849/2024 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 337/2025

Processo n.º 849/2024

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Carlos Medeiros de Carvalho

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (doravante «STA»), em que é recorrente A. e recorrida a Autoridade Tributária e Aduaneira, a primeira requereu a interposição do presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC») de acórdão proferido pelo Pleno daquele Tribunal em 26 de junho de 2024.

2. Pela Decisão Sumária n.º 6/2025, decidiu-se, ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, não conhecer o objeto do recurso, com a seguinte fundamentação (cf. fls. 2-6/TC):

«4. O presente recurso veio interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, nos termos da qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que «apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo».

Nos termos da LTC, e segundo jurisprudência constante deste Tribunal, a admissibilidade do recurso pressupõe, necessariamente: i) que este seja atempadamente interposto (artigo 75.º); ii) de decisão que não admita recurso ordinário (artigo 70.º, n.os 2 a 5); iii) que vise a apreciação de norma(s) (artigo 70.º, n.º 1); iv) cuja inconstitucionalidade tenha sido prévia e adequadamente suscitada diante do tribunal que proferiu a decisão recorrida (artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 72.º n.º 2); e que v) coincidam com a ratio decidendi dessa decisão, atenta a natureza instrumental dos recursos de fiscalização concreta (artigos 79.º-C e 80.º, n.º 2).

Não se encontrando reunidos estes pressupostos, pode o relator proferir decisão sumária de não conhecimento (cf. o n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC), já que a decisão de admissão do recurso não vincula o Tribunal Constitucional (cf. o n.º 3 do artigo 76.º da LTC).

Vejamos.

5. Tal como indicado no requerimento de interposição do recurso (cf. supra, § 3.), pretende a recorrente que este Tribunal se pronuncie sobre «a inconstitucionalidade da interpretação dada pelo tribunal ao artigo 60.º, n.º 1, alínea e) da Lei Geral Tributária relativamente ao direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas previsto no artigo 267.º, n.º 5 da nossa Constituição» bem como sobre a «inconstitucionalidade das normas dos artigos 282.º e 284.º ambos do CPPT, inconstitucionalidade essa que foi devidamente invocada em sede de reclamação para o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo», sendo certo que a decisão recorrida, tal como claramente identificada pela recorrente, é o acórdão do Pleno da Secção Tributária do STA de 26 de junho de 2024.

6. Analisada a fundamentação da decisão recorrida, em que se decidiu rejeitar o pedido de aclaração apresentado pela recorrente por legalmente inadmissível (cf. supra, § 2.2.), rapidamente se verifica que em momento algum foram mobilizadas pelo STA no juízo aqui recorrido quaisquer normas extraídas ou extraíveis do artigo 60.º, n.º 1, alínea e), da Lei Geral Tributária («LGT»), ou dos artigos 282.º e 284.º ambos do Código de Procedimento e de Processo Tributário («CPPT»). A rejeição do pedido de aclaração fundou-se, apenas, no «princípio do esgotamento do poder jurisdicional consagrado no artigo 613.º do CPC» e na análise do regime jurídico-processual hoje aplicável, em face do qual se concluiu não ser admissível o pedido de aclaração apresentado pela aqui recorrente.

7. Deste modo, a apreciação da inconstitucionalidade das normas enunciadas no requerimento de interposição do recurso não teria qualquer efeito útil, já que se manteriam plenamente aplicáveis as normas que efetivamente motivaram a decisão recorrida (cf. o n.º 2 do artigo 80.º da LTC). Tal obsta, segundo a jurisprudência constante este Tribunal, a que seja admitido o recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, considerado o caráter instrumental dos recursos de fiscalização concreta da constitucionalidade (v., entre muitos, os Acórdãos n.os 169/1992, 490/1999, 372/2015, 195/2022 e, mais recentemente, 719/2024, 720/2024, 724/2024, 754/2024 ou 805/2024).

8. Não estando em causa simples insuficiências formais, hipoteticamente supríveis nos termos do artigo 75.º-A, n.os 5 e 6, da LTC, mas antes a falta de um pressuposto essencial de admissão do recurso interposto, resta concluir que não é possível conhecer do seu objeto».

3. Desta decisão veio o recorrente apresentar reclamação para a conferência (artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC) através de um extenso requerimento (cf. fls. 13-79/TC) de que se extrai, com relevo para a decisão ora a proferir, o seguinte:

«A. Recorrente nos autos supra referenciados e aí melhor identificada, tendo sido notificada da decisão sumária n.º 6/2025 proferida nos termos do n.º 1 do artigo 78.°-A da LTC que decidiu não conhecer do objeto do recurso interposto nos presentes autos e não se conformando com o teor do mesmo, vem nos termos do artigo 78.º-A, n.º 3 da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), apresentar

Reclamação para a Conferência,

o que faz pela seguinte ordem de razões:

[…]

Salvo o devido respeito, que é muito, este não foi o melhor dos entendimentos, uma vez que é certo que foi expressamente indicado que a recorrente ora Reclamante interpõe o presente recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da LTC, e que da decisão recorrida já não se admite recurso ordinário, por já terem sido esgotados todos os que no caso cabiam, nos termos do disposto no artigo 70.º, n.º 2 da LTC.

A Recorrente ora Reclamante pretende ver apreciada a inconstitucionalidade da interpretação dada pelo tribunal ao artigo 60.º, n.º 1, alínea e) da Lei Geral Tributária relativamente ao direito de participação dos cidadãos na formação das decisões administrativas previsto no artigo 267.º, n.º 5 da nossa Constituição, cuja inconstitucionalidade foi devidamente invocada.

E a inconstitucionalidade das normas dos artigos 282.º e 284.º ambos do CPTT, inconstitucionalidade essa que foi devidamente invocada em sede de reclamação para o Presidente do Supremo Tribunal Administrativo.

E contrariamente ao aludido na douta decisão sumária, ora reclamada, a recorrente invoca a inconstitucionalidade da decisão recorrida.

Sendo certo que não se compreende o motivo pelo qual é considerado que falta um pressuposto de admissão do recurso interposto e que a interposição do recurso não teria qualquer efeito útil.

O nosso Direito não pode ser apreciado apenas de um ponto de vista formalista.

Os direitos fundamentais são “elementos constitutivos da legitimidade constitucional”, que constituem “elementos legitimativo-fundamentais da própria ordem constitucional positiva”, traduzem o estado dos direitos no contexto do Estado do Direito Democrático.

Tal fenómeno é patente na Constituição da República Portuguesa, que baseia a República no princípio da dignidade da pessoa humana (artigo 1.º), que associa o princípio da juridicidade da ação do Estado à garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais (artigo 2.º), que incumbe ao Estado, a título de tarefa fundamental, a defesa e promoção dos direitos fundamentais [artigo 9.º/b)], que consagra uma cláusula aberta de direitos fundamentais (artigo 16.º/1) enfim, que dedica a sua Parte 1 à enunciação dos direitos e deveres fundamentais dos cidadãos.

A Lei Fundamental consagra, no âmbito dos princípios gerais aplicáveis em sede de direitos fundamentais, os direitos de resistência (defesa não institucionalizada) e de acesso ao direito (artigos 21.º e 20. º, respetivamente).

A abertura deixada ao legislador foi grande, por isso, várias são as possibilidades de escolha do modelo concretizador do comando constitucional que se perfilham como possíveis, desde a via da “queixa constitucional” (recurso de amparo, para os países hispânicos; Verfassimgsbeschwerde, na matriz germânica), atendendo à natureza do direito protegido.

A tutela de direitos fundamentais pode assumir várias formas, havendo desde logo que distinguir entre meios jurisdicionais e meios não jurisdicionais de proteção: os primeiros implicam a criação de vias processuais aptas a defender posições jurídicas jusfundamentais, a título exclusivo ou complementar; os segundos visam assegurar tutela para posições jusfundamentais a partir de instâncias não judiciais.

Estamos assim perante um desequilíbrio no sistema português de fiscalização da constitucionalidade, existindo uma parca proteção relativamente a casos de lesão de direitos e liberdades fundamentais.

Da análise do direito constitucional comparado resulta que a tendência é para a objetivação e racionalização do acesso ao Tribunal Constitucional, preconizando-se a consagração legal de um recurso extraordinário e subsidiário para proteção de direitos e liberdades fundamentais; contudo, esse recurso deve, por um lado, cingir-se a casos de violação grave de um conjunto limitado de direitos, liberdades e garantias pessoais por atos do poder judicial e, por outro, a mudança deve ser acompanhada da correspondente introdução, no âmbito da fiscalização concreta, de um filtro de admissibilidade relativamente aos atuais recursos de decisões negativas (pelo menos, em termos equivalentes aos agora vigentes na Alemanha, na Suíça ou na Espanha, para o próprio recurso de amparo).

O que resulta que o nosso Tribunal Constitucional não é um “Tribunal dos direitos fundamentais”.

Há um patente desequilíbrio no sistema português de fiscalização da constitucionalidade, que se traduz especialmente na insensibilidade desse sistema ao primado da pessoa na Constituição, uma vez que uma ofensa, mesmo grosseira, cometida pelos poderes públicos a bens e interesses jusfundamentais da pessoa humana não goza de nenhuma atenção especial por parte da justiça constitucional, sendo certo que pareceria natural que ao primado dos direitos fundamentais correspondesse um certo nível privilegiado (e não desdiferenciado [sic]) de proteção e uma certa repercussão institucional do mesmo.

O desequilíbrio e o carácter redutor do sistema estão aliás comprovados pelas vias de saída encontradas pela Comissão Constitucional e pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente a adoção de um conceito funcional de norma e a extensão do objeto de recurso a interpretações normativas e a normas virtuais.

Por outro lado, a configuração e o funcionamento do recurso das decisões negativas de inconstitucionalidade (os designados recursos de 2.º tipo) se orientam no sentido oposto ao que se regista nos ordenamentos que nos são mais próximos.

Pois embora não esteja constitucionalmente consagrado um recurso de amparo, o certo é que o nosso sistema e a nossa Constituição não pode ficar sem nenhum mecanismo de proteção específico dos direitos fundamentais.

Devendo ser oferecido e devendo ser permitido um amplo acesso para uma tutela subjetiva de direitos e interesses indiferenciados, quando os principais sistemas dotados de recurso de amparo constitucional de direitos e liberdades fundamentais se orientam no sentido da objetivação do acesso.

Ora, no caso concreto estamos perante uma violação de direitos fundamentais (e não de mera inconstitucionalidade de normas) e atenta a gravidade da ilicitude e a importância do plano normativo em que a mesma ocorre, é natural que em derradeira instância o julgamento desses casos seja entregue ao Tribunal Constitucional.

O recurso de constitucionalidade efetivamente praticado aumenta a desproteção das pessoas e dos direitos fundamentais, gerando um aumento da insegurança jurídica, numa clara violação do princípio do Estado de Direito como um todo (igualdade e dignidade).

Exemplo disso mesmo é o facto de ser jurisprudência pacífica do Tribunal Constitucional de ter que ser suscitada previamente uma questão de inconstitucionalidade com a qual o recorrente não devesse contar, conforme é manifestamente o caso.

Dado que não seria de prever o entendimento adotado pelo Supremo Tribunal de Justiça[sic], e que tal questão só surgiu aquando da rejeição do recurso por parte do Supremo Tribunal de Justiça[sic].

Assim sendo, não é compreensível como é que o douto Tribunal Constitucional se obvia de conhecer do objeto do recurso.

Tendo em conta que está claramente evidenciada qual a norma constitucional que foi violada e devidamente fundamentado, ainda que possa ser considerada de forma sucinta.

Logo, não é atendível como é que não se considera que a inconstitucionalidade não foi suscitada de modo adequado, e em momento idóneo.

Aliás, os fundamentos invocados na elaboração do recurso para o douto Tribunal Constitucional deixam bem claro que o mesmo versa sobre a aplicação de uma norma jurídica, que deve ser reexaminada.

Conscientes de que o nosso sistema de controlo constitucional português não abrange toda e qualquer lesão ou violação de direitos fundamentais a que os cidadãos, não parcas vezes, são sujeitos, os Juízes do Palácio Ration [sic] adotaram um conceito funcional e formal de norma, como já aludimos.

Assim, no nosso país, o Tribunal Constitucional – como tem reforçado em diversos Acórdãos – conhece de qualquer ato do poder público que contiver uma “regra de conduta” para os cidadãos ou para a Administração, um ‘‘critério de decisão” para esta última ou para o Juiz ou, em geral, um “padrão de valoração de comportamento”.

Cumulativamente, conhece também da constitucionalidade das normas na interpretação concreta que delas faz o Juiz “a quo”.

Nessa interpretação cabem também as normas não expressamente invocadas na motivação da decisão judicial, mas que, implicitamente, foram pressupostas daquela decisão.

Na esteira do que tem vindo a ser defendido por BLANCO DE MORAIS e por JOSÉ DE MELO ALEXANDRINO, entendemos que o nosso Tribunal Constitucional pode avançar um pouco mais, “no sentido da admissão de recursos de decisões que apliquem uma norma implícita de construção jurisdicional, que se mostre violadora de direitos, liberdades e garantias”.

Não devendo o direito ser interpretado apenas de um ponto de vista formalista, uma vez que tal opção determina a asfixia dos valores e princípios axiológicos basilares. Uma conceção tão só formal do direito que não aceita a discussão de qualquer inconstitucionalidade que não haja sido alegada anteriormente, ou que se verifique na última decisão proferida, em especial como nos autos sucede, pode levar a que o sentido último do direito, que é a justiça possa ficar comprometido.

Neste caso, deverá ser apreciada pela conferência a inconstitucionalidade invocada pela Recorrente ora reclamante.

Termos em que deve o Exmo. Sr. Juiz Presidente do Tribunal Constitucional em conferência atender à presente reclamação, e não confirmar a douta decisão sumária, com o que se fará JUSTIÇA».

4. Apesar de notificada para esse efeito, a recorrida não se pronunciou (cf. fl. 127/TC).

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. Pela Decisão Sumária n.º 6/2025, nos termos previstos no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, pronunciou-se este Tribunal no sentido de não conhecer o objeto do presente recurso, uma vez que as normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada diante deste Tribunal não foram efetivamente aplicadas pelo Tribunal a quo como ratio decidendi da decisão recorrida (cf. supra, § 2.).

6. Na reclamação ora apresentada, a recorrente, ora reclamante, alega, em suma, que, vindo o presente recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, encontrando-se esgotados todos os meios de recurso que no caso cabiam, tendo sido suscitada diante do Tribunal a quo a inconstitucionalidade das normas que pretende ver apreciadas e acrescentando que «contrariamente ao aludido na douta decisão sumária, ora reclamada, a recorrente invoca a inconstitucionalidade da decisão recorrida», «não se compreende o motivo pelo qual é considerado que falta um pressuposto de admissão do recurso interposto e que a interposição do recurso não teria qualquer efeito útil». No mais, a recorrente/reclamante limita-se a tecer considerações genéricas sobre o sistema constitucional de proteção dos direitos fundamentais e as competências do Tribunal Constitucional em sede de fiscalização concreta da constitucionalidade de normas (v. supra, § 3.).

7. Ora, na Decisão Sumária ora reclamada, houve oportunidade de referir que a admissibilidade dos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC depende, além de outros pressupostos, de que as normas cuja inconstitucionalidade se pretende ver apreciada por este Tribunal coincidam com a ratio decidendi dessa decisão, atenta a natureza instrumental dos recursos de fiscalização concreta (artigos 79.º-C e 80.º, n.º 2, ambos da LTC). As razões pelas quais se considerou que este pressuposto não poderia dar-se por verificado in casu foram também explicitadas na Decisão ora reclamada, em termos que se afiguram claros e conformes à jurisprudência constante deste Tribunal (cf. supra § 2.).

8. Não se descortina, pois, que a decisão reclamada tenha incorrido em qualquer leitura formalista dos pressupostos de admissão de recurso para o Tribunal Constitucional, sobremaneira considerando que, segundo o disposto nas alíneas b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição, e no n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo, «identificando-se assim, o conceito de norma jurídica como elemento definidor do objeto do recurso de constitucionalidade, pelo que apenas as normas e não já as decisões judiciais podem constituir objeto de tal recurso» (v., entre muitos outros, os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.os 361/98, 164/2013, 279/2014, 689/2017, 722/2021, 863/2021, 629/2022, 99/2023 e 648/2024), pelo que a sindicância da decisão recorrida, sua correção e justeza, sempre estaria excluída das competências deste Tribunal.

9. Quanto às demais considerações tecidas na reclamação aqui sub specie sobre o sistema português de fiscalização concreta de constitucionalidade, seus méritos e debilidades, tratando-se de matéria que em primeira linha caberia ao legislador constituinte e depois ao legislador ordinário revisitar, nada se pode aqui com proveito e utilidade acrescentar, tanto mais que extravagantes ao âmbito e aos poderes jurisdicionais deste Tribunal.

10. Assim sendo, resta reconhecer que a ora reclamante não logrou apresentar qualquer argumento que abale a fundamentação e assim obstar à manutenção da decisão sumária reclamada – Decisão Sumária n.º 6/2025 –, pelo que se indefere a presente reclamação.

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se indeferir in toto a presente reclamação.

Custas pela recorrente, ora reclamante, fixando-se a taxa de justiça 20 (vinte) unidades de conta (cf. o artigo 84.º, n.º 4, da LTC e os artigos 7.º e 9.º, n.º 1, ambos do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro).

Lisboa, 30 de abril de 2025 - Carlos Medeiros de Carvalho - Afonso Patrão - José João Abrantes