679/2023 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 246/2024

Processo n.º 679/2023

3 Secção

Relator: Conselheiro João Carlos Loureiro

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Nestes autos, A. interpôs, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 13/01/2023.

2. O presente recurso de constitucionalidade constitui incidente no Processo n.º 124/18.8BEMDL, em que o recorrente é autor.

2.1. Nesse processo, o autor intentou ação administrativa contra a Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS), tendo por objeto a decisão desta entidade que indeferiu o seu pedido de atribuição de reforma, nos termos do artigo 40.º, n.º 1, alínea c), do novo Regulamento da CPAS (RCPAS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/2015, de 29 de junho.

2.2. Por sentença de 28/04/2022, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela julgou a ação procedente.

2.3. Inconformada, a CPAS recorreu para o Tribunal Central Administrativo Norte e o autor contra-alegou, requerendo, subsidiariamente, no caso de procedência do recurso, a sua ampliação.

2.4. Por acórdão de 13/01/20213, o Tribunal Central Administrativo Norte concedeu provimento ao recurso interposto pela CPAS e negou provimento ao recurso subordinado interposto pelo autor, tendo, em consequência, revogado a sentença recorrida e, em sua substituição, julgado a ação improcedente.

2.5. Irresignado, o autor interpôs recurso de revista, a qual não foi admitida por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 04/05/2023.

2.6. Em seguida, o autor interpôs recurso para o Tribunal Constitucional do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte em 13/01/2023 – recurso que deu origem aos presentes autos –, através de requerimento com o seguinte teor:

«A., Recorrente nos autos à margem referenciados, não se conformando com a decisão proferida no Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, em 13-01-2023 [e não 03/01/2023, como, por lapso, consta no requerimento], dele vem interpor recurso para o Tribunal Constitucional alinhando o seguinte:

1 – O presente recurso é interposto ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional, recurso a subir imediatamente nos próprios autos e com efeito suspensivo.

2 – O objeto do recurso visa a declaração de inconstitucionalidade da alínea c) do [n.º 1 do] artigo 40.º do Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/2015, de 29 de junho.

3 – A questão da inconstitucionalidade da referida norma foi suscitada na petição inicial e na alegação do recurso subordinado para o Tribunal Central Administrativo Norte da decisão da primeira instância.

4 – As normas ou princípios constitucionais que se consideram violados são os previstos nos artigos 63.º, n.º 1, 277.º e 266.º, todos da Constituição da República Portuguesa e, ainda, no artigo 25.º da Declaração Universal dos Direitos Humanos, acolhida pelo n.º 2 do artigo 16.º da referida CRP.

5 – O presente recurso é tempestivo, ao abrigo do n.º 2 do artigo 75.º da Lei do Tribunal Constitucional.

Termos em que se requer a V.ª Ex.ª se digne admitir o recurso.»

3. Por despacho de 25/05/2023, foi admitido o recurso e ordenada a sua subida imediata e com efeito suspensivo.

4. Já no Tribunal Constitucional, foi proferido despacho de notificação das partes para alegarem.

5. O recorrente apresentou alegações, tendo formulado as seguintes conclusões:

«1.ª A alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do RCPAS, interpretado no sentido literal como a CPAS o tem interpretado e o interpretou o acórdão recorrido, a saber, no sentido de que não tem direito a reforma por velhice quem tiver dívidas à CPAS, é inconstitucional por violação do artigo 63.º da CRP.

2.ª A alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do RCPAS, interpretado no referido sentido, é inconstitucional por contrário ao disposto no n.º 1 do artigo 61.º da CRP (que dispõe que “A iniciativa económica privada exerce-se livremente”) e nos n.ºs 1 e 2 do artigo 62.º (que dispõem que “A todos é garantido o direito à propriedade privada”, sendo proibida a expropriação sem contrapartidas”).

3.ª A norma da referida alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do mesmo diploma é ainda inconstitucional por violação do artigo 13.º da CRP, que prevê que “Todos os cidadãos... são iguais perante a lei” e “Ninguém pode ser... prejudicado, privado de qualquer direito em razão de ... situação económica”.

4.ª A questionada alínea c) do artigo 40.º já referido é ainda inconstitucional, nos termos do n.º 1 do artigo 277.º da CRP, por violação do princípio constitucional da proporcionalidade, constitucionalmente exigível pelo artigo 266.º da CRP para a atuação da Administração Pública em geral.

5.ª A norma em causa é ainda inconstitucional por violação dos princípios estabelecidos na Declaração Universal dos Direitos Humanos, acolhida na CRP pelo n.º 2 do artigo 16.º, nomeadamente o direito a uma vida digna estabelecido no artigo 25.º da Declaração, segundo o qual “Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar... a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice”.»

6. A CPAS, nas contra-alegações, pronunciou-se pela improcedência do recurso, concluindo do seguinte modo:

«1.ª Veio o Recorrente recorrer para o Tribunal Constitucional, visando a declaração de inconstitucionalidade da alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (RCPAS), aprovado pelo DL n.º 119/2015, de 29/06, “na interpretação literal que lhe foi dada pelo Tribunal Central Administrativo do Norte, ou seja, no sentido de que ¢o direito à reforma é reconhecido aos beneficiários que não tenham dívida de contribuições¢”.

2.ª Entende a CPAS que a decisão do Tribunal Central Administrativo do Norte julgou bem a questão decidenda e que a interpretação que fez da alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do RCPAS é a única que poderia ter sido feita e que está conforme à Constituição da República Portuguesa (CRP).

3.ª Pois a alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do RCPAS não deve ser interpretada no sentido de que, reunidos os demais requisitos previstos no referido n.º 1 do artigo 40.º do RCPAS, permite a atribuição da pensão de reforma por velhice, mesmo que o Beneficiário da Caixa tivesse dívida de contribuições, como é o seu caso.

4.ª Por outro lado, a referida norma do RCPAS (alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º), quando interpretada “no sentido literal”, não é inconstitucional, pois não viola o disposto no artigo 63.º da CRP.

5.ª Como também, sendo interpretada nesse mesmo sentido (de exigir a inexistência de dívida de contribuições), não é inconstitucional, pois não viola o disposto nos artigos 61.º, n.º 1, e 62.º, n.ºs 1 e 2, da CRP.

6.ª Não sendo, também, inconstitucional, pois também não viola o princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP.

7.ª Nem viola o princípio da proporcionalidade previsto na CRP.

8.ª Por fim, a referida norma do RCPAS (alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º) não é inconstitucional, pois não viola os princípios estabelecidos na Convenção Universal dos Direitos do Homem, nomeadamente previstos no seu artigo 25.º, n.º 1, “acolhidos na CRP pelo n.º 2 do artigo 16.º”.

9.ª Assim, o presente recurso para o Tribunal Constitucional deve ser julgado improcedente, por não provado e a alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do RCPAS, aprovado pelo DL n.º 119/2015, de 29/06, ser julgada constitucional e o Acórdão recorrido ser confirmado.»

7. Notificadas as partes, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 3.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi do disposto no artigo 69.º da LTC, para, em 10 dias, se pronunciarem quanto à possibilidade de não conhecimento do objeto do recurso pela falta de verificação dos respetivos pressupostos, mais concretamente por não existir uma estrita correspondência entre a norma objeto do recurso e a ratio decidendi do acórdão recorrido, apenas o recorrente respondeu, sustentando, em síntese, que tal correspondência existe, uma vez que o tribunal a quo decidiu com base na alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do RCPAS.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

8. Em primeiro lugar, cumpre apreciar se estão verificados os pressupostos de admissibilidade do recurso, sendo certo que, nos termos do artigo 76.º, n.º 3, da LTC, a decisão no sentido da sua admissão, proferida pelo tribunal a quo, não vincula o Tribunal Constitucional.

8.1. Para além de o recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC dever observar os requisitos formais constantes dos n.ºs 1 e 2 do artigo 75.º-A da LTC e ser interposto de uma decisão jurisdicional, no prazo definido no artigo 75.º da LTC, a sua admissibilidade, segundo jurisprudência constitucional reiterada e uniforme, depende da verificação cumulativa dos seguintes pressupostos: «a suscitação pelo recorrente, em termos tempestivos e adequados (n.º 2 do artigo 72.º da LTC), de uma questão de inconstitucionalidade normativa; a efetiva aplicação, expressa ou implícita, de tal norma ou interpretação normativa, em termos de a mesma constituir “ratio decidendi” ou fundamento jurídico da decisão proferida no caso concreto; o esgotamento dos normais meios impugnatórios existentes no ordenamento adjetivo que rege a atividade do tribunal que proferiu a decisão recorrida; finalmente, que o recurso não seja de considerar, em termos de análise liminar, como manifestamente infundado» – Carlos Lopes do Rego, Os recursos de fiscalização concreta na lei e na jurisprudência do Tribunal Constitucional, Coimbra, Almedina, 2010, p. 75. A falta de preenchimento de algum destes pressupostos obsta ao conhecimento do objeto do recurso.

No que especificamente respeita ao segundo pressuposto, escreveu Carlos Lopes do Rego o seguinte (ob. cit., p. 109):

«Segundo jurisprudência uniforme e reiterada do Tribunal Constitucional, só ocorre efetiva aplicação de uma norma quando ela constitui ratio decidendi da decisão proferida, isto é, fundamento jurídico determinante da solução dada ao pleito pelo tribunal a quo. Não há, deste modo, efetiva aplicação da norma quando a decisão proferida assentou num outro e autónomo fundamento de direito, diverso do invocado pelas partes como base das pretensões deduzidas, dirimindo o tribunal a quo o litígio em função de um diferente e inovatório enquadramento jurídico, decorrente da utilização dos seus poderes de interpretação e determinação do direito infraconstitucional aplicável, não condicionados pela qualificação feita pelas partes.

[...]

Por outro lado, quando o recurso seja reportado à inconstitucionalidade de certa interpretação normativa, especificada pelo recorrente, é indispensável que haja efetiva e estrita coincidência ou identidade normativa entre a interpretação da norma (especificada pelo recorrente como padecendo de inconstitucionalidade) e a interpretação que o tribunal, ao julgar o caso, fez de tal norma, aplicando-a como efetivo fundamento de direito da decisão; aliás, um número extremamente significativo de recursos acaba por não ser apreciado precisamente em consequência da inverificação deste requisito: o interessado para melhor fundamentar o seu recurso, “força a nota”, procurando “construir” uma interpretação normativa que – a ter sido realizada – seria provavelmente colidente com a Constituição – verificando-se, todavia, que não foi realmente essa a interpretação acolhida pelo tribunal, que se fundou em critério normativo substancialmente diverso do questionado pelo recorrente.»

Trata-se de um requisito que traduz uma exigência de utilidade do recurso de fiscalização concreta, já que este – atenta a sua função instrumental – só deve admitir-se na medida em que a eventual procedência implique uma alteração da decisão recorrida. Com efeito, não sendo questionada a conformidade constitucional do efetivo critério normativo mobilizado pela decisão recorrida, a utilidade do recurso encontra-se comprometida, pois um eventual juízo de inconstitucionalidade nunca poderia determinar uma reformulação dessa decisão (cf., entre muitos outros, o Acórdão n.º 372/2015), inviabilizando a referida função instrumental.

Por último, sublinha-se que, na nossa ordem jurídica, o controlo da constitucionalidade tem natureza estritamente normativa, ou seja, versa necessariamente sobre “normas” ou “interpretações normativas”. Do ponto de vista da idoneidade do objeto, o recurso de fiscalização concreta não deve destinar-se a discutir o mérito das decisões, mas sim a confrontar as normas que lhes serviram de critério com parâmetros da Constituição. Está, portanto, excluída a apreciação pelo Tribunal Constitucional de recursos que questionem os concretos termos em que foram analisados os factos ou aplicadas certas normas de direito ordinário pelos tribunais comuns, mesmo que o façam numa perspetiva de conformidade com regras e princípios constitucionais (ou seja, não há lugar à apreciação de alegadas inconstitucionalidades imputadas pelo recorrente às decisões judiciais proferidas).

8.2. Com a interposição do presente recurso, visa o recorrente questionar a constitucionalidade da alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 119/2015, de 29 de junho.

Dispõe o artigo 40.º do RCPAS que o direito à reforma é reconhecido aos beneficiários que preencham, cumulativamente, as seguintes condições: a) tenham completado 65 anos de idade; b) tenham, pelo menos, 15 anos de carreira contributiva na Caixa; c) não tenham dívida de contribuições.

Está, pois, em causa o direito à reforma do recorrente, que lhe foi negado pela CPAS, com base na alínea c) do n.º 1 daquele artigo 40.º, em virtude da existência de contribuições em dívida «no montante de € 57.528,89 [...] correspondente a um período de mais de 10 anos».

Na sequência de impugnação do recorrente, tal ato viria a ser anulado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela, por entender que a existência de dívida não obsta à atribuição de uma pensão de reforma proporcional às contribuições efetivamente pagas pelo beneficiário ou mediante compensação entre o direito deste e o crédito da CPAS, com o respetivo cômputo no período e montante da pensão, considerando inconstitucional uma interpretação normativa do referido preceito que impeça a atribuição de pensão de reforma a quem tenha contribuído por um determinado período, apesar de ter dívida de contribuições.

Em sede de recurso, o Tribunal Central Administrativo Norte concluiu que a existência de dívidas contributivas à CPAS impedia o acesso à pensão de reforma por parte do recorrente. Para tanto não deixou, porém, de atender, enquanto critério relevante, ao montante de contribuições por pagar pelo recorrente e ao correspondente período, superior a 10 anos, como se retira dos seguintes excertos do acórdão recorrido: «[n]a situação em apreço, atendendo à data em que o autor requereu a concessão da pensão de velhice, devia à CPAS a quantia de € 57.528,89 de contribuições (incluindo juros) correspondente a um período de mais de 10 anos de contribuições por pagar e, tendo presente o disposto no artigo 40.º, n.º 1, alínea c), do RCPAS, é quanto a nós cristalino que não lhe assistia o direito de aceder à pensão de aposentação»; «[invoca-se] a exigência de que o interessado tenha estado vinculado ao sistema de segurança social e suportado o pagamento das contribuições devidas, no momento próprio, contribuindo assim para o financiamento do sistema de que pretende ser beneficiário, o que não sucedeu, in casu, uma vez que o autor deixou de pagar contribuições para a CPAS desde julho de 2007» [ideia reiterada adiante: «o autor, para ter direito a uma pensão de reforma da CPAS, teria de ter estado “vinculado ao sistema de segurança social e suportado o pagamento das contribuições devidas, no momento próprio, contribuindo assim para o financiamento do sistema de que pretende ser beneficiário”, o que não sucedeu porque o autor, reafirma-se, desde julho de 2007, não paga as contribuições para a CPAS»].

Desta fundamentação resulta que o recorrente, indicando apenas como objeto do recurso a alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do RCPAS no seu sentido literal, omite um elemento essencial do critério decisório em que assentou o acórdão recorrido – a circunstância de, à data em que requereu a pensão de reforma, dever à CPAS um montante correspondente a mais de 10 anos de contribuições por pagar –, cuja relevância decorre da «exigência de que o interessado tenha estado vinculado ao sistema de segurança social e suportado o pagamento das contribuições devidas, no momento próprio, contribuindo assim para o financiamento do sistema de que pretende ser beneficiário».

Decorre do exposto que a circunstância de existir um período superior a 10 anos de contribuições em dívida não consubstancia uma mera incidência de facto – pelo contrário, o tribunal recorrido atribui-lhe relevância como critério para decidir, na medida em que não se limita a verificar a mera existência de dívida, antes pondera a relevância de uma dívida qualificada pelo decurso do tempo. Deste modo, é seguro afirmar, a partir da fundamentação do acórdão recorrido, que a decisão não seria necessariamente a mesma (ou poderia não ser) sem essa dimensão, que, assim, foi integrada na ratio decidendi.

Trata-se, outrossim, de um dado importante para a ponderação necessária ao juízo que viesse a ser formulado sobre a conformidade constitucional da norma – nomeadamente, por se afastar uma redução da pensão proporcional ao montante em dívida – e que incumbia ao recorrente enunciar. O recorrente não o fez, omissão que só a ele é imputável, à qual não será, porventura, alheio o caráter adverso dessa dimensão para o seu percurso argumentativo.

As considerações precedentes permitem concluir que não existe inteira correspondência entre a norma enunciada pelo recorrente e a ratio decidendi da decisão recorrida, o que, comprometendo a utilidade do recurso, obsta ao conhecimento do respetivo objeto.

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se não conhecer do objeto do recurso.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 10 unidades de conta, ponderados os critérios estabelecidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cf. o artigo 6.º, n.º 3, do mesmo diploma).

Lisboa, 20 de março de 2024 - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão (Vencido, nos termos da declaração junta) - José João Abrantes

Atesto o voto de conformidade do Senhor Juiz Conselheiro Carlos Medeiros de Carvalho, que participou por meios telemáticos.

João Carlos Loureiro

DECLARAÇÃO DE VOTO

Vencido. Em meu juízo, o Tribunal deveria ter tomado conhecimento do objeto do recurso, porquanto entendo que a norma enunciada pelo recorrente — a norma da alínea c) do n.º 1 do artigo 40.º do Regulamento da Caixa de Previdência dos Advogados e Solicitadores (CPAS), segundo a qual o direito à reforma é reconhecido aos beneficiários que «não tenham dívida de contribuições» — foi aplicada, como ratio decidendi, pela decisão recorrida (cfr. pontos 4.6, 4.7 e 4.8 do acórdão impugnado).

A posição que fez vencimento considerou que o recorrente deveria ter incluído no objeto do recurso a circunstância de existir um período superior a 10 anos de contribuições em dívida, porquanto o tribunal a quo «não se limita a verificar a mera existência de dívida, antes pondera a relevância de uma dívida qualificada pelo decurso do tempo».

Ora, segundo creio, o tribunal a quo refere-se ao período de dívida enquanto factualidade subsumível no critério normativo aplicado (o requisito legal de inexistência de dívida) — cfr. ponto 5.2. do acórdão recorrido. E julgo, de resto, que o eventual envolvimento das específicas circunstâncias do caso concreto na enunciação do critério normativo a fiscalizar faria perigar a natureza normativa do objeto do recurso.

Afonso Patrão