470/2020 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 607/2024

Processo n.º 470/2020

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, o recorrente Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade ao abrigo dos artigos 70.º, n.º 1, alínea a), 72.º, n.º 1, alínea a) e n.º 3 e 75.º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, adiante designada «LTC»), da decisão proferida em 15 de junho de 2020 que, no seu entender, teria recusado implicitamente, por inconstitucionalidade material, a aplicação das normas constantes do artigo 11.°, n.º 1, e do artigo 25.°, n.º 4, ambos do CPTA, na redação introduzida pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro.

2. Na parte que releva para a apreciação do presente recurso, pode ler-se na decisão recorrida:

«(…)

Dispõe o artº 25º nº 4 do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, 17/09:

Artigo 25.º

Citações e notificações

1- (...)

2- (...)

3- (...)

4- Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos: ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.

Em casos semelhantes, neste Tribunal, o Ministério Público já requereu a recusa de aplicação de tal norma, arguindo a nulidade da citação do Jurispapp com os seguintes fundamentos:

«A Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que entrou em vigor no passado dia 18.11.2019 e que, além do mais, alterou o CPTA, introduziu neste diploma uma nova norma, que prevê que quando seja demandado o Estado já não será o Ministério Público, em representação deste, a ser citado, como até agora sempre esteve consagrado, mas sim o Centro de Competências Jurídicas do Estado, designado por JurisAPP, que é um serviço central da administração direta do Estado, integrado na Presidência do Conselho de Ministros.

Com efeito, estabelece o n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, aditado pela referida Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que “Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”.

Sob a sua aparência puramente procedimental e regulamentar - - o que bastaria para a considerar deslocada num diploma sobre processo administrativo - - estamos verdadeiramente perante uma norma revolucionária, sobretudo quando conjugada com o disposto na parte final do n.º 1 do art.º 11.º do CPTA, na redação igualmente conferida pela mesma Lei n.º 118/2019.

Com efeito, dispõe, por sua vez, este novo n.º 1 do art.º 11.º do CPTA que “Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”. Ou seja, onde se previa “(...) sem prejuízo da representação do Estado Pelo Ministério Público” passou a prever-se “(...) sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”, transformando-se aquilo que era uma regra, numa exceção.

Ora, esse conjunto normativo esvazia o essencial da função do Ministério Público nos tribunais administrativos enquanto representante do Estado-Administração, mostrando-se, como tal, claramente desconforme ao parâmetro normativo consagrado na primeira proposição do n.º 1 do art.º 219.º da CRP.

Por isso, através da presente intervenção processual, o Ministério Público, agindo na veste de fiscal e defensor da legalidade (nos termos do art.º 4.º/1/j) do atual Estatuto do Ministério Público – Lei n.º 68/2019, de 27 de agosto – compete a esta magistratura “velar para que a função jurisdicional se exerça em conformidade com a Constituição e as leis”) , bem como de natural representante judiciário do Estado, pretende submeter ao controlo difuso, concreto e incidental deste Tribunal (vide art.º 204.º da CRP) a questão da inconstitucionalidade material das citadas normas insertas na parte final do n.º 1 do art.º 11.º e no n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, ambas na versão da Lei n.º 118/2019, por ser esse conjunto normativo desconforme (vide artigos 3.º, n.º 3 e 211.º, n.º 1 da CRP) com o parâmetro do art.º 219.º, n.º 1 e 2 da CRP, em cujos termos “ao Ministério Público compete representar o Estado”, com “autonomia”, bem como com o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais dos artigos 112º, nº 5 e 165º, nº 1 da CRP.

De realçar que a norma constitucional do artigo 219.º, n.º 1 da CRP consubstancia um imperativo constitucional, tendo por destinatário o legislador e por conteúdo o ditame da atribuição de competência ao Ministério Público para “representar o Estado”.

Por outro lado, o legislador constitucional utilizou, no aludido preceito constitucional, a palavra “representação”, termo técnico com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, não tendo utilizado, ao invés, qualquer das expressões “patrocínio judiciário”, “assistência por advogado”, “mandato” ou “patrocínio forense”, como ocorre em lugares paralelos constitucionais (artigos 20.º, n.º 2, 32.º, n.º 3 e 208.º).

Acresce, ainda, que a CRP não prevê, nem expressa nem sistematicamente, qualquer limite ou condição na atribuição ou exercício desta competência constitucional de representação (judiciária) do Estado (administração central) pelo Ministério Público.

A atribuição constitucional de competência ao Ministério Público para representar o Estado não é, pois, uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes intencional e estrutural, na linha de uma longa tradição jurídica nacional.

Com efeito, cumpre efetuar, antes de mais, um breve enquadramento histórico no que respeita à representação do Estado pelo Ministério Público.

Já no séc. XIX o Código de Processo Civil (doravante CPC) de 1876 dispunha: “O Estado é representado pelos agentes do ministério público, que funcionarem no respetivo tribunal”.

Um preceito que, na ocasião, suscitou a JOSÉ DIAS FERREIRA (in “Código de Processo Civil Anotado”, Tomo I, Tipografia Lisbonense, 1887, pág. 28) uma anotação que, ainda hoje, não é inócua para a compreensão do alcance do instituto da representação do Estado pelo Ministério Público: “No artigo (...) acha-se estabelecido o princípio de que o agente do ministério público (...), é o verdadeiro e único representante do estado perante os tribunais civis, ou o estado demande ou seja demandado”.

Os subsequentes códigos de processo civil (1939 e 1961, este mesmo após a grande reforma de 1995/1996) continuaram a atribuir ao Ministério Público a representação do Estado.

O CPC vigente, aprovado pela Lei n.º 41/2013, contém, no art.º 24.º, n.º 1, uma norma de alcance muito significativo: “O Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção do Ministério Público logo que este esteja constituído”.

Também a Constituição Política de 1933 determinou que “o Estado será representado junto dos Tribunais pelo Ministério Público” (art.º 118.º, na redação da Lei n.º 2:009, de 17-09-1945). Os quatro Estatutos Judiciários publicados entre 1927 e 1962 também conferiram sempre ao Ministério Público a competência de representação do Estado (artigos 192.º dos Decretos n.º 13:809, de 1927, e 15:344, de 1928; art.º 103.º, n.º 1 do D.L. n.º 33:547, de 1944, e art.º 184.º, n.º 1, al. a) do D.L. n.º 44:278, de 1962).

A vigente CRP de 1976 manteve igualmente a solução do direito pretérito, quanto à questão em causa.

No plano da lei ordinária, os três estatutos orgânicos do Ministério Público, aprovados em 1978 (Lei n.º 39/78), 1986 (Lei n.º 47/86) e 1998 (Lei n.º 60/98) -tratando-se este, formalmente, de uma mera alteração à Lei n.º 47/86 - “confirmaram” a solução constitucional de representação do Estado por parte do Ministério Público, em formulações iguais e sempre localizadas na al. a) do n.º 1 do art. 3.º de cada um dos diplomas.

O EMP de 1998 veio ainda criar os “departamentos de contencioso do Estado” (art.º 51.º), com competência “em matéria cível, administrativa ou, conjuntamente, cível e administrativa” (n.º 2), para (art.º 53.º): “a) A representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais; b) Preparar, examinar e acompanhar formas de composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado”.

Como se constata, cerca de 22 anos após a entrada em vigor da Constituição de 1976, a Lei n.º 60/98, que aprovou o EMP, alargou e concretizou o âmbito da representação do Estado por parte do Ministério Público.

No relatório da Proposta de Lei n.º 113/VII, que originou a dita Lei n.º 60/98, procede-se a um balanço do sistema ou modelo de representação do Estado pelo Ministério Público, nos seguintes termos:

“12 – A questão do contencioso do Estado ou, por outras palavras, do exercício da advocacia do Estado pelo Ministério Público, que corresponde à tradição do nosso país, com consagração constitucional, não tem sido isenta de críticas, que, no essencial, se traduzem na invocação da dificuldade de conciliar a defesa da legalidade com a de interesses próprios da Administração, tarefas típicas de papéis distintos, como seriam o de magistrado e o de advogado.

Seguindo solução diferente de sistemas que nos são próximos, como o da abocada del Estado, em Espanha, e a avocatura dello Stato, em Itália, a experiência portuguesa tem-se revelado francamente positiva, mesmo comparada com o funcionamento e evolução de tais sistemas, o que aconselha a manter o modelo vigente, embora com alguns aperfeiçoamentos que a realidade e a prudência aconselham. Trata-se, fundamentalmente, de prevenir os possíveis riscos de conflito de deveres ou de interesses e de conferir agilidade à representação do Estado pelo Ministério Público, na defesa dos seus interesses privados, quer nas relações com a Administração quer no que se refere à sua intervenção junto dos tribunais”.

Em 01.01.2020 entrou em vigor o novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019 e publicado em 27 de agosto – i.e, menos de um mês antes da publicação da suprarreferida Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que contém as normas cuja inconstitucionalidade se invoca.

Este novo diploma orgânico continua a confiar a representação do Estado ao Ministério Público (art.º 4.º, n.º 1, al. a)), prevendo a existência de um “departamento central de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos da Procuradoria-Geral da República”, o qual passará a intervir em matéria administrativa, para além da matéria cível e tributária (art.º 61.º, n.º 1 e 2). As competências desse departamento central são relevantemente alargadas face ao departamento de contencioso do Estado previsto no EMP ainda vigente, abrangendo:

-- “A representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República” (art. 63.º/1/a));

- - “Organizar a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais” (art. 63.º/1/b));

- - “Preparar, examinar e acompanhar formas de composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado” (art. 63.º/1/d));

- - “Apoiar os magistrados do Ministério Público na representação do Estado em juízo” (art. 63.º/2/a))”.

Todavia, deixando o Ministério Público de ser citado nas ações ou providências em que o Estado é demandado, por via das normas cuja inconstitucionalidade ora se invoca, essa previsão no que respeita à intervenção na jurisdição administrativa poderá ficar absolutamente esvaziada de conteúdo.

De igual forma pode ficar esvaziado de conteúdo o art.º 91º do novo EMP, que permite ao Procurador-Geral da República nomear qualquer magistrado do Ministério Público para substituir ou coadjuvar o magistrado a quem incumbisse a representação do Estado nas ações administrativas de que o Estado seja parte.

Por outro lado, no que respeita ao âmbito especifico da jurisdição administrativa, o primeiro Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante ETAF), aprovado pelo D.L. n.º 129/84, reproduziu o teor do preceito constitucional então vigente (art.º 221.º), equivalente ao atual art.º 219.º, n.º 1 da CRP, estabelecendo que “o Ministério Público representa o Estado nas ações em que este for parte”.

O segundo ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, manteve aquela solução, no art.º 51.º: “Compete ao Ministério Público representar o Estado (...), exercendo para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere”.

A revisão desse diploma, operada pelo D.L. n.º 214-G/2015, limitou-se a eliminar, na transcrita norma, o termo “processual”.

O ETAF vigente acaba de introduzir a 12.ª alteração no ETAF/2002, através da Lei n.º 114/2019, publicada em 12 de setembro – i.e., menos de uma semana antes da publicação da Lei n.º 118/2019, a que pertencem as normas aqui questionadas –, sem que tenha introduzido qualquer alteração no art.º 51.º.

Desta peregrinação pelo ordenamento jurídico português, abrangendo mais de um século – excluindo-se apenas, por agora, o alcance das normas cuja constitucionalidade se visa que seja fiscalizada – conclui-se claramente que:

i. A representação do Estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao Ministério Público (com a única exceção da hipótese residual contemplada na parte final do n.º 1 do art.º 24.º do vigente CPC);

ii. Essa previsão de representação, nas áreas cível, administrativa e até tributária, subsistirá no futuro, por se encontrar inequivocamente estabelecida em diplomas recentíssimos e de uma evidente centralidade na conformação dos nossos sistemas jurídico e judiciário.

Acresce que a norma do n.º 1 do art.º 219.º da CRP que confia ao Ministério Público a representação judiciária do Estado-Administração (central) possui natureza auto exequível, incondicionada, sem necessidade de densificação pela legislação ordinária (ao contrário de outras atribuições do Ministério Público conferidas por essa norma, que remetem para os “termos da lei” a sua concretização), configurando-se como uma intencional e estrutural opção constitucional, em consonância com a tradição jurídica do país.

Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do Ministério Público como magistratura dotada de “autonomia” (art.º 219.º, n.º 2 da CRP), com a sua atuação sempre vinculada a “critérios de legalidade e objetividade” (art.º 2.º, n.º2 do EMP) e, em razão desses atributos, visando avocar e colocar em prática os mesmos, confiaram-lhe a tarefa representativa do Estado em juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial.

Por isso, a representação do Estado nos tribunais por parte do Ministério Público é configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material.

Sendo o Ministério Público, segundo o mandato constitucional, “representante” (e não patrono, ou advogado ou mandatário) do Estado (administração central), para efeitos do respetivo contencioso judiciário (neste caso administrativo) só por intermédio do Ministério Público o Estado poderá estar em juízo, como autor ou como réu.

Porém, em flagrante contradição sistémica e teleológica, a parte final do novo n.º 1 do art.º 11.º do CPTA, na redação conferida pelo art.º 6º da Lei n.º 118/2019, vem reduzir a representação do Estado por parte do Ministério Público a uma pura eventualidade.

A nova redação limita-se a acrescentar, conforme suprarreferido, o substantivo “possibilidade”, mas, desse modo, transforma a regra da “representação do Estado pelo Ministério Público” em exceção, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma.

Não sendo inócuo, conforme suprarreferido, que o conjunto de alterações legislativas no âmbito da jurisdição administrativa, de 2019, de que faz parte aquele preceito, não tenha introduzido, paralelamente, o referido substantivo no art.º 51.º do ETAF.

Do confronto da fórmula usada no CPTA (parte final do n.º 1 do art.º 11.º: “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”) com a acolhida no CPC (n.º 1 do art.º 24.º: “O Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio...”), resulta segura a conclusão de que, no âmbito do primeiro diploma, a representação do Estado por parte do Ministério Público tem carácter eventual e subsidiário, ao passo que no segundo constitui a regra, só passível de afastamento por lei concreta.

Sem que sejam expressamente invocados os motivos que o exigem ou justificam, a nova redação conferida à parte final do n.º 1 do art.º 11º CPTA torna, assim, puramente eventual e subsidiária a intervenção do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo.

Por isso, mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a norma se compatibilizaria com o princípio judiciário constitucional da representação do Estado nos tribunais através do Ministério Público, imposta pelo primeiro segmento do n.º 1 do art.º 219.º da CRP.

Na verdade, mesmo que se admita que o citado preceito constitucional não confere ao Ministério Público um monopólio ou exclusivo de representação do Estado em juízo, como se considerou no Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, disponível em http://www.trihunalconstitucional.pt/tc/content/files/hihlioteca/cc/cc volume 19.pdf (numa argumentação talvez demasiado finalística, como se intenta demonstrar no voto de vencido), sempre haveria que ponderar o seguinte considerando aí formulado: “Esta Comissão adianta, desde já, que o seu entendimento sobre a matéria é o seguinte: O Ministério Público não detém o monopólio da representação do Estado em juízo; O facto de essa representação lhe pertencer, em regra, não exclui que, nalguns casos, possa ela ser atribuída, por lei, a outras entidades; (...) ... O legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades. A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra”.

Ora, a norma do art.º 11 º CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, não assegura, bem antes pelo contrário, que “a representação do Estado pelo Ministério Público (...) constituir[á] sempre a regra”, o que manifestamente não se harmoniza com o parâmetro constitucional invocado. A desarmonia dessa norma com a Lex Fundamentalis torna-se ainda mais clara quando se proceda à sua interpretação conjugadamente com a do referido n.º 4 do art.º 25.º, também aditado pela referida Lei n.º 118/2019: “Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”.

Nenhuma inconstitucionalidade se imputa à disposição no segmento relativo à citação de diversos ministérios.

Mas, no que se reporta ao Estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu Estado-Administração é “unicamente” citado numa entidade que nem sequer possui poderes legais para a sua representação e, por outro lado, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal).

Com efeito, nos termos do art.º 2º, n.º 1 do D.L. n.º 149/2017, que aprovou a respetiva orgânica, o Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP) “tem por missão prestar consultoria, assessoria e aconselhamento jurídicos, bem como informação jurídica em matéria de contratação pública, procedimentos contraordenacionais e procedimentos disciplinares, aos membros do Governo, ficando, igualmente, responsável por assegurar a representação em juízo do Conselho de Ministros, do Primeiro-Ministro e de qualquer outro membro do Governo organicamente integrado na Presidência do Conselho de Ministros ou que beneficie dos respetivos serviços partilhados”.

Nenhuma norma lhe confere poderes representativos do Estado em juízo.

Esse poder-dever é atribuído ao Ministério Público – desde logo por força da norma constitucional que se tem invocado como parâmetro ofendido pelas normas cuja conformidade com a Constituição se questiona.

É ao Ministério Público, enquanto seu órgão judiciário, que institucionalmente compete exprimir a “vontade judiciária” do Estado e conduzir o processo nos seus aspetos de política e de técnica processual, no quadro da autonomia (nos termos da lei) e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade, isto obviamente sempre sem prejuízo dos poderes de disposição da relação material controvertida, pelos órgãos superiores do Governo.

O Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisApp) não é um órgão (menos ainda um órgão superior da administração pública), mas sim um serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa (art.º 1º, n.º 1 do referido D.L. n.º 149/2017). Por outro lado, nos termos do art.º 223.º, n.º 1 CPC, subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, a citação das pessoas coletivas – como é o caso indiscutível do Estado- Administração – realiza-se “na pessoa dos seus legais representantes”.

O único representante do Estado em juízo, pelo menos enquanto o Estado não manifestar a vontade de pretender ser patrocinado de outro modo (pressuposta, por necessidade de raciocínio, a validade dessa declaração), o seu “representante natural”, é o Ministério Público, em quem deve ser realizada a citação

Não se vislumbra qualquer possibilidade de o Ministério Público ser eliminado, ao menos potencialmente, da representação do Estado no domínio do contencioso administrativo, sem que daí resulte uma flagrante ofensa da primeira proposição do n.º 1 do art.º 219.º da CRP. Comentando o alcance do despacho ministerial n.º 1602/2001, que definiu, ainda que, porventura, por omissão, as “orientações para a elaboração dos projetos de Código de Processo nos Tribunais Administrativos e estatuto dos Tribunais Administrativos e Tributários”, SÉRVULO CORREIA escreveu (in “A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, “Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues”, Coimbra Editora, 2001, pág. 328 e 329):

“.... Parece (...) que também se irá pôr cobro à representação do Estado em juízo pelo Ministério Público nas ações de conteúdo patrimonial. A confirmar-se esta hipótese (que talvez não passe disso) tratar-se-ia de uma solução de duvidosa constitucionalidade. O artigo 219.º, n.º 1 da Constituição atribui ao Ministério Público, entre outras, a missão de representar o Estado. Convém a este propósito lembrar que a reforma em curso arrastará para a área de competência material dos tribunais administrativos todos os litígios em matéria de contratação e responsabilidade extracontratual da Administração, sem aceção da natureza administrativa ou privada das relações jurídicas controvertidas. Assim, embora o Ministério Público mantenha a função de representação do Estado junto dos tribunais comuns, poderá prognosticar-se que, em face do valor global das quantias controvertidas perante as duas ordens jurisdicionais, a parcela de ações onde ocorreria tal representação se tornaria claramente minoritária. Esta inversão seria dificilmente contabilizável com a diretiva constitucional. (...) Cabe perguntar se uma alteração institucional deste vulto terá sido até agora suficientemente fundamentada e explicada à opinião pública”.

O mecanismo implementado pelo n.º 4 do art.º 25.º, conjugado com a parte final do n.º 1 do art.º 11.º CPTA, ambos na redação da Lei n.º 118/2019, conduz, de forma necessária, a uma presença subsidiária e minimalista do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo.

Recorde-se, conforme já aludido, que no processo civil a regra da intervenção do Ministério Público como defensor dos interesses do Estado-Administração subsiste, em consonância com os dados da História legislativa, sendo certo, como há já vinte anos muito bem intuía SÉRVULO CORREIA, o alargamento do âmbito da jurisdição administrativa reduz a bem pouco o número de possíveis litígios que aí poderão ser conhecidos.

Com efeito, com a aprovação do atual ETAF, pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, é inquestionável que o legislador cometeu à jurisdição administrativa a apreciação das questões respeitantes a responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se esta responsabilidade emerge de uma atuação de gestão pública ou de uma atuação de gestão privada, estando apenas excluídas as matérias elencadas nos n.ºs 3 e 4 do art.º 49 do ETAF.

Desta forma, todos os litígios emergentes de atuação da Administração Pública que constituam pessoas coletivas de direito público em responsabilidade extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos.

Pelo que, no essencial ou decisivamente, a retirada ao Ministério Público da representação do Estado no contencioso administrativo equivale, em termos reais, de law in action, à séria afetação de um instituto constitucionalmente obrigatório, degradando-o de regra em exceção. Acresce que a norma do n.º 4 do art.º 25.º CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, vem atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a competência para coordenar “os termos da (...) intervenção em juízo” dos “serviços” a quem aquele entenda “transmitir” a citação.

Só um construtivismo artificial e preordenado pode sustentar a legitimidade constitucional da opção do legislador ordinário, integrando-a na faculdade da Assembleia da República definir a competência do Ministério Público (art.º 165º n.º 1, al. p) da CRP), pois é verdade elementar que a lei formal também deve obediência ao princípio da constitucionalidade.

Apesar da sua falta de clareza e desarmonia com a arquitetura do sistema processual, resulta do preceito que a JurisApp pode, se e quando lhe aprouver, confiar a representação judiciária do Estado ao Ministério Público – tratado como mero “serviço” administrativo – e coordenar “os termos da respetiva intervenção em juízo”.

Ou seja, JurisApp passará a decidir se o Ministério Público representa ou não o Estado, sem sequer se indicarem os respetivos critérios, com uma decisão que será absolutamente dependente da vontade da JurisAPP, o que é algo completamente discricionário.

Isto é, a lei não estabelece qualquer critério, expresso e objetivo, conformando a decisão do JurisApp na escolha do representante judiciário legal e o modo como coordenará “os termos da respetiva intervenção em juízo”, o que significa que a determinação do “se” e do “como” da representação judiciária do Estado, nos termos do art.º 25.º, nº 4 do CPTA, procederá de uma escolha de oportunidade ou conveniência do JurisApp, desta forma instituindo a própria lei “a sua deslegalização, em matéria de reserva de lei”.

Ora, o art.º 112º, nº 5 da CRP estabelece que “Nenhuma lei pode criar ... conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, ... qualquer dos seus preceitos”. E o art.º 165º, nº 1 da CRP dispõe que “É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: p) ... competência ... do Ministério Público”.

Assim, esses artigos 122º, nº 5 e 165º, nº 1, al. p) da CRP deverão, necessariamente, ser lidos de modo conjugado e coerente: sendo o Ministério Público “competente para representar o Estado”, o regime legal dessa representação está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado do Governo (artigos 165º, nº 1, al. p) e 219º, nº 1 da CRP), não podendo tal lei ou decreto-lei autorizado “conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar ... qualquer dos seus preceitos” .

Ora, ao cometer ao JurisApp, um serviço central da administração direta do Estado, o poder de emitir atos que determinarão totalmente o respetivo sentido e alcance da intervenção do Ministério Público enquanto representante do Estado, a norma jurídica resultante das disposições conjugadas dos artigos 11º, n.º 1 e 25º, nº 4 do CPTA configura, dessa forma, uma inconstitucionalidade material, também por violação dos referidos artigos 112º, nº 5 e 165º, nº 1, al. p) da CRP.

Finalmente, no que respeita aos “termos da respetiva intervenção em juízo” do representante do Estado, cumpre referir que não se questiona que o Ministério Público não pode, sponte sua, realizar negócios processuais que consubstanciem a disponibilidade dos interesses estaduais litigiosos.

Por isso, o art.º 80.º, n.º 1, al. b) do EMP esclarece que a celebração desses negócios depende de prévia autorização do departamento governamental competente.

A al. a) do mesmo preceito confere ao Ministro da Justiça o poder de “transmitir, por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado”.

Mas a norma ínsita na parte final do novo n.º 4 do art.º 25.º CPTA vai muito mais longe, conferindo à JurisApp competência para coordenar os próprios “termos” da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo.

Desse modo, sempre seria necessariamente de considerar sair igualmente gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público, consignado no n.º 2 do art.º 219.º da CRP, degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuária subordinada da vontade da Administração.

Em conclusão: as normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, violam o disposto no art.º 219.º, n.º 1, primeira proposição (“Ao Ministério Público compete representar o Estado”) e n.º 2 (“O Ministério Público goza de (...) autonomia...”) da CRP.

Tais normas jurídicas constantes dos artigos 11º, nº 1, e 25º, nº 4 do CPTA violam igualmente o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais dos artigos 112º, nº 5 e 165º, nº 1 da CRP.

Como tal, são materialmente inconstitucionais, nos termos do artigo 277º, nº 1, da CRP.

Pelo que se requer a declaração da sua inconstitucionalidade, com efeitos restritos a este processo, e a sua desaplicação incidental, por nulidade (conforme refere J. J. GOMES CANOTILHO, in Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Almedina, 7ª ed., pág. 956, “a reação ou sanção típica da ordem constitucional portuguesa contra a inconstitucionalidade dos atos normativos é a sanção da nulidade. Um ato normativo que não preenche os requisitos (...) estabelecidos na Constituição é um ato inválido, totalmente improdutivo (nulidade absoluta). Neste sentido aponta claramente o art.º 282º/l e 2”).

Em consequência, o Estado vem arguir igualmente a nulidade emergente da falta da sua citação, por omissão completa do ato - uma vez que o Ministério Público não foi citado em representação do Estado - determinante da anulação do processado posterior à petição (artigos 188.º, n.º 1, al. a) e 187.º, al. a) do CPC, subsidiariamente aplicáveis).» [1].

*

Pelo exposto, aderindo à fundamentação do Ministério Público, determino a citação do ESTADO PORTUGUÊS, na pessoa do DMMP junto deste Tribunal, para apresentar Oposição, querendo, nos termos do artº 117º nº 1 CPTA, no prazo de 10 dias, sob a cominação do disposto no artº 118º nº 2 CPTA (…)»

(sem destaques do original)

3. Desta decisão, o Ministério Público veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional, delimitando o respetivo objeto nos seguintes termos:

«(…)

1. O douto despacho em apreço recusou implicitamente a aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do artigo 11° e do n.º 4 do artigo 25°, ambos do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do artigo 219°, n.º 1 e 2 da CRP, bem como do conteúdo material dos princípios e normas dos artigos 112°, n.º 5 e 165°, n.º 1 da CRP.

2. Cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma com fundamento na sua inconstitucionalidade, nos termos do estatuído no art.0 280°, no 1, al. a) da CRP, e no art.0 70°, n° 1, al. a) da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n° 28/82, de 15 de novembro.

3. Pretende-se, assim, ver apreciada a inconstitucionalidade da norma constante do segmento final do n.º 1 do artigo 11° do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, segundo a qual é consagrada apenas a "possibilidade" de representação do Estado pelo Ministério Público,

4. Bem como da norma constante do n.° 4 do art.0 25° do CPTA, na redação introduzida pela Lei 118/2019, de 17/09, segundo a qual "quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo", deixando assim, de acordo com tal previsão legal, o Ministério Público de ser citado nessas ações.

5. Não obstante estar em absoluto acordo com o douto despacho ora recorrido, o presente recurso é obrigatório para o Ministério Público, para o qual tem igualmente legitimidade, nos termos do estatuído no art.0 72°, n.° 1, al. a) e n.° 3 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional.

6. O presente recurso é processado como de apelação, com subida imediata, em separado e com efeito devolutivo, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 140°, 142° e 143°, n.° 1 e n.° 2, al. b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e artigos 644° n° 2, al. h) e 645° n.° 2 do Código de Processo Civil, ex vi art.º 78° da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, e interrompe os prazos para a interposição dos recursos ordinários que caibam da decisão, nos termos do art.º 75°, n.° 1 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional.

7. Para efeitos de instrução da subida em separado do recurso, indicam-se as seguintes peças do processo cuja certidão deve instruir o recurso:

a. Citação dirigida efetuada no Ministério Publico em 17.06.2020;

b. Despacho judicial ora recorrido de 15.06.2020.

Nestes termos, requer a V. Ex.a se digne admitir o presente recurso.»

4. Tendo sido o recurso admitido por despacho de 18 de junho de 2020, subiram os autos a este Tribunal e foram as partes notificadas para apresentar alegações.

Neste âmbito, o recorrente sintetizou o seu entendimento da seguinte forma:

«1.ª) Delimitada negativamente, a controvérsia em apreço não respeita às preferências subjetivas de certos membros da comunidade jurídica quanto às funções que deverão ser confiadas ao Ministério Público, nomeadamente se a esta magistratura é ou não (e se sim, em que termos) de atribuir competência em matéria da representação judiciária do Estado.

2.ª) A controvérsia em apreço também não respeita às funções “naturais, própria, específicas ou típicas” do Ministério Público, pois esse é um tema essencialista ou ontológico, insuscetível de ser dirimido por métodos discursivos, e especificamente pelo discurso jurídico, não sendo, pois, matéria de análise de constitucionalidade.

3.ª) O que pode relevar nesta sede é o Ministério Público no seu papel de instituição judiciária, e desse ponto de vista a sua função de representação do Estado em juízo, nas causas cíveis e administrativas, e neste último especificamente em matéria do “contencioso das ações” (responsabilidade ou contrato), pode ser abonada em arraigada e ininterrupta tradição do direito português, remotamente filiada em instituições medievais, mas formalmente instituída pelo Decreto n.º 24, de 16 de maio de 1832 (“Decreto sobre a reforma das justiças”), vigorando até à presente data (CHAVES E CASTRO, DIAS FERREIRA, ALBERTO DOS REIS).

4.ª) Em diversas jurisdições europeias, designadamente da União Europeia, “o procurador representa o Estado, os ministérios e outros organismos governamentais no desenrolar dos processos” (Croácia, Chipre, Grécia, Malta, Eslováquia) e, finalmente, mas não menos importante, em França, para além da figura do “defensor do interesse público” da jurisdição administrativa alemã.

5.ª) À escala global, nos Estados Unidos da América os US Attorneys, além da sua função de prossecução criminal, têm por função representar os Estados Unidos nas ações civis, como A. ou R..

6.ª) Delimitado positivamente, o tema da controvérsia é de direito constituído, mais especificamente de hermenêutica e concretização constitucional, ou seja, com referência aos fatores clássicos de interpretação, apurar os conteúdos normativos dos artigos 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, al. p), e 219.º, n.º 1, e ainda n.º 2 e 4, todos da Constituição, e, depois, identificar os vínculos constitucionais que dos mesmos decorrem para o legislador, no caso no que respeita ao regime instituído pelo n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA2019, para determinar o respetivo (des)valor constitucional.

7.ª) No específico plano da história constitucional, a competência de representação em juízo do Estado pelo Ministério Público foi consagrada pela Constituição de 1933 (artigo 117.º na versão originária, preceituando “O Estado é representado juntos dos Tribunais: 1.º Pelo Procurador Geral da República […]”; depois, na revisão de 1945, artigo 118.º, com a redação “O Estado será representado junto dos tribunais pelo Ministério Público”).

8.ª) Ulteriormente, a decisão constituinte originária da Constituição de 1976 foi igualmente no sentido de estabelecer tal atribuição de competência (art. 224.º, n.º 1).

9.ª) Decisão essa que foi constantemente reiterada pelo legislador constituinte derivado, em todas as sucessivas revisões constitucionais, de 1982 até à presente data, sendo que a fórmula consagrada na versão originária foi verdadeiramente ne varietur, pois ulteriormente, em todas as sucessivas revisões constitucionais, de 1982 (art. 224.º, n.º 1), 1989 (art. 221.º, n.º 1), 1992 (art. 221.º, n.º 1), 1997 (art. 219.º, n.º 1) 2001 (art. 219.º, n.º 1), 2004 (art. 219.º, n.º 1) e 2005 (art. 219.º, n.º 1) permaneceu imutável.

10.ª) A primeira competência atribuída ao Ministério Público pela fórmula do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, não é, como certa “pré-compreensão” faria presumir, a prossecução penal, mas a de “representar o Estado” – esta frase exordial é cristalina nos seus termos, e além de uma norma jurídica com força constitucional, consubstancia uma decisão constitucional de valor.

11.ª) Ainda na frase inicial do artigo 219.º, n.º 1, da conjunção “e” resulta que a atribuição ao Ministério Público da competência para representar o Estado em juízo é uma imposição constitucional, necessária e inderrogável ⸻ isto em contraposição à habilitação constitucional, prevista no enunciado constitucional em causa, para o legislador, no exercício da sua margem de conformação, estabelecer (outros) interesses que ao Ministério Público incumba defender judiciariamente (“defender os interesses que a lei determinar”).

12.ª) Mais genericamente, o enunciado constitucional estabelece uma clara dicotomia, no modo de atribuição das competências (funções) constitucionais ao Ministério Público, do ponto de vista da respetiva complementação pela lei ordinária, a saber: - competências constitucionais, “autónomas”: representar o Estado, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática; competências constitucionais, “nos termos da lei”: os interesses que a lei determinar; participar na execução da política criminal.

13.ª) Subjacente a tal dicotomia há uma decisão constitucional de valor, cujo sentido é de atribuir às competências constitucionais autónomas uma força jurídica qualificada, que as torna direta e imediatamente operativas, sem dependência de “complementação” legal (embora, naturalmente, sem prejuízo da necessidade ou conveniência de “adaptação” legal).

14.ª) A norma constitucional expressa pelo enunciado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, que enceta o artigo 219.º, n.º 1, não é de qualificar como “princípio”, mas como “regra”.

15.ª) Do ponto de vista do critério da distinção estrutural, os princípios (explícitos) são normas jurídicas tipicamente indeterminadas (ou vagas), cuja aplicação está sujeita a uma lógica de ponderação, ou são primícias de regulação, carecidos de ulterior concretização para se tornarem aplicáveis às situações da vida; as regras são normas jurídicas tipicamente determinadas, cuja aplicação está regida por uma lógica de subsunção (BLANCO DE MORAIS, JOSÉ LAMEGO, GUASTINI, LUZATTI, LARENZ, BAPTISTA MACHADO).

16.ª) No caso vertente não concorre essa indeterminação, ou vagueza, ou incompletude, antes os termos “representar (em juízo)” e “Estado” exprimem conceitos já estabelecidos, de caráter técnico-jurídico, de direito processual e de direito administrativo, sem embargo, naturalmente, de que para lá do “núcleo conceitual” possam subsistir dúvidas no “halo conceitual” dos termos em causa, mas este problema é caraterístico das regras jurídicas.

17.ª) A tese de que os princípios são “mandados de otimização”, mesmo a ser perfilhada, sem conceder, não é pertinente no presente contexto, pois o regime do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, nos aspetos em causa, não materializa a “maior medida possível, segundo as circunstâncias de direito e de facto”, da representação judiciária do Estado, pelo Ministério Público mas, ao invés, a ablação, séria e intensa dessa competência constitucional, no contencioso das ações administrativas (responsabilidade ou contrato).

18.ª) O enunciado constitucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, expressa uma disposição atributiva de competência, no caso de representação em juízo, que é uma modalidade da posição jurídica “competência”, enquanto “capacidade de influir, através da acção e do recurso, [n]o processo judicial (capacidade processual)” (KELSEN).

19.ª) Esta competência de representação judiciária, por seu turno, é uma condição de validade do exercício dos direitos, poderes e ónus processuais que nele estão compreendidos (SPAAK).

20.ª) Por outra parte, o enunciado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, expressa uma norma constitucional precetiva, que, de modo típico, é “imediatamente exequível”, pois não carece, em larga medida, de lei de execução, uma vez que as leis processuais vigentes já estabelecem os termos do regime de representação judiciária das pessoas coletivas, bem como do patrocínio judiciário (que com aquela representação judiciária está necessariamente conjugada, quando se trata do Ministério Público), sem embargo da questão do âmbito desta representação judiciária.

21.ª) Assim, por uma parte, por força da norma constitucional em causa, o Ministério Público ― e só ele, não já quaisquer outros órgãos ou sujeitos ― é direta e imediatamente habilitado para representar judiciariamente o Estado, ou seja, é competente para praticar, validamente, os actos processuais necessários ou convenientes para o efeito.

22.ª) Ao invés, não são competentes, direta e imediatamente para representarem judiciariamente o Estado ― senão de todo, pelo menos sem a criação de um título legal específico e de escopo necessariamente limitado ― quaisquer outros órgãos ou sujeitos, sendo, por conseguinte, inválidos os actos processuais pelos mesmos praticados.

23.ª) O texto da lei constitucional faz uso do termo “representação”, não já dos termos “patrocínio judiciário”, “assistência por advogado”, “mandato” ou “patrocínio forense”, como ocorre em lugares paralelos constitucionais (artigos 20.º, n.º 2, 32.º, n.º 3, e 208.º).

24.ª) Portanto, a competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público é de “representação”, pelo que sendo este um termo técnico, com conteúdo já fixado no discurso e nas instituições judiciárias, é de presumir que o legislador ao fazer uso do mesmo, perfilhou esse conteúdo de sentido, consensualmente acolhido, é uma “remissão aberta” para o direito infraconstitucional, decorrente da utilização na fórmula constitucional de conceitos técnicos, em ordem ao respetivo preenchimento através dos métodos do “direito legal” (LOPES DOS REIS, LEISNER, GOMES CANOTILHO).

26.ª) Assim, à face da fórmula da lei constitucional vigente, só por intermédio do Ministério Público o Estado poderá estar em juízo, como A. ou R., ou seja, o Ministério Público é o órgão judiciário do Estado.

27.ª) Por conseguinte, é ao Ministério Público que compete exprimir a “vontade judiciária” do Estado, enquanto seu órgão judiciário, no contencioso que lhe respeite e que corra termos perante os tribunais nacionais.

28.ª) Portanto, caberá ao magistrado do Ministério Público, funcionalmente competente (no quadro da autonomia, “nos termos da lei”, e da vinculação a critérios de legalidade e de objetividade) conduzir o processo.

29.ª) Este governo do processo não está cingido ao aspeto da técnica do processo (como ocorre com o mandatário forense), mas igualmente compreende, por força da qualidade de “magistrado”, exercendo funções num quadro de “autonomia”, o aspeto da política do processo (sem embargo da disposição da relação material litigada e dos poderes que a lei parlamentar, ou decreto-lei autorizado, atribua ao Governo ou aos seus membros, para estabelecer as grandes linhas do governo da lide).

30.ª) Presentemente, nos termos do artigo 101.º (Poderes do membro do Governo responsável pela área da justiça) do EMP, este membro do Governo é competente para: a) Transmitir, por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado; b) Autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado seja parte.

31.ª) Portanto, para além da disposição da relação material controvertida, o membro do Governo responsável pela área da justiça pode emitir instruções de ordem específica (mas não ordens), que, todavia, devem ser veiculadas por intermédio do Procurador-Geral da República.

32.ª) Este assento legal da matéria dá nota da preeminência que o legislador atribui à competência constitucional de representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, a justo título, nomeadamente pela força constitucional de que está revestida, ao ponto tipificar (scl., taxar), no “estatuto próprio” desta magistratura, os poderes de conformação que sobre a mesma podem ser exercidos, aliás em consonância com o regime constitucional de reserva de lei (Constituição, arts. 165.º, al. p), e 219.º, n.º 2).

33.ª) Em qualquer caso, através do exercício destes poderes legais, o Estado, através de um seu órgão, que é “o membro do Governo responsável pela área da justiça”, tem naturalmente a legitimidade e a competência para gerir, quanto às opções de fundo, a relação material controvertida de que é titular.

34.ª) A decisão constituinte não prevê, nem expressa nem sistematicamente, qualquer limite ou condição na atribuição ou exercício desta competência constitucional de representação (judiciária) do Estado.

35.ª) Assim sendo, em tese, todas as competências de representação (judiciária) do Estado poderão ser atribuídas pelo legislador ao Ministério Público, em genuíno e perfeito adimplemento deste imperativo constitucional.

36.ª) A lei constitucional, ou o decreto-lei credenciado (art. 165.º, n.º 1, al. p), da Constituição) poderão aditar outras competências (funções) ao Ministério Público, além das que estão já enumeradas no artigo 219.º, n.º 1, nomeadamente de representação judiciária de outras pessoas coletivas públicas (assim o Parecer n.º 7/2014, p. 17296, invocando o Parecer n.º 211/80, de 9 de julho, ambos do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, nomeadamente no âmbito da “cláusula geral” de habilitação “defender os interesses que a lei determinar”).

37.ª) Já a ablação de competências de representação judiciária do Estado, atribuídas ao Ministério Público no artigo 219.º, n.º 1, essa é, ao menos em linha de princípio, constitucionalmente inválida.

38.ª) E mesmo a admitir, sem conceder, que a lei ordinária pudesse restringir tal competência constitucional, em qualquer caso o legislador não poderia desapropriar o Ministério Público do “núcleo de sentido”, intangível, dessa competência de representação (judiciária) do Estado.

39.ª) Outros modelos legais, que não o de exclusividade da representação judiciária do Estado, teriam sempre que obedecer ao regime constitucional da “lei restritiva”, nomeadamente invocar e atuar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, limitando-se ao necessário para os salvaguardar, não podendo diminuir a extensão e o alcance do “conteúdo essencial” da competência constitucional de representação (judiciária) do Estado pelo Ministério Público.

40.ª) Em qualquer caso, o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019 não consagra um regime legal que retenha o “núcleo de sentido”, intangível, da competência representativa do Estado constitucionalmente atribuída ao Ministério Público e, concomitantemente, abra alguma exceção que, não vulnerando esse “conteúdo essencial”, atribua certa e determinada competência de representação judiciária do Estado a outrem, que não o seu titular constitucional.

41.ª) Mais especificamente, tal preceito do CPTA2019, não estabelece um critério, um limite, uma obrigação, um meio de controlo, para objetivar a ablação da competência representativa judiciária do Estado pelo Ministério Público, de modo que, virtual e praticamente, este pode ser desapropriado de toda e qualquer intervenção processual a esse título (ou ser residual, qualitativa e quantitativamente, o fluxo do contencioso em causa, que degrade em praticamente irrelevante esta competência constitucional).

42.ª) Finalmente, mas não menos importante, no quadro dos critérios da administração direta, regida por um princípio de hierarquia, e do mandato forense, regido por um princípio de atuação “por conta de outrem”, não descortinamos como possa a lei comum, sem antinomia teórica e prática, instituir uma representação judiciária do Estado, por ente outro que não o Ministério Público, dotado dos requisitos de “autonomia” e “objetividade”, que preservasse a garantia institucional da legalidade democrática consubstanciada nos preceitos conjugados dos n.ºs 2 e 4, do artigo 219.º, da Constituição.

43.ª) O que vem de ser afirmado, aliás, em substância, não tem foros de originalidade, pois o comentário constitucional de referência já o elucidou, com argumentos objetivos, cuidadosamente fundados e, por isso, cogentes (RUI MEDEIROS).

44.ª) A frase constitucional, “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, deve ser lida de modo integrado, ou seja, conjugadamente com as frases “defender a legalidade democrática” e, bem assim, “O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia” e, por fim, “Os agentes do Ministério Público são magistrados”, todas constantes do mesmo e único preceito constitucional, o artigo 219.º (n.º 1, in fine, n.º 2 e 3, respetivamente).

45.ª) Ou seja, o legislador constitucional, de caso pensado, teve em vista não uma qualquer representação em juízo do Estado ― mas um certo e específico modo de representação judiciária do Estado, norteado pela “legalidade democrática” e protagonizado por “magistrados” (com estrita sujeição à disposição da relação material litigada e às instruções de ordem específica do membro do Governo responsável pela área da justiça, veiculadas por intermédio do Procurador-Geral da República) integrados numa órgão judiciário dotado de “autonomia”.

46.ª) Por força do novo regime legal, passarão a coexistir dois regimes diferenciados de representação judiciária do Estado pelo Ministério Público, na jurisdição administrativa, um como demandante e outro como demandado.

47.ª) Mais: ficará ainda instituída uma desarmonia externa da jurisdição administrativa com o regime do contencioso das ações cíveis, que não prevê qualquer regime específico para citação do Ministério Público, enquanto representante do Estado em juízo, não se vislumbrando qual o fundamento racional e objetivo para esta divergência, ou seja, está legalmente consagrada uma pulverização do regime da representação em juízo do Estado (pelo Ministério Público) no âmbito do contencioso administrativo que, além da questão da invalidade constitucional, terá diversos efeitos práticos seriamente nocivos.

48.ª) Por uma parte, prejudica a unidade e coerência da defesa do Estado que a representação por um órgão judiciário com jurisdição territorial nacional propicia, e também a coerência global, que cabe ao Ministério Público prosseguir, de modo integrado, da defesa da legalidade democrática, como é sua responsabilidade constitucional.

49.ª) Por outra parte, a tramitação da citação provinda do Centro de Competências Jurídicas do Estado, inutilizará um lapso de tempo, não despiciendo, do prazo para contestar a ação, o que em muito dificultará, praticamente, a realização dessa competência constitucional.

50.ª) No plano das valorações constitucionais, a atribuição constitucional de competência, ao Ministério Público, para “representar o Estado” em juízo, não é uma decisão constituinte conjuntural e contingente, mas antes estrutural e intencional, e tem que ser considerada como coerente, no sentido em que foi realizada visando avocar e pôr em prática, no contencioso judiciário, os atributos constitucionais do Ministério Público, estabelecidos no nos n.ºs 1, 2 e 4, todos do artigo 219.º da Constituição.

51.ª) Ou seja, o decisor constituinte teve em consideração os atributos constitucionais de “magistratura”, que “goza de autonomia, nos termos da lei”, a qual preceitua a respetiva “vinculação a critérios de legalidade e objectividade” (EMP, art. 2.º, n.ºs 1 e 2) e à qual incumbe “defender a legalidade democrática”.

52.ª) Portanto, essa atribuição constitucional de competência ao Ministério Público para “representar o Estado” não terá estritamente cariz funcional, os ditos preceitos constitucionais produzem também um efeito objetivo, materializando uma garantia institucional (VIEIRA DE ANDRADE) ordenada à proteção da legalidade democrática, na medida em que o legislador constituinte toma por certo que Ministério Público tanto contestará pretensões ilegais deduzidas contra o Estado, como não promoverá pretensões ilegais em sua representação, em sede do contencioso judiciário do Estado, o que consubstancia um valor constitucionalmente relevante.

53.ª) Os artigos 122.º, n.º 5, e 165.º, n.º 1, al. p), da Constituição, deverão ser lidos de modo conjugado e coerente, pois sendo o Ministério Público “competente para representar ao Estado”, o regime legal dessa representação está sujeito a uma reserva relativa de competência legislativa, ou seja, terá de ser concretizado por lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado do Governo (arts. 165.º, n.º 1, al. p), e 219.º, n.º 1).

54.ª) O conteúdo da lei em causa, bem entendido, é de “concretização” da competência constitucional de “representação do Estado em juízo”, ou seja, de “regulamentar” ou criar as “modalidades de aplicação” da mesma, não já de ablação dessa competência constitucional., Sendo certo que, também nos termos constitucionalmente relevantes, tal lei ou decreto-lei autorizado, “não poderão conferir a atos de outra natureza o poder de, com eficácia externa, interpretar, integrar, modificar, suspender ou revogar qualquer dos seus preceitos” (art. 122.º, n.º 5).

55.ª) A norma jurídica constante do n.º 1 do artigo 11.º, do CPTA2019, ao estabelecer como “possibilidade” a representação do Estado pelo Ministério Público, nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), viola o mandado constitucional e garantia institucional “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase, 2 e 4, e 277.º, n.º 1).

56.ª). A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, que consagra um regime de “transmissão” da citação nas ações administrativas (responsabilidade ou contrato), derrogando o regime geral da citação direta e pessoal, e assim acarretando uma inutilização de parte do prazo legal para contestar, compromete o acesso do Ministério Público aos tribunais administrativos, enquanto representante judiciário do Estado, em condições de igualdade com os demais representantes judiciários e, mais ainda, a possibilidade de defesa efetiva do Estado, infringindo assim o princípio do “processo equitativo”, enquanto “igualdade de posições no processo”, pelo que tal regime jurídico, desigual e desproporcionado para ele, Ministério Público, e sem fundamento constitucional e objetivo idóneo que o justifique, é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 13.º, n.ºs 1 e 2, 18.º, n.º 2, 20.º, n.ºs 1 e 4 e 277.º, n.º 1).

57.ª) A norma jurídica expressa pelas disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 11.º, e do n.º 4 do artigo 25.º, ambos do CPTA2019, no regime relativo à “transmissão” da citação, propicia a desapropriação, severa (eventualmente radical) e substantiva, da competência constitucionalmente atribuída ao Ministério Público para representar judiciariamente o Estado, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 219.º, n.º 1, primeira frase do n.º 1, e 277.º, n.º 1).

58.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de escolher, livre e discricionariamente, se o Ministério Público será o transmissário da citação e, assim, assumirá o seu estatuto constitucional de representante judiciário do Estado, institui a sua própria deslegalização, numa matéria que é objeto de reserva de lei, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, arts. 112.º, n.º 5, 165.º, n.º 1, alínea p), e 219.º, n.º 1, primeira fase).

59.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE, um serviço administrativo, o poder de “coordenar os termos da intervenção em juízo” do Ministério Público, enquanto representante do Estado, cujo conteúdo e sentido viola o princípio da “autonomia” do Ministério Público, que estabelece a sua exclusiva sujeição, além da disposição da relação material litigada, às “instruções de ordem específica”, provindas do membro do Governo responsável pela área da justiça e recebidas “por intermédio” do Procurador-Geral da República, pelo que é materialmente inconstitucional

60.ª) A norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA2019, ao atribuir ao CCJE um estatuto como se fora o representante judiciário do Estado, e isto com caráter geral, em todas as ações administrativas (responsabilidade ou contrato) em que o mesmo é demandado, viola o mandado “Ao Ministério Público compete representar o Estado”, pelo que é materialmente inconstitucional (Constituição, art. 219.º, n.º 1, primeira frase, e 277.º, n.º 1).

Nos termos expostos, por não concorrer erro de julgamento quanto à questão de constitucionalidade em causa, é de negar provimento ao presente recurso e, em consequência, de manter na íntegra a decisão recorrida, quanto a tal matéria.»

5. Regularmente notificada para contra-alegar, a recorrida nada disse.

6. O recorrente foi então notificado para se pronunciar sobre a possibilidade de não conhecimento do objeto do recurso “no que respeita à norma do artigo 11.º, n.º 1, do CPTA, em virtude de a mesma não ter sido desaplicada pela decisão recorrida.”

7. Em resposta, o Ministério Público apresentou os seguintes argumentos:

1. O douto despacho de V. Exa., em epígrafe mencionado, de 10 de dezembro de 2020, ordena a notificação, do recorrente Ministério Público, “para, querendo, no prazo de dez dias, se pronunciar sobre o possível não conhecimento do objeto do presente recurso no que respeita à norma do artigo 11. °, n.º 1, do CPTA, em virtude de a mesma não ter sido desaplicada pela decisão recorrida (cfr. os artigos 70. °, n.º 1, alínea a), e 79.-°C, ambos da Lei do Tribunal Constitucional).

2. De harmonia com os princípios gerais do processo, a determinação do citando, depende, lógica e praticamente, da determinação da parte em causa. Especificamente, no caso das pessoas coletivas, da determinação do respetivo “legal representante”, como é o caso paradigmático do regime da representação judiciária do Estado na justiça civil (CPC, arts. 24.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, e 223.º, n.º 1).

Dito de outro modo, a determinação do representante em juízo e do destinatário da citação estão intrinsecamente correlacionados, estando o destinatário desta subordinado à determinação da identificação daquele.

3. No caso vertente, no contencioso das ações administrativas (de responsabilidade e de contrato, hoc sensu) também ocorre tal relação de pressuposição, mais especificamente, a identificação do citando está na dependência da determinação do “constitucional representante” do Estado.

Por outras palavras, os preceitos relativos à “competência” para a representação judiciária do Estado em sede do contencioso das ações administrativas (hoc sensu) e à determinação do citando, estão incindivelmente coligados, enquanto fragmentos da mesma, e uma só, norma jurídica.

4. Assim, no regime do Código do Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais (CPTA), aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro, com a redação que por último lhe foi conferida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, e de harmonia com o regime da lei processual civil quanto às pessoas coletivas que ficou mencionado, o Estado (-administração), naturalmente, era exclusivamente representado, em juízo, pelo Ministério Público e, como tal, era citado na pessoa do magistrado do Ministério Público, no tribunal em causa.

5. Com a alteração protagonizada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, essa “competência” de representação em juízo do Estado (-administração), nas ações administrativas (hoc sensu), de “necessidade” transfigurou em “possibilidade” e, em conformidade, a citação passou a ser dirigida, “unicamente”, no expressivo advérbio que consta do enunciado legal, “ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, (…)” (arts. 11.º, n.º 1, in fine, e 25.º, n.º 4).

6. Portanto, os dois preceitos legais em causa têm que ser lidos sequencial e conjugadamente, 11.º, n.º 1, e, depois, 25.º, n.º 4, como fragmentos de uma mesma e única norma jurídica.

7. Além (e por virtude) dessa pressuposição, estrutural e funcional, a douta decisão recorrida recusa, expressa e reiteradamente, a aplicação do preceito do n.º 1, in fine, do artigo 11.º, na medida em que prevê a mera “possibilidade” (posta na pura discricionariedade do CCJE), da representação em juízo do Estado (-administração).

8. Ou seja, nas palavras da lei e na leitura da douta decisão recorrida, o modo agora previsto na lei, à revelia das pertinentes disposições da Constituição, de representação judiciária do Estado (-administração), pelo Ministério Público, no contencioso das ações administrativas (hoc sensu), passou de imperativo (necessidade) a conjuntivo (possibilidade) como resulta, nomeadamente, das seguintes e incisivas passagens:

- “Ora, a norma do artigo 11.º do CPTA (…) não assegura, bem antes pelo contrário, que “a representação do Estado pelo Ministério Público (…) constituir[à] sempre a regra”, o que manifestamente não se harmoniza com o parâmetro constitucional invocado (fls. 9v.º);

- “mas, no que se reporta ao Estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu Estado-Administração é “unicamente” citado numa entidade que nem sequer possui poderes legais para a sua representação, e por outro lado, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (…)” (idem, itálicos nosso);

- “O único representante do Estado em juízo, pelo menos enquanto o Estado não manifestar a vontade de pretender ser patrocinado de outro modo (…) o seu “representante natural”, é o Ministério Público, em quem deve ser realizada a citação” (fls. 8, itálico nosso).

9. Ou seja, a decisão recorrida, recusa o caráter conjuntivo da representação judiciária do Estado (-administração), pelo Ministério Público, nas ações administrativas, antes o considera como imperativo, no que toca à constituição da relação jurídica processual em causa.

E tira a natural e devida consequência: recusar a aceitar a presença em juízo de uma entidade que nem sequer possui poderes legais para a representação do Estado, e mandar citar o Ministério Público, nessa qualidade, e assim recusar a aplicação do n.º 1, in fine, do artigo 11.º e, ainda, do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA.

10. Mais: pondo em prática a lógica do caso, tal como ficou exposta, a invocação da inconstitucionalidade da norma jurídica constante do n.º 4 do artigo 25.º, do CPTA, pressupõe que é constitucionalmente inválida a solução jurídica constante do n.º 1, in fine, do artigo 11.º, ou seja, tem caráter de necessidade e não de possibilidade a representação judiciária do Estado (-administração), pelo Ministério Público, nas ações administrativas (hoc sensu), em sede da constituição da relação processual em causa, pelo que este último, nessa qualidade, tem que ser citado inicialmente para os termos da ação, donde terem que ser arredados da aplicação ao feito em causa, por inconstitucionais, não apenas o n.º 4 do artigo 25.º, mas também o n.º 1 do artigo 11.º, ambos do CPTA

Nestes termos, em virtude de ser fragmento de uma mesma norma jurídica, em relação de pressuposição como o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA e, em conformidade, ter sido recusada a respetiva aplicação ao feito em causa, é de conhecer e julgar, conjugadamente, a inconstitucionalidade da norma jurídica na parte constante do n.º 1, in fine, do artigo 11.º, do CPTA, confirmando assim juízo da douta decisão recorrida.»

8. Em 13 de abril de 2023, o Relator originário proferiu despacho no sentido de os autos aguardarem a prolação de acórdão no âmbito do processo de fiscalização abstrata sucessiva n.º 231/2023, por nele se prefigurar questão jurídica fundamental para a resolução da presente causa.

Em virtude da cessação de funções do Relator originário neste Tribunal Constitucional, foram os autos redistribuídos.

Tendo transitado em julgado o Acórdão n.º 539/2024, proferido no âmbito de tal processo, cumpre agora apreciar e decidir.

II. Fundamentação

9. A questão de constitucionalidade delimitada nestes autos – a da conformidade com a Constituição da República Portuguesa da norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo a qual, nas ações instauradas contra o Estado português nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não é citado, ficando a sua intervenção processual dependente da solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, a quem compete coordenar essa intervenção – é em tudo semelhante à já apreciada e decidida pelo Tribunal Constitucional, nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 857/2022, 92/2023, 98/2023, 112/2023, 113/2023 e 231/2023, que julgaram inconstitucional a norma aqui em causa.

Em todos estes arestos, a norma questionada foi extraída, independentemente da sua formulação literal, da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, tendo ambos os preceitos legais sido considerados elementos necessariamente integradores de uma única norma jurídica, cuja conformidade constitucional se apreciou. Nestes termos, é esta interpretação normativa que, nesta sede, também se tomará por objeto do recurso e ratio decidendi da decisão recorrida.

A mesma problemática foi, depois, afrontada em sede de fiscalização abstrata da constitucionalidade, tendo o Acórdão n.º 539/2024, do Plenário, declarado a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, da norma que resulta da interpretação conjugada dos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que, nos tribunais administrativos, quando seja demandado o Estado ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a representação do Estado pelo Ministério Público é uma possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.

10. Para o que aqui releva, lê-se no Acórdão n.º 539/2024, cujo objeto material corresponde inteiramente ao do presente recurso:

“7. Recuperados os traços essenciais da evolução do regime legal da representação processual do Estado no contencioso administrativo, torna-se neste momento particularmente evidente a diferença fundamental entre o modelo que perdurou até à reforma de 2019 e o regime atualmente em vigor no que respeita à intervenção do Ministério Público nas ações propostas contra aquele em que o pedido principal tenha por objeto relações contratuais ou de responsabilidade.

Como se observou no Acórdão n.º 857/2022, enquanto no regime previamente vigente o Ministério Público era chamado, por força da lei, a representar necessariamente o Estado, assumindo em tais processos intervenção principal e sendo aí diretamente citado para os termos da ação, no novo regime jurídico essa intervenção, apesar de possível, deixou de ser necessária, passando a citação a ser unicamente dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado. À luz do regime que resultou da aprovação do novo EMP e das alterações ao CPTA introduzidas pela Lei n.º 118/2019, o Estado só será representado pelo Ministério Público em juízo se essa representação for solicitada pelo Governo - já que o Centro de Competências Jurídicas do Estado, nos termos do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro, não detém competências para tal (v., em especial, o artigo 2.º do diploma) -, assistindo ao Ministério Público a faculdade de fazer cessar tal representação por sua iniciativa sempre que, perante uma situação de conflito, requeira a indicação de um advogado para representar uma das partes, nos termos do artigo 93.º, n.os 1 e 2, do novo EMP.

Tendo em conta esta diferença fundamental entre o regime pretérito e aquele que atualmente vigora, é forçoso concluir, uma vez mais na linha do Acórdão n.º 857/2022, que a representação do Estado pelo Ministério Público não só deixou de ter a natureza de regra geral, como passou inclusivamente a depender de uma decisão discricionária do Executivo.

8. Por um lado, não se encontram previstos no regime jurídico vigente quaisquer pressupostos legais que condicionem a decisão do Governo ou que o vinculem a optar pela representação por mandatário judicial próprio apenas em determinados casos ou em circunstâncias excecionais e devidamente fundamentadas.

Por outro, a solução que veio a ser consagrada em matéria de citação no n.º 4 do artigo 25.º do CPTA, traduz e concretiza, no plano processual, a amplitude da prerrogativa conferida ao Governo relativamente ao exercício pelo Ministério Público do seu estatuto de representante do Estado em juízo. Constituindo a citação «o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender» (cf. o artigo 219.º, n.º 1 do Código de Processo Civil), a regra em direito processual é a de que as pessoas coletivas são citadas através dos seus representantes legais, ou seja, «quem a lei, os estatutos ou o pacto social designarem» (cf. os artigos 223.º, n.º 1, e 25.º do mesmo Código), estabilizando-se então os elementos subjetivos e objetivos da instância. Ora, neste contexto, é tudo menos irrelevante a circunstância de o Estado ser chamado a defender-se em juízo através do Centro de Competências Jurídicas do Estado e não através do Ministério Público (cf. o artigo 24.º do Código de Processo Civil), cuja falta de citação deixou assim de implicar no contencioso administrativo a verificação de qualquer nulidade (cf. o artigo 187.º, alínea b), do CPC). O relevo desta alteração em matéria de citação levou, de resto, certos Autores, como Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, a sustentar que o n.º 4 do artigo 25.º do CPTA deve ser objeto de uma interpretação corretiva «(…) para o efeito de se entender que, ao contrário do que diz, ele não impõe que, quando seja demandado o Estado, a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, mas apenas exige que a citação, para além de ser feita através do Ministério Público, nos termos da lei geral, seja também dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, para o efeito de este Centro poder providenciar que o órgão competente decida se a representação do Estado pelo Ministério Público se deve manter ou se ela deve cessar, procedendo, nesse caso, o próprio Estado à constituição de advogado, solicitador ou licenciado em direito com funções de apoio jurídico» (v. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, loc. cit., p. 209).

9. No sentido oposto ao que resultaria de tal “correção”, decorre da norma que integra o objeto do pedido que o Ministério Público apenas terá intervenção principal no processo se a citação lhe for transmitida pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, mediante decisão discricionária do Governo. Não sendo chamado ao processo pelo Governo, o Ministério Público manterá a faculdade de nele intervir nos termos previstos nos artigos 85.º, n.º 1, do CPTA, e 10.º, n.º 1, alínea a), do respetivo Estatuto, devendo ser notificado, no momento da citação, dos elementos processuais relevantes, de modo a poder assumir no processo uma intervenção acessória.

Deste modo, e como se observou uma vez mais no Acórdão n.º 857/2022, já não se pode dizer, em rigor, que o Estado é representado pelo Ministério Público, no sentido em que, por força da lei, o Ministério Público representa, necessária e obrigatoriamente, o Estado em juízo. A solução imposta pelos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, na versão decorrente das alterações introduzidas pela Lei n.º 118/2019, aponta, ao invés, para um sistema misto, em que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público ou patrocinado por advogado, cabendo a escolha ao Executivo. Deste ponto de vista, pode dizer-se que a solução atual se assemelha àquela que se aplicava, já na vigência do antigo EMP, às autarquias locais, às regiões autónomas e a outras pessoas coletivas públicas, e que assume a feição própria de uma mera representação processual, ou patrocínio judiciário, no sentido em que pressupõe o exercício de uma prerrogativa reconhecida ao Governo de optar por se fazer representar em juízo pelo Ministério Público (v. Alexandra Leitão, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, Julgar, n.º 20, 2013, [pp. 191-208], p. 193 e pp. 206-207, e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, op. cit., p. 130).

10. Para responder negativamente à questão de saber se tal solução pode ter-se por compatível com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, as decisões do Tribunal Constitucional que fundamentam o presente pedido não seguiram, como se disse já, uma fundamentação totalmente convergente. A divergência detetada entre os fundamentos em que se basearam os juízos positivos de inconstitucionalidade alcançados, por um lado, nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, todos da Segunda Secção, e, por outro, nos Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023, estes da Terceira Secção, prende-se essencialmente com o distinto significado e alcance atribuídos ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, e, consequentemente, com a diferente amplitude reconhecida à margem de liberdade de conformação do legislador ordinário no que diz respeito à modelação do regime legal de representação processual do Estado no âmbito do contencioso administrativo.

11. Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «[o] Ministério Público é um dos órgãos constitucionais integrados na organização dos tribunais que mais dúvidas oferece quanto à sua posição constitucional. Tendo em conta a sua evolução histórica […], é seguro afirmar que o paradigma do Ministério Público acolhido pela Constituição de 1976 é o de um órgão da justiça independente e autónomo […], subtraído à dependência do poder executivo, e erguido à categoria de magistratura, com garantias próprias aproximadas às dos juízes» (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª Edição revista, Coimbra Editora, Coimbra, 2010, p. 601). As suas funções encontram-se elencadas no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, que comete ao Ministério Público a competência para «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática». Estas distintas funções, que evidenciam a chamada «polifuncionalidade» do Ministério Público (Francisco Narciso, “O Ministério Público na Justiça Administrativa”, Revista do Ministério Público, Ano 31, n.º 122, 2010, p. 95), são agrupáveis, como igualmente notado por aqueles Autores, em quatro categorias: representação do Estado, nomeadamente nas causas judiciais em que ele seja parte; exercício da ação penal; defesa da legalidade democrática, designadamente através da intervenção no contencioso administrativo e fiscal e na fiscalização da constitucionalidade; e defesa dos interesses de determinadas pessoas mais carenciadas de proteção (menores, ausentes, trabalhadores, etc.).

A aferição da compatibilidade da norma sindicada com a ordem jurídico-constitucional passa, como se percebe, pela delimitação daquela primeira função cometida ao Ministério Público e esta pela interpretação do segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, onde se afirma que «Ao Ministério Público compete representar o Estado». Apesar do enunciado linguístico compreendido neste inciso inicial não ser isento de dificuldades hermenêuticas (neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 603), é seguro retirar-se dele que, ao distinguir a função de «representação do Estado» das funções de «defesa da legalidade democrática» e «exercício da ação penal», a Constituição diferencia e autonomiza aquela destas, impondo que se lhe atribua um sentido que não se confunda com o das demais.

Na tentativa de determinação desse sentido próprio e específico da função de representação do Estado cometida ao Ministério Público, o Tribunal Constitucional partiu, em todos os pronunciamentos que incidiram sobre a norma sindicada, de duas premissas fundamentais.

Em primeiro lugar, e na linha do entendimento já adotado no Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82, considerou que o Ministério Público, ao exercer função cometida pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, não surge como representante do Estado-Coletividade, mas sim do Estado-pessoa, Estado-Governo, ou Estado-Administração, categoria que, na definição de António da Costa Neves Ribeiro, corresponde «à noção restrita do Estado, enquanto pessoa coletiva que, para efeitos de direito interno, corporiza, por excelência, a função administrativa do Estado-Coletividade» (v. O Estado nos Tribunais – Intervenção Cível do Ministério Público em 1.ª Instância, 2.ª Edição, Coimbra Editora, Coimbra, 1994, p. 48). O Tribunal afastou-se assim da posição defendida por Gomes Canotilho e Vital Moreira, segundo a qual o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público a função de representar em juízo o Estado-coletividade em defesa de interesses da comunidade (op. cit., Vol. II, p. 603).

Em segundo lugar, o Tribunal teve por certo que a representação do Estado pelo Ministério Público a que se refere o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição deve ser entendida como o poder conferido ao Ministério Público de, fora do domínio processual penal, representar o Estado em juízo, intervindo «como “advogado do Estado” (contrapondo a sua intervenção aos casos de intervenção como “fiscal do cumprimento da lei”)» (v. Jorge Miranda e Rui Medeiros, com a colaboração de José Lobo Moutinho e Maria Pessanha, Constituição Portuguesa Anotada, Vol. III, 2.ª Edição revista, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2020, p. 194). O que está em causa é, portanto, a representação processual do Estado pelo Ministério Público, sendo sempre dessa representação judiciária que se fala quando, como adiante melhor se verá (v., infra, o n.º 13), se procura determinar o conceito mais apto a exprimir a respetiva natureza jurídica, designadamente com base na contraposição entre as figuras da representação orgânica, da representação legal e da representação processual, no sentido de (mero) patrocínio judiciário.

Partindo embora destas premissas comuns, as posições com base nas quais os Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, por um lado, e os Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023, por outro, concluíram pela incompatibilidade da norma sindicada com o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, evidenciam uma distinta compreensão da natureza da função de representação do Estado que ali se comete ao Ministério Público, assim como da extensão da margem de conformação deixada ao legislador ordinário para a consagração de soluções que acomodem a possibilidade de o Estado se fazer representar em juízo por outra via.

12. De acordo com a posição sustentada nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição deve ser interpretado no sentido de conferir ao Ministério Público uma reserva de competência tendencialmente exclusiva de representação processual do Estado no âmbito do contencioso administrativo.

Em apertada síntese, o Tribunal considerou, nos referidos arestos, que a representação judicial do Estado por parte do Ministério Público corresponde a uma função primária desta magistratura, situada no mesmo exato plano em que a Constituição coloca o exercício da ação penal e a defesa da legalidade democrática, decorrendo o exercício dessa representação pelo Ministério Público diretamente da ordem jurídico-constitucional, sem necessidade de qualquer intervenção mediadora da lei ordinária. De acordo com a posição ali sufragada, o Ministério Público detém, por força do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, um «“mandato” constitucional de representação judiciária do Estado-administração», mandato esse que, sendo recortado com «sensível inelasticidade», por um lado «se opõe, ao menos quando não se mostre justificada por outros interesses constitucionais de relevo, a medidas legislativas que importem o cerceamento da efetividade dessa representação ou da extensão por que pode ser exercida, designadamente através de condições ou causas de exclusão» (Acórdão n.º 794/2022, § 6;

Acórdão n.º 796/2022, § 7), mas, por outro, convive com «modelo[s] diárquico[s] de representação do Estado» (idem, § 7 e § 8, respetivamente), admitindo a intervenção, principal (conjunta) ou acessória, de outros representantes estaduais integrados na estrutura da administração ou constituídos por via de mandato forense, desde que a atividade de representação do Ministério Público não seja prejudicada. Desse mandato constitucional, que se considerou ter por objetivo garantir que a representação judicial do Estado-administração é levada a cabo por um órgão judiciário independente vinculado a critérios estritos de legalidade e de objetividade, entendeu-se derivarem duas importantes limitações para o legislador ordinário em matéria de regulação da representação do Estado em juízo.

Em primeiro lugar, a preclusão da possibilidade de definição de um outro modelo de representação a nível infraconstitucional, designadamente que conferisse um papel subsidiário, supletivo ou optativo à intervenção desta magistratura como representante judicial do Estado. Em segundo lugar, a redução da possibilidade de afastamento da intervenção do Ministério Público como representante estadual a «situações específicas previstas na Lei (...), certamente muito residuais, em que se sinalizem valores constitucionais que o aconselham ou imponham» (Acórdão n.º 794/2022, § 7;

Acórdão n.º 796/2022, § 8).

Com base nesta compreensão do sentido e alcance da função cometida ao Ministério Público pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, os referidos arestos concluíram pela inconstitucionalidade da norma que integra o objeto do presente por dela resultar uma inversão do paradigma constitucional da representação do Estado em juízo, na medida em que aí se «(…) confere à intervenção do magistrado como representante estadual na instância um caráter conjuntural e optativo face à representação por advogado ou funcionário com funções de apoio jurídico (…), subordinando-se a atividade do Ministério Público ao que seja uma escolha arbitrária dos titulares do órgão de direção da entidade administrativa interveniente de acordo com o leque de “possibilidades” que a norma coloca ao seu dispor» (Acórdão n.º 794/ 2022, § 8; Acórdão n.º 796/ 2022, § 9) e sem por isso se assegurar que aquele é «chamado à instância proposta conta o Estado na qualidade de seu representante no foro administrativo».

Embora convergindo no resultado, o presente julgamento afasta-se, contudo, quanto aos seus pressupostos, da leitura do segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição que esteve na base do juízo de positivo de inconstitucionalidade formulado nos arestos acima indicados, em benefício da posição sufragada nos Acórdãos n.ºs 857/2022, 92/2023 e 98/2023. É, por consequência, o percurso argumentativo seguido nestas últimas decisões que se procurará aqui retomar nos pontos seguintes.

13. Como se observou logo no Acórdão n.º 857/2022, ao atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado em juízo, n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não esclarece a natureza dessa representação, nem fornece qualquer indicação segura a partir da qual possam em definitivo traçar-se os limites que dela derivam para o legislador ordinário.

No plano infraconstitucional, a determinação da natureza jurídica da representação processual do Estado por parte do Ministério Público vem suscitando desde há muito um amplo debate na doutrina, que a vem caracterizando ora como representação orgânica, ora legal, ora puramente processual, ou seja, semelhante a um patrocínio judiciário.

A tese da representação orgânica corresponde ao entendimento tradicionalmente seguido (v. António da Costa Neves Ribeiro, op. cit., p. 29, e Carlos Lopes do Rego “A intervenção do Ministério Público na área cível e o respeito pelo princípio da igualdade de armas”, O Ministério Público, a democracia e a igualdade dos cidadãos, 5.º Congresso do Ministério Público, Cadernos da Revista do Ministério Público, Lisboa, Edições Cosmos, 2000, p. 83), tendo sido acolhida, pelo menos até 2014, em diversos Pareceres do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, designadamente no Parecer n.º 131/2001 (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 8 de março de 2003), que a explicitou da seguinte forma:

«O Ministério Público é […] um órgão do Estado a quem compete a sua representação em juízo, representação que se situa num plano diverso da simples representação legal ou da representação voluntária.

[…]

Quando o Ministério Público representa o Estado fá-lo no quadro de uma representação orgânica, a qual, como se referiu, não se confunde e se diferencia da relação de mandato. Na representação orgânica é o próprio órgão da pessoa coletiva que intervém em todos os atos do processo e designadamente na citação, ao contrário da representação voluntária, em que o primeiro contacto é estabelecido com a própria parte».

No quadro legal que emergiu da reforma de 2002, a ideia de que o Ministério Público interviria como órgão do Estado-Administração nos processos do contencioso administrativo em que este figure como parte continuou a ser objeto de assertiva contestação na doutrina, designadamente por parte daqueles que tendiam a reconhecer nessa intervenção as caraterísticas próprias do instituto da representação legal.

Assim, defendia Alexandra Leitão (loc. cit., pp. 206-207):

«Tradicionalmente, tem-se entendido que a representação do Estado pelo Ministério Público é uma representação orgânica, na medida em que o Ministério Público é um órgão do Estado (Neves Ribeiro) e figura como sujeito da relação material controvertida (Lopes do Rego).

Desta qualificação jurídica decorrem implicações de grande relevância prática, nomeadamente a impossibilidade de o Estado constituir advogado e afastar a intervenção do Ministério Público […].

[…]

Efetivamente, enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas - é, por assim dizer, lógica e ontológica -, a representação legal decorre de uma opção do legislador.

Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal.

Dito isto, fácil será perceber que […] a tese da representação legal se apresenta como a mais correta, uma vez que também não se trata apenas de um simples patrocínio judiciário, que pressupõe uma representação voluntária» (itálico aditado).

A tese da representação orgânica foi definitivamente abandonada no Parecer n.º 7/2014, já referido, em termos que parecem subscrever a ideia de que, ao representar o Estado-Administração em juízo nos termos ressalvados no n.º 2 do artigo 11.º do CPTA, na redação originariamente conferida pela Lei n.º 15/2002, o Ministério Público não interviria sequer nos quadros próprios da representação legal.

Afirmou-se aí o seguinte:

«Ora, a verdade é que, apesar de o Ministério Público ser, de facto, um órgão do Estado, não é um órgão da pessoa coletiva Estado ou, dito de outra forma, do Estado Administração, que é aquele que é representado nas ações cíveis e nas ações administrativas. Trata-se, pelo contrário, de um órgão que se integra, à luz do princípio da separação orgânico-funcional de poderes, na função judicial do Estado, como resulta, aliás, da sua inserção sistemática no título V da Constituição dedicado aos Tribunais. Como refere ISABEL ALEXANDRE, “[T]ambém o Código de Processo nos Tribunais Administrativos dá a entender que a representação do Estado em juízo pelo Ministério Público não pode ser qualificada como uma representação orgânica, aproximando-se antes da figura do patrocínio judiciário, na medida em que esse Código trata da representação do Estado pelo Ministério Público a propósito da representação por advogado e da representação por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico (cf. o artigo 11.º, que tem como epígrafe justamente “Patrocínio judiciário e representação em juízo)”.

Assim, a natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público é duvidosa, sendo discutível que se trate de uma verdadeira e própria representação orgânica ou de uma representação legal.

A representação orgânica ocorre seguramente noutros casos de intervenção principal do Ministério Público, em nome ou em defesa do Estado-coletividade.» (itálico aditado)

Para além de a ideia de uma representação orgânica do Estado-Administração não ser facilmente conciliável, como se verá em seguida, com o estatuto constitucional do Ministério Público (neste sentido, v. Alexandra Leitão, cit., ibid.), o que releva sobretudo desta discussão é que, mesmo entre Autores que defendem tratar-se ainda de uma representação orgânica, sempre se admitiu que «a letra do texto constitucional» e as normas legais conformadoras das competências do Ministério Público «não favore[cem] a ideia de exclusividade» (v. António Neves Ribeiro, op. cit., p. 28). Ou seja, esta competência do Ministério Público é aqui entendida como uma competência que se cinge à representação em juízo do Estado-Administração e que não exclui, em absoluto, a possibilidade de essa função ser exercida por outrem, que não o Ministério Público.

Seja como for, com a tese da representação legal procurava traduzir-se a ideia, que perdurou até à reforma de 2019, de que a representação processual do Estado pelo Ministério Público não apenas decorria da lei, como se impunha por força da lei, independentemente de qual fosse ou viesse a ser a vontade da entidade representada. Nas palavras de Alexandra Leitão, «se é verdade que no quadro legislativo [então em vigor] o Estado não pod[ia] afastar a intervenção do Ministério Público através da constituição de mandatário judicial […], essa solução justifica[va-se] também à luz do conceito de representação legal» (loc. cit., p. 207).

14. No plano constitucional, as posições doutrinárias sobre o sentido e o alcance a atribuir ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição são igualmente dissonantes.

Em sentido próximo daquele que parece ter sido acolhido nos Acórdãos n.ºs 794/2022, 796/2022, 876/2022, 112/2023 e 113/2023, defendem Jorge Miranda e Rui Medeiros que tal segmento não pode ser interpretado no sentido de se limitar a estabelecer «uma competência-regra que pode ser afastada pela lei ordinária», já que isso equivaleria a «confer[ir] à lei constitucional, face à lei ordinária, o valor de uma simples norma supletiva, esvaziando de conteúdo a disposição constitucional» em causa. Ademais, «a exigência de que seja o Ministério Público a representar o Estado» - a intervir como advogado do Estado - não releva de «uma questão simplesmente formal-organizatória», mas antes, e ainda, de uma «opção material pelos critérios que hão de presidir à própria atuação do Estado na defesa dos seus interesses (legalidade, estrita objetividade e imparcialidade)» (idem, p. 195), tendo presente que, «também quando intervém em representação do Estado, [o Ministério Público] intervém como defensor da legalidade» (ibidem, p. 194).

15. A esta interpretação estrita da fórmula «Ao Ministério Público compete representar o Estado» tem sido oposta uma interpretação mais ampla, fundada sobretudo na convicção de que, quando interpretado no sentido de reservar ao Ministério Público a competência para, no domínio do contencioso cível ou administrativo, representar em juízo o Estado, na defesa dos seus interesses patrimoniais, o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição suscita especiais dificuldades, essencialmente relacionadas, como se anteviu já, com a conciliação do exercício da função de «advogado do Estado» com a função de defesa da legalidade democrática e com a salvaguarda da autonomia do Ministério Público - problema que se torna especialmente claro quando se põe a hipótese de haver litígios em que a defesa da legalidade conflitua com os interesses do Estado-Administração que ao Ministério Público cabe representar, ou quando se admite em abstrato a possibilidade de o “representado”, na condição de parte processual demandada, pretender dirigir instruções ao seu “representante”, segundo a avaliação que faça dos seus próprios interesses em jogo.

Daí que, na doutrina, venha sendo desde há muito defendida a adoção de soluções, tidas por admissíveis à luz da Constituição, que logrem uma mais adequada harmonização da tarefa de «representação do Estado» com as demais funções atribuídas ao Ministério Público. Assentando sobretudo na ideia de que, «(…) atendendo ao estatuto de magistratura autónoma que corresponde ao Ministério Público na nossa ordem constitucional, os agentes do Ministério Público não têm por que ser, nem devem ser, advogados do Estado (…)» (Mário Aroso de Almeida, loc. cit., p. 20), tal posição é, no âmbito do contencioso administrativo, defendida por J. C. Vieira de Andrade (in, A Justiça Administrativa – Lições, 18.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2020, pp. 153-154), nos termos seguintes:

«Como é evidente, a diversidade de funções cometidas ao Ministério Público é suscetível de causar problemas e embaraços, quer na medida em que ele tenha de desempenhar no mesmo processo funções incompatíveis, quer na medida em que atribui à instituição um papel dúplice, como parte processual, em que ora surge do lado do Estado, defendendo-o contra as ações do particular, ora aparece contra a Administração, ao lado do administrado, ou em vez dele.

Se é possível evitar as contradições práticas decorrentes da incompatibilidade de funções nos processos – assegurando que estas funções sejam desempenhadas por diferentes agentes –, já se torna mais difícil conciliar as “atitudes espirituais” requeridas para o exercício profícuo das tarefas que lhe são cometidas.

Parece-nos que a configuração atual do Ministério Público, na sequência da “desgovernamentalização” da respetiva magistratura, associada à evolução do processo administrativo no sentido de um processo de partes, aconselham a que o Ministério Público seja visto apenas como um defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal, quer atue na veste auxiliar do juiz.

Julgamos – apesar da referência constitucional à “representação do Estado” – não haver razão para, no processo administrativo atual, atribuir ao Ministério Público a representação dos interesses patrimoniais do Estado-Administração (…), quando a representação ou o patrocínio podem ser assegurados por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou por advogados contratados, nem sequer para lhe conferir o encargo de promoção processual do interesse público, quando este possa ser prosseguido por órgãos administrativos.

Só assim se resolverá satisfatoriamente o conflito virtual entre a autonomia do Ministério Público e a representação do Estado-parte – que, como é natural, há-de depender de algum modo das orientações governamentais –, bem como, em algumas situações, a dificuldade de conciliação da defesa da Administração (e do interesse público) com a estrita garantia da legalidade.»

Note-se que, justamente com o intuito de superar estas dificuldades, chegou a ser proposta, no contexto da Revisão Constitucional de 1997, uma alteração ao (então) artigo 221.º da Constituição que, sob a epígrafe «garantia de autonomia do Ministério Público», visava a «subtração ao Ministério Público da função de representar o Estado, deixando este de funcionar como uma espécie de advogado do Estado (artigo 221.º, n.º 1)» [v. o Projeto de Revisão Constitucional n.º 4/VII, apresentado pelo Partido Comunista Português, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, n.º 27, de 7 de março de 1996, p. 484(-32)].

Aos argumentos apresentados pelos proponentes, bem como por quem nesse contexto defendeu que a Constituição deveria, pelo menos, viabilizar uma reconfiguração legal dos interesses que ao Ministério Público incumbe defender em representação do Estado (v., em especial, o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 46 e o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 33, de 4 de outubro de 1996), opuseram-se os que defendiam que a garantia de uma representação adequada dos interesses estaduais não poderia prescindir, também por razões de ordem histórica e prática, da atribuição desta competência ao Ministério Público (neste sentido, v., em especial, o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 52, de 13 de novembro de 1996, p. 50).

A alteração proposta acabou, pois, por não merecer acolhimento, mantendo-se na redação do n.º 1 do artigo 221.º (que viria a ser o artigo 219.º) votada pela Comissão Eventual, e aprovada a final, a competência para «representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar» (v. o Diário da Assembleia da República, 2.ª Série – RC, n.º 110, de 27 de junho de 1997, p. 21).

16. Uma primeira aproximação à tentativa de delimitação da tipologia dos modelos de representação processual do Estado no contencioso administrativo permitidos e proscritos pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição pressupõe a consideração do estatuto constitucional do Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e desgovernamentalizada.

Foi esse, de resto, o ponto de partida assumido no Parecer n.º 8/82, já referido, onde a tal propósito se observou o seguinte:

«9 - O sentido da representação do Estado pelo Ministério Público.

Saindo do domínio da atividade própria (típica) do Ministério Público - o da perseguição dos crimes - e penetrando naqueloutro, em que só razões de pragmatismo justificam a sua intervenção - o da representação do Estado em juízo -, encontrar-nos-emos num terreno em que, então, já se não descobre qualquer fundamento material para uma reserva de competência.

Bem ao invés: o que a autonomia do Ministério Público poderia reclamar seria que se lhe não cometessem essas funções de representação.

De facto, quando representa o Estado, em juízo, para defender os seus interesses, em ações cíveis, tem o Ministério Público que obedecer a instruções específicas do Governo.

Ora, muito embora o dever de obediência só se imponha perante ordens legais, ainda assim, o Ministério Público poderá «ver-se reduzido a defender exigências impopulares» do Estado.

[…]

O que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo.

Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio.»

Rejeitando, deste modo, a tese do monopólio da representação do Estado pelo Ministério Público, a Comissão Constitucional não hesitou, como se viu, em considerar tal encargo estranho às funções nucleares constitucionalmente cometidas àquela magistratura, entendidas como aquelas em nome e para a prossecução das quais é atribuído ao Ministério Público um «estatuto próprio», que assegura a sua «autonomia» (artigo 219.º, n.º 2, da Constituição) - de que é exemplo paradigmático o exercício da ação penal -, e, por isso, relativamente às quais pode afirmar-se, de forma materialmente fundada, uma reserva constitucional de competência em termos não extensíveis à função de representação do Estado em juízo.

Tal posição tem subjacente o entendimento de que a função de «advogado do Estado» «não se apresenta [...] como uma função natural, própria, específica ou típica do Ministério Público» (Parecer n.º 8/82, o n.º 3), sendo de certa forma discrepante da configuração constitucional daquela magistratura, tendo em conta que a mesma se caracteriza pelo atributo da autonomia e que esta é «antes de mais, [uma] “autonomia externa”», enquanto «“[…] exigência de exclusão […] de hetero-determinação mediante subordinação a outras entidades públicas, incluindo a exclusão de qualquer dependência do poder político […]” (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, p. 239)» (v. o Acórdão n.º 305/2011). Como nota Gomes Canotilho, «(…) [g]lobalmente consideradas, as funções do Ministério Público têm, em geral, como denominador comum, o serem exercidas no interesse do “Estado-comunidade” e não do “Estado-pessoa” (Pizzorusso). Isto, em termos tendenciais, porque em Portugal o Ministério Público continua a ser “advogado do Estado”, tarefa que noutros países é desempenhada por operadores jurídicos diferentes (“advogados do Estado” ou “advogados contratados”)» (v. J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2003, p. 685; v., também, Inês Seabra de Carvalho, “O Estatuto Constitucional do Ministério Público”, Educar, Defender, Julgar - Para uma reforma das funções do Estado, Almedina, Coimbra, 2014, pp. 217-218).

17. Como se observou no Acórdão n.º 857/2022 ¾ que de perto se continuará a acompanhar aqui ¾, o artigo 219.º da Constituição insere-se no Capítulo IV (“Ministério Público) do Título V (“Tribunais”) da Parte reservada à organização do poder político, versando sobre as funções e estatuto do Ministério Público. A norma, pelo seu conteúdo e inserção sistemática, integra o chamado direito constitucional organizatório, entendido como «o conjunto de regras e princípios constitucionais que regulam a formação dos órgãos constitucionais, sobretudo dos órgãos constitucionais de soberania, e respetivas competências e funções, bem como a forma e procedimento da sua atividade» (J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, cit., p. 541). A competência, por sua vez, pode ser definida como «o poder de ação e de atuação atribuído aos vários órgãos e agentes constitucionais com o fim de prosseguirem as tarefas de que são constitucional ou legalmente incumbidos», envolvendo, «por conseguinte, a atribuição de determinadas tarefas bem como os meios de ação («poderes») necessários para a sua prossecução. (…)» (idem, op. cit., p. 543). Assim sendo, deve concluir-se que o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, ao atribuir ao Ministério Público a competência para representar o Estado, não estabelece per se uma garantia institucional de que possa ou deva inferir-se que só o Ministério Público se encontra constitucionalmente autorizado ou legitimado a assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais.

Desde logo, atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado não é o mesmo que atribuir a representação do Estado ao Ministério Público (neste sentido, v. Luís Sousa da Fábrica, “A Representação Judiciária do Estado pelo Ministério Público – Comentário ao Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 857/2022”, Revista Portuguesa de Direito Constitucional, N.º 3 (2023), [pp. 179-213], p. 198). A competência traduz-se essencialmente «numa autorização ou legitimação para a prática de atos jurídicos (aspeto positivo) e num limite para essa prática (aspeto negativo)» (Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Vol. III (Tomo V), Coimbra Editora, Coimbra, 2014, p. 61), pelo que a mera atribuição a um determinado ente - aqui, o Ministério Público - de competência para exercício de uma certa função - no caso, a representação do Estado-Administração - não constitui, só por si, base suficiente para se afirmar uma reserva constitucional de competência a favor do ente designado. Tal conclusão, para poder firmar-se, teria de contar com outros pontos de apoio, que evidenciassem e permitissem discernir o respetivo fundamento material, sendo certo que a compreensão integrada das diversas funções atribuídas ao Ministério Público, designadamente à luz do seu estatuto constitucional, não favorece, como se viu, tal posição.

Na verdade, mesmo admitindo que à atribuição da competência referida no primeiro segmento do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não seja indiferente o propósito de que a intervenção do Estado na defesa dos seus interesses em juízo se processe de acordo com os critérios de legalidade e objetividade a que se encontra tipicamente subordinada a atuação do Ministério Público, continua a não ser possível correlacionar a função de representação do Estado, entendida como «advocacia do Estado», com as demais funções atribuídas àquela magistratura, em termos de poder afirmar-se que a Constituição reserva ao Ministério Público uma competência exclusiva para representar o Estado-Administração, quando este é a parte demandada em contencioso administrativo e em causa está a defesa dos seus interesses patrimoniais.

Relembre-se que não está aqui em causa qualquer limitação dos poderes legalmente conferidos ao Ministério Público para intervir no contencioso administrativo, em defesa da legalidade democrática, como titular da ação pública ou como amicus curiae, no âmbito da «fiscalização judicial do poder administrativo», que segundo José Manuel Ribeiro de Almeida, constitui «um dos domínios por excelência» da plena efetivação da «vocação institucional e [d]a incumbência constitucional de defender a legalidade democrática» que a este magistratura se reconhece (v.

«“Uma Teoria da Justiça” – Justificação do Ministério Público no contencioso administrativo», Revista do Ministério Público, n.º 84, Ano 21, Outubro-Dezembro de 2000 [pp. 95-117], p. 95). O que está em causa é, tão-só, o exercício daquela função de «advocacia do Estado» que, como vem sendo amplamente reconhecido, é potencial antagonista dos atributos que integram o estatuto constitucional daquela magistratura; o mesmo é dizer, da autonomia do Ministério Público ¾ entendida, antes do mais, como «“autonomia orgânica e funcional” do Ministério Público “face ao poder executivo”» (Acórdão n.º 305/2011) ¾ e do exercício da função de defesa da legalidade democrática, com a qual pode bem mostrar-se em concreto incompatível.

É precisamente por essa razão que hoje se encontra expressamente prevista, no artigo 93.º do novo EMP, a possibilidade de o Ministério Público requerer ao Estado que constitua mandatário próprio, nos casos em que se verifique existir conflito entre entidades, pessoas ou interesses que o Ministério Público deva representar, e que deve ter-se por analogicamente aplicável às ações administrativas o disposto nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 101.º do EMP, segundo as quais quaisquer «instruções específicas» só poderão ser transmitidas aos magistrados, por intermédio do Procurador-Geral da República, pelo membro do Governo responsável pela área da justiça (neste sentido, v. o Parecer da Procuradoria-Geral da República n.º 7/2014, cit., p. 17297, e J.

C. Vieira de Andrade, op. cit., p. 154).

18. Aqui chegados, é já possível formular uma primeira conclusão.

Ao dotar o Ministério Público da competência necessária para assegurar a representação em juízo do Estado-Administração, inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não reserva essa competência àquela magistratura, isto é, não impõe que tal representação só possa ser assegurada por aquela magistratura, nem determina que «a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público» (Parecer n.º 8/82).

Como atrás se procurou demonstrar, não é possível extrair da Constituição qualquer argumento que favoreça o entendimento de que a função cometida ao Ministério Público pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição integra o monopólio da representação em juízo do Estado-Administração, na defesa dos seus interesses patrimoniais. Com efeito, e ainda que se reconheça quanto «de estável e sedimentado também há na atribuição da competência para representar o Estado em juízo» (Jorge Miranda/Rui Medeiros, op. cit., p. 194), não se vê como, mesmo nesse estrito domínio, o exercício de tal competência exclusivamente pelo Ministério Público possa ter-se por incindível da configuração constitucional da missão confiada a esta magistratura, sobretudo quando se considera, com Inês Seabra de Carvalho, que «[a]s competências, constitucionais e legais, enquanto poderes de ação e de atuação atribuídos ao Ministério Público estarão (…) em princípio funcionalmente submetidas ao programa finalístico/teleológico da defesa da legalidade democrática» (cit., p.213).

Veja-se que, em rigor, se Constituição impusesse a via única da representação legal, na aceção em que este conceito vem sendo aplicado à representação judiciária do Estado pelo Ministério Público - isto é, para exprimir a ideia de que os poderes de representação processual cometidos ao Ministério Público decorrem diretamente da lei, sendo o seu exercício independente da (e imune à) vontade do ente representado (v., supra, o n.º 13) -, isso significaria que o legislador se encontraria impedido de atribuir ao Estado-Administração, quando demandado, qualquer prerrogativa de que pudesse depender não só o estabelecimento como a própria subsistência da sua concreta representação pelo Ministério Público em juízo. Neste caso, tal representação haveria de decorrer não só direta como imperativamente da lei, sem que o Executivo - ou mesmo o Ministério Público, em caso de conflito de interesses - pudesse obstaculizá-la ou colocar-lhe termo através da constituição de mandatário. O que, diga-se ainda, não só se oporia à possibilidade de acolhimento de qualquer solução do tipo daquela que foi proposta no Anteprojeto de revisão do CPTA, acima mencionado (v., supra, o n.º 6.4.), como levaria a pôr em causa a própria viabilidade da solução constante do artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente - cuja constitucionalidade, note-se, nunca foi sequer contestada -, com a qual passou a admitir-se a previsão em lei especial dos casos em que o Estado pode optar pelo patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído (v., supra, o n.º 6.4.).

Tendo em conta a missão constitucionalmente confiada ao Governo, enquanto órgão superior da administração pública (artigo 182.º da Constituição), e ao Ministério Público, enquanto magistratura autónoma e preeminentemente comprometida com a defesa da legalidade democrática, há que concluir, pois, que o inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição não proíbe em absoluto o legislador, seja em que termos ou por que via for, de atribuir ao Executivo a possibilidade de optar por se defender em juízo pelos meios que tenha por mais eficazes e conformes à realização dos interesses públicos que integram as respetivas atribuições, nem, evidentemente, de facultar ao Ministério Público, em caso de conflito, as necessárias condições para dar primazia à defesa dos interesses que lhe cabe defender nos termos da lei e da Constituição, em detrimento da defesa dos interesses patrimoniais do Estado-Administração.

Saber em que termos é que a atribuição legal dessa prerrogativa ao Executivo pode ser conciliada com a inclusão da representação do Estado-Administração no âmbito das funções constitucionais do Ministério Público é o que se procurará determinar nos pontos seguintes.

19. Ao incumbir expressamente o Ministério Público de «representar o Estado», a Constituição não impõe, como se viu, o monopólio da representação do Estado-Administração pelo Ministério Público, nem que esta se efetive com todas as limitações inerentes a uma representação legal em sentido próprio, o mesmo é dizer, sem qualquer possibilidade de consideração da vontade da entidade representada. Porém, na medida em que não deixa de atribuir tal função àquela magistratura, a Constituição também não coloca na livre disponibilidade do legislador ordinário a decisão sobre o se dessa representação, designadamente em termos que compreendam a possibilidade de este a cometer por inteiro ao Estado-Administração, enquanto ente representado. Sob pena de se negar qualquer eficácia normativa ao segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, a atribuição ao Ministério Público da competência para representar o Estado-Administração, apesar de não envolver uma reserva ou monopólio de representação, não pode deixar de ser entendida como um «indirizzo constitucional» (Alexandra Leitão, loc. cit., p. 191), que se impõe ao legislador ordinário enquanto exigência de reconhecimento àquela magistratura do estatuto legal, não de único ou exclusivo representante judiciário do Estado-Administração, mas, em todo o caso, do seu representante judiciário natural, designadamente no âmbito do contencioso administrativo (neste sentido, v. Pedro Machete/Cláudia Saavedra Pinto, “A Representação do Estado pelo Ministério Público – Breve Resenha da Jurisprudência Constitucional sobre o Tema”, in Estudos em Homenagem à Professora Doutora Maria da Glória Garcia, UCP Editora: Lisboa, 2023, p. 2141). Nas palavras do Parecer n.º 8/82, o que está em causa no segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição é apenas, mas necessariamente, «a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo» (o n.º 9).

20. No que diz respeito ao estabelecimento do alcance do mandato constitucional atribuído ao Ministério Público pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º, é possível formular a partir daqui uma segunda, e igualmente importante, conclusão. Ao atribuir ao Ministério Público competência para representar o Estado em juízo, a Constituição, se não reservou o exercício dessa função àquela magistratura, também não colocou tal exercício na integral dependência da vontade do ente representado, pelo menos em termos equivalentes à salvaguarda de modelo de pura representação voluntária. Com efeito, este determinaria que o Ministério Público não tivesse, nem em princípio, nem por regra, intervenção principal nos processos em que é demandado o Estado e estão em causa interesses cuja defesa lhe é legalmente cometida, o que esvaziaria de conteúdo útil, ou desmentiria até, a atribuição àquela magistratura da competência para «representar o Estado» ¾ que, como atrás se viu (v., supra, o n.º 11), a Constituição enuncia a título distinto e autónomo de todas as demais atribuições referidas no n.º 1 do artigo 219.º ¾, descaracterizando em definitivo o mandato constitucional atribuído ao Ministério Público, enquanto representante natural do Estado em juízo.

21. Analisada a solução legal que decorre da norma sindicada à luz de quanto vai dito, verifica-se, desde logo, que a mesma se distancia, quer da solução constante do artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente, quer da proposta constante do Anteprojeto de revisão do CPTA, acima referido (v., supra, o n.º 6.4.),

Embora todas relevem do pressuposto, que se viu constitucionalmente viável, de que a representação do Estado-Administração em juízo pode ser atribuída a entidades diferentes do Ministério Público, a solução consagrada no domínio do contencioso administrativo diverge significativamente, quanto aos termos e modo seguidos nessa atribuição, da solução consagrada, desde logo, na lei processual civil, que confere ao Estado a faculdade, num conjunto de casos previstos em lei especial, fazer cessar a intervenção principal do Ministério Público através da constituição de mandatário judicial.

E diverge também, em menor, mas igualmente relevante medida, da proposta constante do Anteprojeto de revisão do CPTA, que conferia ao Estado, nas ações referentes a relações contratuais ou de responsabilidade em que fosse demandado, a faculdade de optar pelo patrocínio por advogado, mediante decisão devidamente fundamentada, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que aquele fosse constituído. É que, ao contrário desta, a solução que acabou por vigorar no âmbito do contencioso administrativo não impõe a intervenção do Ministério Público ab initio no processo, admitindo que a escolha entre a representação pelo Ministério Público e o patrocínio por advogado nos processos em que o Estado seja demandado possa ser realizada pelo Executivo já não apenas por decisão ex post, como ali se previa, mas através de uma opção ex ante, viabilizada e operacionalizada através do direcionamento da citação para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.

Deste modo, não só a subsistência, mas a própria efetivação da intervenção principal do Ministério Público passa a ficar na inteira dependência da vontade do Estado-Administração, que acaba por ser desta forma equiparado às entidades com o poder de suscitar a intervenção principal do Ministério Público, como, v.g., os institutos públicos (cf. o n.º 4 do artigo 21.º da Lei-Quadro dos Institutos Públicos, aprovada pela Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro, na sua redação atual). Neste cenário, e como se observou também no Acórdão n.º 857/2022, não é possível afirmar que, em matéria de contencioso administrativo, o direito infraconstitucional se encontre modelado em termos que permitam (ou continuem a permitir) reconhecer que, em regra, «[a]o Ministério Público compete representar o Estado», nem que aquele se mantém como o representante natural deste em juízo.

Ora, por muitas e relevantes dificuldades hermenêuticas que o inciso inicial do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, possa suscitar, é certo que aí não prevê que o Estado pode ser representado pelo Ministério Público na defesa dos interesses que a lei determinar. Determina-se, outrossim, que a «representação do Ministério Público terá de constituir sempre a regra» (Parecer n.º 8/82, o n.º 9), pelo que, se o demandado é o Estado e em causa estão interesses que incumbe ao Ministério Público defender, este deve ser chamado a ter intervenção principal nos processos em que age em sua representação, o que não sucederá se a citação para os termos da ação for, como estabelece a norma sindicada, dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado.

22. Não é demais repetir que a Constituição, se não impõe uma reserva de competência do Ministério Público em matéria de representação processual do Estado-Administração, também não viabiliza um modelo de puro patrocínio judiciário, em que a intervenção principal do Ministério Público fique na inteira dependência da vontade do Executivo, enquanto órgão cimeiro do ente representado. Entre as alternativas representadas por um modelo e outro, o que de mais seguro se extrai do inciso primeiro do n.º 1 do artigo 219.º é a vinculação do legislador a respeitar o estatuto constitucional do Ministério Público, enquanto representante natural do Estado em juízo, e, consequentemente, a conformar a ordem jurídica em termos que discernir que «[a]o Ministério Público compete representar o Estado». O que, por sua vez, obriga a que aquela intervenção haja de decorrer da lei e só possa ser afastada mediante substituição, cessando nos precisos termos em que a lei expressamente o preveja e consinta, assim ademais se garantindo que a defesa em juízo dos interesses do Estado não fique exposta ao risco de não beneficiar da tutela qualificada que é assegurada pela intervenção daquela magistratura.

Deste modo, nada impede o legislador de prever que a intervenção principal do Ministério Público possa cessar em certos casos, sobretudo quando se considere que estão em causa interesses públicos do Estado de natureza específica, que podem ser por essa razão mais adequada e eficazmente acautelados em juízo se a sua representação processual for confiada a um mandatário próprio. O que se impõe, em face do disposto no n.º 1 do artigo 219.º e 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição, é que tal ocorra nos termos e casos especialmente previstos por lei (tal como prescreve o artigo 24.º do Código de Processo Civil vigente, e agora o n.º 2 do artigo 9.º do atual EMP) ou através de decisão fundamentada no caso concreto (v., supra, o n.º 6.4.), e sempre sem excluir à partida a intervenção principal do Ministério Público, já que isso comprometeria a sua condição de representante natural do Estado em juízo. Se assim não for - isto é, se a representação do Estado pelo Ministério Público constituir sempre e só uma mera possibilidade, que se efetivará ou não consoante a decisão que aquele livremente tomar -, a competência atribuída àquela magistratura pelo inciso inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, como se disse também no Acórdão n.º 857/2022, deixará de ser certa para passar a ser contingente, aleatória e acidental: o Ministério Público intervirá em juízo em representação do Estado, na defesa dos seus interesses patrimoniais, se e apenas se for essa a escolha do Executivo.

Ora, ao estabelecer que a representação do Estado pelo Ministério Público constitui uma mera possibilidade, sendo a citação dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, a solução sindicada atribui inequivocamente ao Governo o poder de, através de uma decisão discricionária - que se exprime através do envio da citação ao magistrado do Ministério Público competente -, optar ou não optar pela representação processual do Ministério Público. E fá-lo sem assegurar que este tenha intervenção principal nos processos em que estão em causa interesses que lhe cumpre defender, sem subordinar a decisão de constituir mandatário próprio à observância de quaisquer pressupostos, por mínimos que sejam, e sem estabelecer especiais exigências de fundamentação. Assim, concedeu ao Executivo uma ampla margem para determinar, segundo critérios de oportunidade e conveniência, se a intervenção principal do Ministério Público, nas ações em que o Estado é parte e em que está em causa a defesa dos seus interesses patrimoniais, sequer ocorre. Deste ponto de vista, é manifesto que a solução legal sub judicio não exprime qualquer ponderação de que possa inferir-se ter sido intenção do legislador permitir, apenas em casos justificados, que fosse retirada ao Ministério Público a incumbência que a Constituição e o próprio EMP lhe atribuem. Pelo contrário, o que nela vai pressuposto é que o Ministério Público deixa de ser, em regra, competente para representar o Estado em juízo, função cuja probabilidade de vir a desempenhar passa a ser igual àquela que assiste a qualquer profissional do foro habilitado a exercer o patrocínio judiciário. Neste sentido, a norma sindicada abre a porta ao único resultado efetivamente vedado pelo segmento inicial do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição e que é, uma vez mais nas palavras do Parecer n.º 8/82, o seguinte: «o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades».

Em suma: ao converter a representação do Estado pelo Ministério Público, quando demandado na ação, numa «mera possibilidade, sendo a citação seja dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo», o legislador concretizou aquela atribuição em termos tais que não permitem continuar a reconhecer no Ministério Público, pelo menos com a densidade mínima necessária, a competência para «representar o Estado» que lhe é cometida pela Constituição. Nessa medida, a norma sindicada coloca o regime legal de representação do Estado no contencioso administrativo num ponto inconciliável com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, devendo, por essa razão, ser declarada inconstitucional.”

11. A norma cuja desaplicação se discute no presente recurso corresponde, do ponto de vista material, e como já se avançou, à que foi apreciada pelo Acórdão n.º 539/2024. Ainda que numa aceção porventura mais restrita, o que está em causa, aqui como ali, é a solução ditada pela nova redação conferida pela Lei n.º 118/2019 aos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA, que converte a representação do Estado, demandado, pelo Ministério Público numa mera possibilidade, cuja concretização depende de solicitação pelo Centro de Competências Jurídicas do Estado, única entidade à qual a citação é dirigida e que assegura a sua transmissão aos serviços competentes, coordenando os termos da respetiva intervenção em juízo.

Assim, face aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade determinados pelo disposto no n.º 1 do artigo 282.º da Constituição — nos termos do qual a declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral produz efeitos desde a entrada em vigor da norma declarada inconstitucional —, e independentemente do entendimento individual da Relatora, impõe-se aplicar aos presentes autos o juízo positivo de inconstitucionalidade formulado no Acórdão n.º 539/2024, com a consequente improcedência do presente recurso.

III – Decisão

Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) Aplicar ao caso dos autos o juízo resultante da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral, plasmado no Acórdão n.º 539/2024; e, em consequência,

b) Negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Sem custas.

Lisboa, 25 de setembro de 2024 - Mariana Canotilho - José Eduardo Figueiredo Dias - Dora Lucas Neto - Gonçalo Almeida Ribeiro

A Relatora atesta o voto de conformidade do Senhor Conselheiro António de Ascensão Ramos, que participa na sessão por meios telemáticos.

Mariana Canotilho

[1] Argumentação do Ministério Público no Procº 305/20.4BESNT a correr neste Tribunal