755/2025 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 1114/2025

Processo n.º 755/2025

3ª Secção

Relator: Conselheiro Afonso Patrão

Acordam, em conferência, na 3.ª secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, foi interposto recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC — Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual), pela Autoridade Tributária e Aduaneira.

2. Por acórdão de 26 de outubro de 2023, o Tribunal Central Administrativo Norte negou provimento ao recurso interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que havia julgado procedente a ação administrativa interposta por A. do despacho do Chefe de Serviço de Finanças de Viseu que indeferiu o pedido de averbamento do atestado médico de incapacidade multiusos em sede de revisão/reavaliação do grau de incapacidade.

Do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datado de 26 de outubro de 2023, a ora recorrente interpôs recurso de revista, ao abrigo do artigo 285.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, para o Supremo Tribunal Administrativo.

Por acórdão de 7 de maio de 2025, o Supremo Tribunal Administrativo confirmou o acórdão recorrido, sustentando que se impunha ‹‹à Autoridade Tributária a consideração do grau de incapacidade determinado no acto de avaliação anterior, fixado em 60%, por ser mais favorável ao contribuinte, ora recorrido››.

3. Através da Decisão Sumária n.º 451/2025, decidiu-se, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso, com a seguinte fundamentação:

‹‹5. Nos termos delineados pela recorrente no requerimento de interposição, o recurso incide sobre o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 7 de maio de 2025, e tem por objeto a constitucionalidade «[d]a aplicação e interpretação das normas consignadas nos n.ºs 7 a 9 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 202/96, de 23 de outubro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 291 /2009, e do artigo 4.º-A do mesmo diploma, aditado pela Lei n.º 80/2021, que, conjugados, estabelecem o princípio da avaliação mais favorável ao avaliado, sempre que do processo de revisão ou reavaliação de incapacidade resulte a atribuição de grau de incapacidade inferior ao anteriormente atribuído».

6. Independentemente de poderem não se verificar outros pressupostos de admissibilidade, mostra-se claro que nunca poderia o presente recurso ser admitido, por ilegitimidade da recorrente, porque em nenhum momento a questão de constitucionalidade enunciada foi previamente suscitada de modo processualmente adequado perante o tribunal a quo.

Por força do disposto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC, constitui pressuposto de admissibilidade dos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do respetivo artigo 70.º que a questão de constitucionalidade enunciada no requerimento de interposição do recurso haja sido suscitada «durante o processo» e «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º e n.º 2 do artigo 72.º da LTC). Este pressuposto — que decorre da alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição —, para além de vincular a ora recorrente à antecipação da questão de constitucionalidade ulteriormente enunciada no requerimento de interposição do recurso (exigindo-lhes que a defina antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida), tem uma evidente dimensão formal, impondo um ónus de delimitação e especificação, perante o tribunal a quo, da norma objeto do recurso.

A razão de ser de tal exigência é facilmente compreensível: dirigindo-se o recurso de constitucionalidade à reavaliação do pronunciamento contido numa anterior decisão – e não à apreciação ex novo do vício pretendido controverter no âmbito da fiscalização concreta –, a exigência de que a questão seja suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida visa garantir a obtenção de uma decisão suscetível de ser impugnada perante o Tribunal Constitucional, assegurando que este somente seja chamado a reapreciar as questões de constitucionalidade ponderadas – ou suscetíveis de o terem sido – pelo tribunal a quo.

Com efeito, o cumprimento do ónus de suscitação prévia e processualmente adequada implicaria que o ora recorrente, ao enunciar ao tribunal recorrido a sua questão de constitucionalidade, o fizesse de forma clara e percetível, indicando em abstrato e em termos suscetíveis de aplicação genérica o exato sentido normativo do preceito que considera inconstitucional, «de forma que, no caso de vir a ser julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão, em termos de, tanto os destinatários desta, como, em geral, os operadores do direito, ficarem a saber, sem margem para dúvidas, qual o sentido com que o preceito em causa não deve ser aplicado, por, desse modo, afrontar a Constituição» (v. o Acórdão n.º 367/1994).

Não o fez.

Diferentemente, ao sustentar perante o Supremo Tribunal Administrativo que o acórdão de 26 de outubro de 2023, do Tribunal Central Administrativo Norte, ‹‹padece de evidente erro de julgamento, por erro sobre o pressupostos de direito e facto, por notória interpretação deficiente do disposto nos números 7 e 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 202/96, de 23 de outubro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 291/2009, e no artigo 4.º-A do mesmo diploma, introduzido pela Lei n.º 80/202›› e que tal ‹‹viola o disposto nos artigos 13.º e 103.º da CRP, por evidente violação dos princípios da igualdade, em todas as suas vertentes, e do princípio da legalidade, em particular no que à excecionalidade dos benefícios fiscais, mas também o princípio da unicidade do ordenamento jurídico››, acrescentando ainda ‹‹que a manutenção do Acórdão (...) terá repercussões na justa repartição dos rendimentos e da riqueza, conforme determina o artigo 103.º da CRP››, a ora recorrente dirige uma censura à decisão então impugnada por ter decidido de forma contrária à que reputa correta, sem ter enunciado uma norma que reputasse inconstitucional e cuja aplicação devesse ter sido recusada, o que não permite dar por cumprido o ónus da suscitação prévia e processualmente adequada, nos termos do n.º 2 do artigo 72.º da LTC.

Como esclarece o Acórdão n.º 237/2023, o ónus da suscitação prévia além vincular o «recorrente à antecipação da questão de constitucionalidade (…) tem uma evidente dimensão formal, impondo ao recorrente a delimitação e especificação pela positiva, perante o tribunal a quo, da norma que é objeto do recurso». O pressuposto constitucional da suscitação prévia dirige-se a gerar no tribunal que proferiu a decisão recorrida (n.º 2 do artigo 72.º da LTC) uma obrigação de apreciação da questão de constitucionalidade, gerando uma decisão suscetível de ser impugnada (em recurso) junto do Tribunal Constitucional.

Assim, carece a recorrente de legitimidade processual para a interposição do presente recurso, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC, por não ter suscitado previamente e de forma processualmente adequada perante o tribunal a quo uma qualquer questão de constitucionalidade normativa››.

4. Inconformada com tal decisão, a recorrente reclamou para a conferência, sustentando que «não corresponde à verdade que a Recorrente não tenha suscitado previamente, e de forma processualmente adequada, perante o tribunal a quo uma qualquer questão de constitucionalidade normativa, e, consequentemente, não se pode concluir pela falta de legitimidade para a interposição do Recurso junto do Tribunal Constitucional». Acrescenta que a questão de inconstitucionalidade foi apontada num voto de vencido contido em determinado acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte e que o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão recorrido, só não a apreciou por entender não ser essa a função do recurso de revista.

Por outro lado, a ora reclamante enuncia o objeto do recurso em termos distintos daqueles em que o fez no requerimento de interposição. Por um lado, declara que «nos presentes autos pretende-se sindicar a constitucionalidade dos n.ºs 7 a 9 do artigo 4.º e do artigo 4.º-A, ambos do Decreto-Lei n.º 202/96, de 23 de outubro, na interpretação dada pelo Tribunal a quo, designadamente, quando se entende que o princípio da avaliação mais favorável, consignado nas normas referidas, se deve aplicar sem quaisquer reservas, por violação dos artigos 13.º e 103.º da CRP e dos princípios da igualdade (tributária), em todas as suas vertentes, da capacidade tributária, da legalidade, em particular, no que respeita à excecionalidade dos benefícios fiscais, mas também, o da unicidade do ordenamento jurídico»; por outro lado, declara pretender que «o Tribunal Constitucional se pronuncie sobre a constitucionalidade das normas suprarreferidas, quando interpretadas no sentido de que o princípio da avaliação mais favorável se aplica ainda que a reavaliação da incapacidade seja feita no âmbito da mesma Tabela Nacional de Incapacidades e ainda que o grau de incapacidade fixada em sede de reavaliação seja definitivo, por ser insuscetível de variação futura, e inferior àquela que o legislador considerou fiscalmente relevante, perpetuando, sem qualquer fundamento e sem assento normativo, a manutenção de benefícios fiscais sem o preenchimento dos respetivos pressupostos. Inconstitucionalidade esta que recentemente o Senhor Juiz Desembargador Serafim José da Silva Fernandes Carneiro também suscitou no voto de vencido proferido no Acórdão do TCA Norte no âmbito do P. 509/22.5BEVIS, e como, igualmente, já foi publicamente assumido pela Provedoria de Justiça».

Por fim, a ora reclamante sustenta que a recusa em conhecer a questão «pelo Tribunal Constitucional configura uma grave violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da CRP e do direito ao acesso à justiça, o qual, tendo presente a questão de direito que lhe subjaz, se repercutirá não só na esfera jurídica da Recorrente, mas também na esfera jurídica de todos os cidadãos a quem seja reconhecido ab initio um grau de incapacidade inferior ao grau de incapacidade fiscalmente relevante, mas superior ao do Recorrido».

5. Notificado para o efeito, o recorrido não se pronunciou.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

6. Como se deu conta no ponto 3. do relatório, através da Decisão Sumária n.º 451/2025 decidiu-se não tomar conhecimento do objeto do recurso por ilegitimidade da recorrente, na medida em que em nenhum momento a questão de constitucionalidade enunciada foi previamente suscitada de modo processualmente adequado perante o tribunal a quo.

Na sua reclamação, quanto ao juízo de inadmissibilidade do recurso a que se chegou na decisão reclamada, a ora reclamante sustenta que (i) ‹‹não corresponde à verdade que a Recorrente não tenha suscitado previamente››, que (ii) a questão de inconstitucionalidade foi levantada num voto de vencido de um recente acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte e que (iii) o Supremo Tribunal Administrativo compreendeu o problema, apenas não se tendo sobre ela pronunciado por não ser esse o propósito do recurso de revista.

Por outro lado, procura modelar o objeto do recurso, face àquele que foi primeiramente enunciado no requerimento de interposição.

7. Quanto ao objeto do recurso, o requerimento de interposição é a peça processual que fixa o seu objeto (n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC), não sendo admitida a sua reconfiguração posterior. De acordo com o entendimento assente neste Tribunal (vide, entre tantos outros, os Acórdãos n.ºs 307/2020, 374/2020, 412/2021, 711/2021, 813/2021, 750/2023, 179/2024 e 664/2025), é no requerimento de interposição do recurso que se delimita o respetivo objeto em termos definitivos e irremediáveis, não sendo consentida qualquer modificação ulterior, designadamente em sede de reclamação da decisão que apreciou a viabilidade do seu conhecimento.

Nessa medida, é em face do objeto do recurso delineado pela recorrente no requerimento de interposição que deve apreciar-se a sua admissibilidade — e não quanto àquele que a recorrente procura agora enunciar.

8. Para infirmar o juízo de ilegitimidade processual, a reclamante afirma ter suscitado previamente a questão de inconstitucionalidade — embora não indique em que peça processual nem em que modo —; sustenta que a questão foi levantada num voto de vencido de um recente acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte; e alega que o Supremo Tribunal Administrativo claramente entendeu a questão, apesar de sobre ela não se ter pronunciado.

Não tem razão.

8.1. Como se explicou na Decisão Sumária n.º 451/2025 e se tem reiteradamente afirmado na jurisprudência deste Tribunal, o cumprimento do ónus de suscitação prévia e processualmente adequada implicaria que a ora reclamante, ao enunciar ao tribunal recorrido a sua questão de constitucionalidade, o fizesse de forma clara e percetível, indicando em abstrato e em termos suscetíveis de aplicação genérica o exato sentido normativo do preceito que considera inconstitucional, «de forma que, no caso de vir a ser julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão, em termos de, tanto os destinatários desta, como, em geral, os operadores do direito, ficarem a saber, sem margem para dúvidas, qual o sentido com que o preceito em causa não deve ser aplicado, por, desse modo, afrontar a Constituição» (v. o Acórdão n.º 367/1994).

Por assim ser, o modo como a questão de constitucionalidade é suscitada perante o Supremo Tribunal Administrativo, indicando que o acórdão de 26 de outubro de 2023, do Tribunal Central Administrativo Norte, ‹‹padece de evidente erro de julgamento, por erro sobre o pressupostos de direito e facto, por notória interpretação deficiente do disposto nos números 7 e 8 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 202/96, de 23 de outubro, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 291/2009, e no artigo 4.º-A do mesmo diploma, introduzido pela Lei n.º 80/202›› não se pode ter como suscitação processualmente adequada para efeitos do n.º 2 do artigo 72.º da LTC. Verdadeiramente, a recorrente ali apontou um vício de um ato do poder judicativo, sem ter sustentado a inconstitucionalidade de qualquer norma jurídica, formulada com generalidade e abstração e cuja aplicação devesse ter sido recusada.

8.2. Em segundo lugar, a ora reclamante indica «que recentemente o Senhor Juiz Desembargador Serafim José da Silva Fernandes Carneiro também suscitou [a questão de inconstitucionalidade] no voto de vencido proferido no Acórdão do TCA Norte no âmbito do P. 509/22.5BEVIS, e como, igualmente, já foi publicamente assumido pela Provedoria de Justiça», razão pela qual considera que a recusa em conhecer a questão «pelo Tribunal Constitucional configura uma grave violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva consagrado no artigo 20.º da CRP e do direito ao acesso à justiça, o qual, tendo presente a questão de direito que lhe subjaz, se repercutirá não só na esfera jurídica da Recorrente, mas também na esfera jurídica de todos os cidadãos a quem seja reconhecido ab initio um grau de incapacidade inferior ao grau de incapacidade fiscalmente relevante, mas superior ao do Recorrido».

Esta argumentação é insuscetível de afastar a ilegitimidade processual da reclamante para o recurso que interpôs.

Independentemente da pertinência da questão de inconstitucionalidade, os recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 da LTC apenas podem ser interpostos por quem tiver prévia e adequadamente suscitado a questão de inconstitucionalidade perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida (n.º 2 do artigo 72.º da LTC). Este pressuposto — que decorre da alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição —, para além de vincular o recorrente à antecipação da questão de constitucionalidade ulteriormente enunciada no requerimento de interposição do recurso (exigindo-lhe que a defina antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida), tem uma evidente dimensão formal, impondo ao recorrente um ónus de delimitação e especificação, perante o tribunal a quo, da norma objeto do recurso.

A razão de ser de tal exigência é facilmente compreensível: dirigindo-se o recurso de constitucionalidade à reavaliação do pronunciamento contido numa anterior decisão – e não à apreciação ex novo do vício pretendido controverter no âmbito da fiscalização concreta –, a exigência de que a questão seja suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida visa garantir a obtenção de uma decisão suscetível de ser impugnada perante o Tribunal Constitucional, assegurando que este somente seja chamado a reapreciar as questões de constitucionalidade ponderadas – ou suscetíveis de o terem sido – pelo tribunal a quo (v. o Acórdão n.º 864/2021).

Ora, sendo este um pressuposto de legitimidade processual, como tem reiteradamente sido afirmado pela jurisprudência do Tribunal Constitucional, «a circunstância de o tribunal recorrido se pronunciar sobre uma questão de constitucionalidade, sponte sua ou por esta ter sido suscitada por outra parte processual, não permite suprir a inobservância do ónus de suscitação prévia e adequada, que constitui uma condição de legitimidade para recorrer para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do n.º 1 [artigo 70.º] da LTC (cf. o n.º 2 do artigo 72.º da mesma lei – neste sentido, e entre outros, v. os Acórdãos n.ºs 746/2020, 483/2021, 302/2022)» — cfr. Acórdão n.º 725/2022. Nessa medida, não releva se o problema já foi abstratamente levantado em votos de vencido ou se o tribunal a quo entendeu ou não o problema em causa: trata-se da aferição da legitimidade para interpor o recurso de constitucionalidade, tal como fixada na própria Constituição (alínea d) do n.º 2 do artigo 280.º da Constituição).

Em face desta jurisprudência, que se reitera, a reclamação deve ser integralmente desatendida.

III. Decisão

Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas devidas pela recorrente, ora reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC´s, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios estabelecidos no respetivo artigo 9.º.

Lisboa, 24 de novembro de 2025 - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes