30/2024 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 213/2024

Processo n.º 30/2024

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Afonso Patrão

Acordam, em conferência, na 3.ª secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente A. e recorrida Assembleia da República, foi interposto o presente recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC) — Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua redação atual.

2. Através da Decisão Sumária n.º 30/2024, decidiu-se, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso, com a seguinte fundamentação:

«5. Tal como delineado no requerimento de interposição, o presente recurso tem por objeto: «(...) o artigo 17º, n.º 6 da Lei 19/2003, na interpretação segundo a qual o prazo de 15 dias estipulado no referido normativo é de natureza perentória, por violação das disposições constitucionais constantes dos artigos 9º, alínea b), 10º, 13º, 51º e 266º da Constituição da República Portuguesa, nomeadamente violação do princípio da proporcionalidade e da razoabilidade». O recurso vem interposto quer do acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo de 9 de março de 2023, que julgou a ação administrativa improcedente; quer do acórdão proferido pelo Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, datado de 28 de setembro de 2023, que negou provimento ao recurso interposto do primeiro acórdão.

6. Independentemente de se não mostrarem preenchidos outros pressupostos de admissibilidade, verifica-se que não pode o Tribunal Constitucional tomar conhecimento do objeto do recurso, por não ter qualquer questão de constitucionalidade sido previamente suscitada perante o tribunal a quo.

Por força do disposto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC, constitui pressuposto de admissibilidade dos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do respetivo artigo 70.º que a questão de constitucionalidade enunciada no requerimento de interposição do recurso haja sido susci­tada «durante o pro­cesso» e «de modo processualmente adequado pe­rante o tribunal que pro­feriu a deci­são recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º e n.º 2 do artigo 72.º da LTC). Este pressuposto — que decorre da alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição —, para além de vincular o recorrente à antecipação da questão de constitucionalidade ulteriormente enunciada no requerimento de interposição do recurso (exigindo-lhe que a defina antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida), tem uma evidente dimensão formal, impondo ao recorrente um ónus de delimitação e especificação pela positiva, perante o tribunal a quo, da norma que é objeto do recurso.

Como recorrentemente notado na jurisprudência deste Tribunal, a suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade pressupõe que o sentido normativo questionado tenha sido «enunciado de forma que, no caso de vir a ser julgado inconstitucional, o Tribunal o possa apresentar na sua decisão, em termos de, tanto os destinatários desta, como, em geral, os operadores do direito, ficarem a saber, sem margem para dúvidas, qual o sentido com que o preceito em causa não deve ser aplicado, por, desse modo, afrontar a Constituição» (cfr. Acórdão n.º 367/94).

7. Percorrendo a argumentação expendida pelo recorrente junto do Supremo Tribunal Administrativo, verifica-se que não foi aí enunciada qualquer norma, contida nas disposições sindicadas, que o recorrente reputasse inconstitucional e cuja aplicação devesse ser recusada pelo tribunal a quo. Pelo contrário, limitou-se o recorrente a dirigir a sua censura à decisão então recorrida, imputando a um ato administrativo (concretamente ao ato impugnado e à “atuação da Administração” recorrida) um vício de inconstitucionalidade. Vejamos.

Na petição inicial apresentada junto do STA, deduzindo impugnação contra o ato do Presidente da Assembleia da República, limitou-se o recorrente a afirmar:

“60.º

A Administração, ponderadas as circunstâncias do caso e depois de avaliar as razões do não cumprimento das condições fixadas, bem como as implicações do incumprimento para a consecução do interesse público, podia e devia optar por não revogar o direito à subvenção pública requerida;

61.º

Ao não ter atuado nesta conformidade a Administração não observou os princípios que enformam a atividade administrativa, designadamente o da legalidade, da justiça, da igualdade, da proporcionalidade e do interesse público.

[...]

76.º

Ora, a decisão em causa afastou-se de forma manifesta dos princípios orientadores e do interesse público subjacente, da atribuição da subvenção pública da campanha eleitoral plasmado na Lei 19/2003 de 20/06 na sua redação atual;

77.º

Sendo, tal como alegado supra, uma decisão injusta e desproporcional, sem observância dos princípios que enformam a atividade administrativa, designadamente o da legalidade, da justiça, da igualdade, da proporcionalidade e do interesse público, face ao cumprimento pelo A., dos requisitos legalmente impostos;

78.º

Pelo que e além do mais viola o disposto nos artigos 17.° da Lei n° 19/2003, 4.°, 6.°, 7.°, 8.° e 9.° do CPA e 9.° al. b), 10º, 13.°, 51.° e 266.° da CRP.” (sublinhado adicionado).

Tendo o recorrente deduzido réplica, ali reitera o seguinte:

“43.º

A Administração, ponderadas as circunstâncias do caso e depois de avaliar as razões do não cumprimento das condições fixadas, bem como as implicações do incumprimento para a consecução do interesse público, pode e deve optar por não revogar o direito à subvenção pública requerida;

44.º

Pois a não atuação nesta conformidade, implica a inobservância dos princípios que enformam a atividade administrativa, designadamente o da legalidade, da justiça, da igualdade, da proporcionalidade e do interesse público.

[...]

46.º

O indeferimento do requerimento do A., para a atribuição da subvenção pública, que preenche os requisitos previstos no artigo 17.° da Lei n° 19/2003, de 20/06, na sua redação atual, viola esta disposição legal e bem assim princípios e normas fundamentais da Constituição da República Portuguesa

47.º

A Administração não podia nem pode olvidar o que decorre do artigo 10.°, n.° 1, da Constituição da República Portuguesa, que expressa o seguinte: “o povo exerce o poder político através do sufrágio universal, igual, direto, secreto e periódico, do referendo e das demais formas previstas na Constituição”

[...]

57.º

Ora, a alegação e pretensão da R. ao invocar a preclusão do direito do A., afasta-se de forma manifesta dos princípios orientadores e do interesse público subjacente, da atribuição da subvenção pública da campanha eleitoral plasmado na Lei 19/2003 de 20/06 na sua redação atual;

58.º

Sendo injusta e desproporcional, sem observância dos princípios que enformam a atividade administrativa, designadamente o da legalidade, da justiça, da igualdade, da proporcionalidade e do interesse público, face ao cumprimento pelo A., dos requisitos legalmente impostos» (sublinhado adicionado)”.

Por fim, em sede de alegação de recurso para o pleno do STA, o recorrente sustentou:

“Ao não ter atuado nesta conformidade a Administração não observou os princípios que enformam a atividade administrativa, designadamente o da legalidade, da justiça, da igualdade, da proporcionalidade e do interesse público.

Ao não ter conferido a subvenção à Autora, nos termos requeridos, a Ré/Recorrida violou o disposto nos artigos 17.º da Lei nº 19/2003, 4.º, 6.º, 7.º, 8.º e 9.º do CPA e 9.º al. b), 10.º, 13.º, 51.º e 266.º da CRP.”.

Como resulta evidente destas transcrições, o recorrente limitou-se, em todos os articulados que precedem as decisões recorridas, a assacar um vício de inconstitucionalidade à própria decisão administrativa impugnada, que indeferiu com fundamento em extemporaneidade o requerimento apresentado pelo recorrente para atribuição de subvenção estatal, não problematizando a constitucionalidade de um qualquer parâmetro normativo abstratamente formulado e suscetível de aplicação genérica cuja aplicação devesse ser recusada pelo tribunal a quo.

Ora, tal não permite dar por observado o ónus de suscitação «durante o pro­cesso» e «de modo processualmente adequado pe­rante o tribunal que pro­feriu a deci­são recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º e n.º 2 do artigo 72.º da LTC) de qualquer questão de constitucionalidade normativa — única idónea à fiscalização concreta da constitucionalidade.

Assim, nos termos do disposto do n.º 2 do artigo 72.º da LTC, carece o recorrente de legitimidade processual para o presente recurso, o que obsta ao seu conhecimento».

3. Inconformado com tal decisão, o recorrente reclamou para a Conferência, em síntese, com os seguintes fundamentos:

«[...]

B - Fundamentos da Reclamação:

Decompondo a argumentação da decisão reclamada, comecemos por analisar se é correto afirmar que o Recorrente se limitou a assacar um vicio de inconstitucionalidade à própria decisão administrativa impugnada.

Salvo o máximo respeito pela argumentação expendida pelo Senhor Juiz Conselheiro e Relator da decisão Reclamada, a petição inicial e o recurso interposto sobre a decisão proferida em primeira instância, problematizaram convenientemente a questão da inconstitucionalidade do art.º 17º da Lei 19/2003, interpretado nos termos em que o foi no âmbito da aplicação do direito pelas decisões impugnadas.

O Recorrente não arguiu abstratamente e de forma geral a inconstitucionalidade do artigo 17.º, apenas quando interpretado nos termos em que a decisão concreta impugnada o interpretou, isto é, quando atribui ao prazo constante no normativo a natureza perentória e, consequentemente, de caducidade do direito ao recebimento da subvenção.

É com o referido enquadramento que o Recorrente problematiza a inconstitucionalidade da norma constante do artigo 17.º da Lei 19/2003, interpretada enquanto delimitadora de um prazo de caducidade do direito à subvenção estatal.

O Recorrente em cada uma das impugnações que formulou identificou claramente a norma objeto do juízo de inconstitucionalidade e fê-lo estribado na interpretação/aplicação do direito na decisão judicial concreta.

Pelo que, não é a decisão em concreto que é qualificada como inconstitucional.

O Recorrente qualificou a decisão como ilegal, a qual resulta da inconstitucionalidade da norma constante do art.º 17º da Lei 19/2003, na interpretação concreta plasmada na decisão.

Pelo que a inconstitucionalidade está concretamente questionada sobre a possibilidade geral de interpretação do prazo constante do artigo 17º do referido diploma, como se trate de um prazo perentório, cujo incumprimento determine a caducidade do direito e, consequentemente procede à extinção do direito ao recebimento da subvenção, independentemente de verificados que estejam todos os requisitos substantivos.

A questão da inconstitucionalidade foi problematizada em termos regulamentares e foi concretamente apreciada em todas as decisões, não apenas em termos adjetivos, mas sim substantivos.

Basta atentar nos votos de vencido do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo.

Salvo melhor opinião, ao caso estão devidamente reunidas as condições adjetivas e substantivas para o conhecimento do mérito do Recurso, em detrimento de uma decisão formal que não cumpre o maior desiderato do sistema judicial que é apreciar a justiça material do caso concreto.

A abstração da lei material ou processual conhece a realidade material com a decisão concreta.

É esta decisão que regula definitivamente o litígio e faz compreender às instituições e à sociedade a bondade da decisão em si mesma.

As decisões meramente formais afastam a regulação jurídica e fomentam o sentimento de distância da justiça dos cidadão e instituições comuns.

O Recorrente não se esconde atrás da argumentação expendida, apenas a evidência por entender claramente que os requisitos do presente recurso estão cumpridos e o Tribunal Constitucional deverá conhecer do mérito do seu objeto.

C - Conclusões:

1 - O Recorrente não se conforma com a decisão sumária que decidiu não tomar conhecimento do objeto do recurso;

2 - O Recorrente, quer na petição, inicial, quer nas alegações de recurso à decisão proferida, problematizou a inconstitucionalidade do artigo 17º da Lei 19/2003, de 20 de junho, com o significado atribuído pelas decisões impugnadas;

3 - O Recorrente não arguiu a inconstitucionalidade da decisão em si mesma, arguiu a ilegalidade das decisões por inconstitucionalidade da norma referida interpretada nos termos constantes das decisões, ou seja, inconstitucionalidade da natureza perentória do prazo de 15 dias constantes do referido artigo;

4 - É claro e inequívoco qual a amplitude da inconstitucionalidade assinalada pelo Recorrente;

5 - Contrariamente ao decidido sumariamente, com todo o respeito devido, estão cumpridos todos os requisitos de conhecimento do mérito do recurso, nomeadamente o disposto no n.º 2 do art.º 72º da Lei do Tribunal Constitucional.

6 - Ao decidir nos termos em que o fez, a decisão reclamada violou o disposto no artº 72º, n.º 2 da LTC e o disposto no art.º 20º da Constituição da República Portuguesa e art.º 47º da Carta dos Direitos Fundamentais da UE;

7 - Termos em que deve ser revogada a decisão sumária de não conhecimento do objeto do recurso e proferida decisão que em substituição daquela, mande prosseguir o recurso para o seu conhecimento de mérito».

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

4. Através da Decisão Sumária n.º 30/2024, ora reclamada, concluiu-se pela impossibilidade de conhecimento do objeto do recurso interposto no âmbito dos presentes autos, com fundamento na ilegitimidade processual do recorrente. Para assim se concluir fez-se notar, na decisão reclamada, que o recorrente não suscitou perante o tribunal a quo qualquer questão de inconstitucionalidade normativa.

Expressando a sua discordância quanto à decisão reclamada, o reclamante não aduz qualquer argumento que permita inverter o juízo ali alcançado quanto à inadmissibilidade do recurso interposto.

5. Pelo contrário, a reclamação confirma o juízo de inadmissibilidade constante da decisão reclamada.

O reclamante começa por admitir que «O Recorrente não arguiu abstratamente e de forma geral a inconstitucionalidade do artigo 17.º»; sustenta, porém, que «em cada uma das impugnações que formulou identificou claramente a norma objeto do juízo de inconstitucionalidade e fê-lo estribado na interpretação/aplicação do direito na decisão judicial concreta», tendo «quer na petição, inicial, quer nas alegações de recurso à decisão proferida, problematiz[ado] a inconstitucionalidade do artigo 17º da Lei 19/2003, de 20 de junho, com o significado atribuído pelas decisões impugnadas».

Ou seja, defende o reclamante que promoveu adequadamente a suscitação prévia da questão de constitucionalidade objeto de recurso, na medida em que, nos articulados que antecedem a pronúncia do tribunal a quo, indicou a base legal (artigo 17.º da Lei 19/2003, de 20 de junho) e enunciou como sentido normativo o sentido seguido pelas decisões recorridas («interpretação/aplicação do direito na decisão judicial concreta», «significado atribuído pelas decisões impugnadas»). Sustentando, por isso, estarem cumpridos todos os requisitos de conhecimento do mérito do recurso, nomeadamente o disposto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC.

6. Não tem razão.

6.1. Em primeiro lugar, não deve confundir-se norma com o preceito, regime ou diploma de que é extraída. A norma consubstancia-se no binómio composto por um ou mais preceitos legais e um determinado conteúdo normativo. Tal como sublinhado nos Acórdãos n.ºs 287/2020 e 768/2020, o enunciado deste último é indispensável, pois «a pronúncia do Tribunal Constitucional incide, não sobre preceitos (mormente preceitos legais), mas sobre normas». Assim, não basta indicar a base legal de onde se extrai a norma sindicada, é preciso igualmente indicar o sentido normativo objeto de recurso.

Acresce que afirmar que o sentido normativo formulado, ao remeter para a «interpretação/aplicação do direito na decisão judicial concreta» ou o «significado atribuído pelas decisões impugnadas», não permite dar por observado o requisito da suscitação prévia de uma questão normativa, objeto de recurso em sede de fiscalização concreta de constitucionalidade. Como o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, é possível questionar apenas certa interpretação ou dimensão normativa de determinada disposição legal, cabendo nesse caso ao recorrente enunciar, de forma clara e percetível, o exato sentido normativo do preceito que considera inconstitucional ou ilegal, abstratamente formulado e suscetível de aplicação genérica, significando isso — como, por exemplo, se afirmou já no Acórdão n.º 269/94 —, que o recorrente tem de indicar claramente «esse sentido (essa interpretação) em termos que, se este Tribunal o vier a julgar desconforme com a Constituição, o possa enunciar na decisão que proferir».

Assim, ao censurar o modo como foi aplicado o direito infraconstitucional, o reclamante dirige uma censura à própria decisão administrativa impugnada, que indeferiu com fundamento em extemporaneidade o requerimento apresentado pelo recorrente para atribuição de subvenção estatal, não problematizando a constitucionalidade de um qualquer parâmetro normativo abstratamente formulado e suscetível de aplicação genérica cuja aplicação devesse ser recusada pelo tribunal a quo (n.º 2 do artigo 72.º da LTC), razão pela qual não tem legitimidade processual para a interposição do recurso.

6.2. Tampouco tem razão o reclamante quanto imputa à decisão reclamada um excessivo formalismo, invocando que «as decisões meramente formais afastam a regulação jurídica e fomentam o sentimento de distância da justiça dos cidadão e instituições comuns».

O requisito da suscitação prévia da questão normativa de constitucionalidade enunciada no requerimento de interposição do recurso decorre da alínea b) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição. Por um lado, vincula o recorrente à antecipação da questão de constitucionalidade ulteriormente enunciada no requerimento de interposição do recurso, exigindo-lhe que a defina antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida. Por outro, impõe ao recorrente um ónus de delimitação e especificação, perante o tribunal a quo, da norma objeto do recurso.

A sua razão de ser é facilmente apreensível: dirigindo-se o recurso de constitucionalidade à reavaliação do pronunciamento contido numa anterior decisão – e não à apreciação ex novo do vício pretendido controverter no âmbito da fiscalização concreta –, a exigência de que a questão seja suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida visa garantir a obtenção de uma decisão suscetível de ser impugnada perante o Tribunal Constitucional, assegurando que este somente seja chamado a reapreciar as questões de constitucionalidade ponderadas — ou suscetíveis de o terem sido — pelo tribunal a quo (Acórdão n.º 130/2014).

Assim, não sendo possível identificar qualquer questão de inconstitucionalidade normativa que haja sido prévia e adequadamente suscitada, resta concluir, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, que não merece censura a decisão sumária reclamada, ao considerar que não pode ser conhecido o objeto do presente recurso.

III. Decisão

Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas devidas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 unidades de conta, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios estabelecidos no respetivo artigo 9.º, sem prejuízo do apoio judiciário de que eventualmente beneficie.

Lisboa, 13 de março de 2024 - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes