/2011 la data de 16 august 2011 reclamanta G.M.C. a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâta A.N.A.F., să se dispună anularea Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011 emis de Președintele A.N.A.F. și, pe cale de consecință, înlăturarea sancțiunii disciplinare constând în diminuarea drepturilor salariale cu 10% pe o perioadă de 3 luni aplicată acesteia, cu cheltuieli de judecată.

În motivarea acțiunii, s-a arătat că prin ordinul menționat s-a dispus sancționarea reclamantei cu diminuarea drepturilor salariale cu 10% pe o perioadă de 3 luni, reținându-se în sarcina acesteia un comportament și un limbaj impropriu și nedemn de un funcționar public, de care ar fi dat dovadă în timpul unui control efectuat de A.F.P. Arad.

Reclamanta a invocat nulitatea absolută a Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011, în baza prevederilor art. 50 alin. (3) lit. e) și d) din H.G. nr. 1344/2007, motivând că în cuprinsul acestuia nu este indicat în concret nici termenul și nici instanța la care poate fi atacat.

De asemenea, reclamanta a invocat nulitatea absolută a ordinului, în baza prevederilor art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007, arătând că acesta i-a fost comunicat prin fax la data de 11 iulie 2007, fără a i se comunica și raportul comisiei de disciplină.

2. Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 176 din 14 martie 2012, Curtea de Apel Timișoara, a respins acțiunea promovată de reclamanta G.M.C.

Pentru a pronunța această hotărâre, Curtea a reținut în esență următoarele.

Reclamanta G.M.C. este funcționar public, ocupând funcția de șef administrație la A.F.P. a Mun. Arad, din care a fost delegată să exercite, pentru o perioadă de maxim 60 de zile, funcția de director executiv adjunct la D.J.A.O.V. Arad, fapt precizat în sentința civilă nr. 558 din 12 decembrie 2011, dată de Curtea de Apel Timișoara, în Dosar nr. 1312/59/2011 (fila 39).

În cauza de față, reclamanta a solicitat anularea ordinului prin care i s-a aplicat sancțiunea disciplinară, susținând că acesta este nul absolut, pentru că nu cuprinde mențiunile stabilite ca obligatorii, sub sancțiunea nulității absolute, de art. 50 alin. (3), lit. d) și e) din H.G. nr. 1344/2007 (referitoare la termenul concret și instanța competentă material și teritorial să analizeze contestația eventual promovată împotriva actului), precum și pentru că i-a fost comunicat fără a avea anexat raportul comisiei de disciplină.

Contrar susținerilor reclamantei, instanța a observat că ordinul a cărui anulare se cere în speță cuprinde o mențiune expresă referitoare la posibilitatea funcționarului public vizat de acest act de a-l contesta, „în termenul prevăzut de dispozițiile legale în vigoare, la instanța de contencios administrativ competentă". S-a apreciat că această mențiune reproduce dispozițiile art. 51 din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină.

Astfel a apreciat Curtea că nu s-ar putea constata că actul atacat ar fi nul absolut, pentru lipsa din cuprinsul său a mențiunilor la care face referire art. 50 alin. (3) lit. d) și e) din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, astfel cum susține reclamanta.

În opinia instanței aceste mențiuni au fost cuprinse în actul analizat, astfel încât nu s-ar putea considera că ar fi fost încălcat dreptul la apărare al reclamantei, aceasta fiind încunoștințată în mod expres despre posibilitatea de a contesta actul sancționator.

S-a mai reținut că este adevărat că actul nu menționează în concret care este termenul stabilit de lege și care este instanța competentă la care se poate adresa contestația împotriva actului sancționator, însă aceste inadvertențe nu sunt însă de natură să atragă nulitatea sa absolută, în orice condiții, astfel cum susține reclamanta, ci doar în măsura în care aceasta ar invoca și ar dovedi o vătămare cauzată datorită deficiențelor de formă ale actului.

Astfel, instanța a constatat nefondate susținerile reclamantei potrivit cărora referirea făcută în art. 50 alin. (3) din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină la o nulitate absolută ar exclude obligația de a dovedi o vătămare pentru a obține anularea actului atacat.

În plus, interpretând teleologic dispozițiile art. 50 alin. (3) lit. d) și e) din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, s-a concluzionat că legiuitorul a impus ca obligatorii mențiunile referitoare la termenul în care sancțiunea disciplinară poate fi contestată și la instanța competentă la care poate fi contestat actul administrativ prin care s-a dispus sancțiunea disciplinară, pentru a asigura dreptul la apărare al funcționarului public căruia i-a fost aplicată o sancțiune disciplinară.

Or a reținut instanța că în măsura în care, însă, acesta a fost avizat asupra posibilității de contestare a actului, potrivit principiului „nemo auditur ignorare legem", se prezumă că acesta cunoaște dispozițiile legale care instituie termenul de contestare ori instanța competentă să soluționeze contestația.

Așadar, a reținut instanța că în ipoteza din speță nu se poate considera că ar fi fost încălcat dreptul la apărare al reclamantei, motiv pentru care nulitatea actului nu s-ar putea constata pentru omisiunea de a cuprinde în act mențiunile la care face referire art. 50 alin. (3) lit. d) și e) din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, actul putând fi anulat doar în măsura în care aceasta ar fi dovedit că i-a cauzat o vătămare modul defectuos în care au fost incluse în act mențiunile referitoare la termenul în care sancțiunea disciplinară poate fi contestată și la instanța competentă la care poate fi contestat actul administrativ prin care s-a dispus sancțiunea disciplinară.

Or, în opinia Curții o atare vătămare nu se poate constata în cauză, în condițiile în care actul a fost contestat în termenul prevăzut de lege la instanța competentă, iar reclamanta a arătat prin apărător, la termenul de judecată din 14 martie 2012, că nu apreciază necesar să dovedească o atare vătămare, pentru a susține cererea de anulare a actului administrativ. Prin urmare, acest motiv nu a putut fi reținut de instanță pentru a dispune anularea Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011, emis de Președintele A.N.A.F.

De asemenea, s-a reținut că nu subzistă în speță nici motivul de anulare referitor la omisiunea pârâtei de a anexa la ordinul de aplicare a sancțiunii disciplinare, raportul comisiei de disciplină, în conformitate cu dispozițiile art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină.

Instanța a observat că, potrivit art. 50 alin. (5) din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină, „actul administrativ de sancționare se comunică în termen de maximum 5 zile calendaristice de la expirarea termenului prevăzut la alin. (1): a) compartimentelor cu atribuții în domeniul resurselor umane din cadrul instituției sau autorității publice în cadrul căreia își desfășoară activitatea funcționarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară; b) comisiei de disciplină care a elaborat și transmis raportul; c) funcționarului public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară; d) persoanei care a formulat sesizarea".

Așadar, s-a menționat că actul administrativ de aplicare a unei sancțiuni disciplinare nu se comunică doar funcționarului public sancționat, ci și unor autorități publice.

În opinia Curții în speță Ordinul nr. 2475 din 8 iulie 2011, emis de Președintele A.N.A.F. i-a fost comunicat reclamantei prin poșta, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire, expediată la 12 iulie 2011 și primită de aceasta la 21 iulie 2011.

În schimb, instanța nu a putut reține că, astfel cum susține reclamanta, acesteia i-ar fi fost comunicat același act sancționator și prin fax, la data de 11 iulie 2012.

Instanța a observat că nici un document de la dosar nu permite a se concluziona că expediția realizată prin fax la D.R.A.O.V. Timișoara ar fi avut-o ca destinatar pe reclamantă, în condițiile în care aceasta nu activa în cadrul acestei structuri, ci era delegată la acel moment la D.J.A.O.V. Arad, iar expediția nu a fost însoțită de o adresă care să precizeze că actul a fost înaintat pentru a-i fi comunicat reclamantei.

În absența unor atari dovezi, s-a concluzionat că Ordinul nr. 2475 din 8 iulie 2011, emis de Președintele A.N.A.F. a fost înaintat pe fax la D.R.A.O.V. Timișoara, iar ulterior la D.J.A.O.V. Arad, exclusiv cu scopul de a fi comunicat la compartimentul cu atribuții în domeniul resurselor umane din cadrul instituției sau autorității publice în cadrul căreia își desfășoară activitatea funcționarul public a cărui faptă a fost sesizată ca abatere disciplinară, astfel cum impune art. 50 alin. (5) lit. a) din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină.

Or, în opinia instanței o atare comunicare nu impunea atașarea la ordin a raportului comisiei de disciplină, acesta fiind irelevant din punct de vedere al modului în care menționatul compartiment ar fi pus în executare sancțiunea disciplinară.

În orice caz, instanța a constatat că, chiar în măsura în care s-ar accepta ideea că reclamantei i-ar fi fost comunicat mai întâi pe fax ordinul de aplicare a sancțiunii disciplinare, fără a avea atașat raportul comisiei de disciplină, actul de comunicare astfel realizat ar fi nul, în temeiul art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007 privind normele de organizare și funcționare a comisiilor de disciplină. Or, consecința acestei nulități ar fi tocmai obligația autorității publice emitente de a reface actul în condiții de legalitate.

Așadar, s-a reținut că, comunicarea făcută legal, prin poștă, în interiorul termenului de 5 zile de la emiterea Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011, emis de Președintele A.N.A.F., trebuie considerată ca valabilă, înlăturând posibilitatea de anulare a actului administrativ ce face obiect al acțiunii.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, a declarat recurs G.M.C., solicitând admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și, pe cale de consecință, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată.

În motivele de recurs s-a arătat că instanța de fond, în mod netemeinic și nelegal, a respins ambele excepții de nulitate absolută a Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011 emise de pârâtă și, de aceea, au fost reinvocate aceste excepții:

Constatarea nulității absolute a Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011, nulitate prevăzută de art. 50 alin. (3) lit. e) și d) din H.G. nr. 1344/ 2007

S-a arătat că ordinul atacat nu cuprinde nici termenul și nu se indică nici instanța competentă la care poate fi atacat, ci se face o referire generală la un termen „prevăzut de dispozițiile legale în vigoare” și la o „instanță de contencios administrativ competentă” deși prevederile art. 50 alin. (3) lit. e) și d) din H.G. nr. 1344/2007 obligă la indicarea în concret a termenului de contestare (10, 15 sau 30 de zile), cât și a instanței competente nu doar material și ci teritorial.

Instanța de fond a respins excepția deși aceasta este absolută, iar instanța nu putea decât să constate existența sau inexistența ei și nu putea să aplice regimul nulității relative, mai ales că susține în mod nelegal că în materia contenciosului administrativ nu se face distincția între nulitățile absolute și cele relative.

Pentru că instanța de fond a încălcat dispoziția imperativă cuprinsă în art. 50 alin. (3) din H.G. nr. 1344/2007, s-a solicitat admiterea excepției nulității absolute a Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011 emis de pârâtă.

Constatarea nulității absolute a Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011, nulitate prevăzută de art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 134/2007 deoarece Ordinul nr. 2475 din 8 iulie 2011 a fost comunicat și raportul comisiei de disciplină, iar necomunicarea raportului comisiei de disciplină odată cu actul administrativ de sancționare, se sancționează cu nulitatea absolută a acestui act de sancționare.

Instanța de fond a respins și această excepție, considerând că data comunicării Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011 emis de pârâtă și a raportului comisiei de disciplină din 30 iunie 2011 ar fi ziua de 21 iulie 2011, dar recurenta apreciază că data de 11 iulie 2011 este data comunicării Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011 emis de pârâtă.

Faptul că în data de 21 iulie 2011, după 10 zile de la comunicarea Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011 se comunică și raportul comisiei de disciplină din 30 iunie 2011, confirmă nulitatea invocată în cererea introductivă, respectiv obligativitatea comunicării concomitente a ordinului atacat împreună cu raportul comisiei de disciplină și nu acoperă nulitatea absolută prevăzută de art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007.

S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinței atacate și pe cale de consecință, admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată, cu cheltuieli de judecată la ambele instanțe.

4. Soluția instanței de recurs

După examinarea motivelor de recurs, a dispozițiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:

Instanța de fond a fost învestită cu soluționarea unei acțiuni în anularea Ordinului nr. 2475 din 8 iulie 2011 prin care reclamanta a fost sancționată disciplinar invocându-se nulitatea absolută prevăzută de art. 50 alin. (3) lit. d) și e) și art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007, dar cererea a fost respinsă.

În motivele de recurs se invocă greșita soluționare a constatării nulității absolute, dar criticile din recurs sunt nefondate.

Într-adevăr, conform art. 50 alin. (3) lit. d) și e) din H.G. nr. 1344/2007, sub sancțiunea nulității absolute, actul administrativ de sancționare va cuprinde în mod obligatoriu: d) termenul în care sancțiunea disciplinară poate fi contestată; e) instanța competentă la care poate fi contestat actul administrativ prin care s-a dispus sancțiunea disciplinară.

Deși textele de lege folosesc noțiunea de „nulitate absolută”, așa cum și instanța de fond a reținut în mod corect, pentru că litigiul se soluționează de instanța de contencios administrativ iar aplicabile sunt normele de drept public, nu se poate invoca regimul juridic al nulităților din dreptul privat, respectiv diferența dintre nulitatea absolută și cea relativă, regim juridic ce se aplică numai actelor civile și nu actelor administrative.

Faptul că legiuitorul a precizat această sancțiune nu înseamnă că reclamantul este scutit de obligația de a dovedi că prin neindicarea acelor mențiuni i s-a produs o vătămare, având în vedere că dispozițiile Legii nr. 554/2004 instituie un contencios subiectiv de plină jurisdicție, iar în lipsa unei vătămări nu poate fi aplicată sancțiunea anulării actului administrativ.

În speță, nu s-a făcut dovada unei asemenea vătămări în ceea ce privește nerespectarea dispozițiilor art. 50 alin. (3) lit. d) și e) din H.G. nr. 1344/2007 în condițiile în care reclamanta a contestat actul administrativ prin care s-a dispus sancționarea sa disciplinară cu respectarea termenului prevăzut de lege și la instanța competentă, iar instanța de fond a solicitat reclamantei să facă dovada vătămării, dar s-a apreciat că nu este necesară.

Nici invocarea nulității absolute prevăzute de art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007 nu poate fi reținută deoarece, așa cum corect a arătat instanța de fond, au fost respectate prevederile legale.

Conform art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007 „La actul administrativ de sancționare prevăzut de alin. (3) se anexează raportul comisiei de disciplină, sub sancțiunea nulității absolute”.

În speță, acest text a fost respectat, iar recurenta în mod greșit susține că ordinul a cărui anulare se cere i-a fost comunicat prin fax, la data de 11 iulie 2011 fără a-i fi comunicat raportul comisiei de disciplină.

Din probele aflate la dosar rezultă că Ordinul nr. 2475 din 8 iulie 2011 emis de A.N.A.F. i-a fost comunicat la 12 iulie 2011 (data comunicării prin poștă, filele 26-27 dosar fond) și a fost primit de recurentă la 21 iulie 2011, iar ordinul a fost însoțit de raportul comisiei de disciplină.

De altfel, recurenta nici nu contestă faptul că raportul comisiei de disciplină i-ar fi fost comunicat la 21 iulie 2011 dar apreciază că data comunicării ar fi 11 iulie 2011 prin fax.

Însă, nu pot fi reținute aceste susțineri având în vedere faptul că faxul din 11 iulie 2011 nu reprezintă o comunicare adresată recurentei ci este o comunicare adresată D.R.A.O.V. Timișoara, iar singura comunicare a ordinului adresată recurentei este cea primită la 21 iulie 2011, comunicare care a fost însoțită de copia raportului comisiei de disciplină, fiind respectate astfel prevederile art. 50 alin. (4) din H.G. nr. 1344/2007.

Apreciind că soluția instanței de fond este legală și temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, recursul va fi respins ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de G.M.C. împotriva sentinței nr. 176 din 14 martie 2012 a Curții de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi 6 decembrie 2012.