68/2021 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 745/2023

Processo n.º 68/2021

3.ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, em que é recorrente A., Lda. e recorrido o Município de Vila Nova de Gaia, foi interposto recurso, ao abrigo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (em seguida, «LTC»), da sentença proferida por aquele Tribunal, em 9 de novembro de 2020, que julgou improcedente a impugnação judicial da decisão de indeferimento da reclamação graciosa deduzida à liquidação da taxa de instalação e funcionamento do posto de abastecimento de combustível situado em Sandim, Vila Nova de Gaia, gerido pela ora recorrente, relativamente ao ano de 2017, no valor de € 1.500,00.

2. O requerimento de interposição do recurso tem o seguinte teor:

«A., Lda., Impugnante nos autos à margem referenciados (doravante simplesmente «Recorrente»), em que é Impugnada a AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA, notificada da douta sentença que julgou improcedente a impugnação por si deduzida contra o indeferimento da reclamação graciosa deduzida da liquidação de taxa de instalação e funcionamento de posto de abastecimento de combustível referente ao ano de 2017, vem, ao abrigo dos artigos 6º, 70º, n.ºs 1, alínea b), e 2, 71º, n.º 1, 72º, n.ºs 1, alínea b), e 2, 75°, n.º 1, 75°-A, n.ºs 1 e 2, e 76°, n.º 1, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei do Tribunal Constitucional), interpor recurso para o Tribunal Constitucional, uma vez que a sentença em causa aplicou normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo (cfr. alínea b) do n.º 1 do artigo 70° da aludida Lei).

As normas em causa são o artigo 55.º, n.º 1, alínea b) do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público e o artigo 25.º, n.º 3 da Tabela constante do Anexo ao Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia.

No entendimento da Recorrente, o tributo previsto naquelas normas, não sendo justificado por qualquer contrapartida específica, carecendo, por isso, de caráter bilateral, assume a natureza de um verdadeiro imposto, razão pela qual considera as referidas normas orgânica e materialmente inconstitucionais, por violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa (CRP).

A Recorrente considera ainda que as referidas normas, interpretadas no sentido de que implicam a incidência de uma taxa ao arrepio do princípio constitucional da igualdade, na vertente do princípio da equivalência, tal como plasmado no artigo 13.º da Constituição, devem ser tidas por inconstitucionais.

Finalmente, entende a Recorrente que as referidas normas, interpretadas no sentido de que implicam a incidência de uma taxa ao arrepio do princípio constitucional da proporcionalidade, princípio a que estão sujeitos todos os atos do poder público e que se encontra nomeadamente plasmado no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição, devem ser tidas por inconstitucionais.

A questão da inconstitucionalidade dos artigos em causa foi suscitada nos autos pela Recorrente, de forma inequívoca e autónoma.

Vejam-se, neste sentido, as alegações apresentadas no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, mais concretamente, os números 61 a 103, a que correspondem as conclusões i) a s).

O presente recurso encontra-se, assim, em plenas condições de ser admitido, prosseguindo para os seus ulteriores termos».

3. Notificada para o efeito, a recorrente produziu alegações, concluindo nos seguintes termos:

«[…]

A. O tributo ora em crise não pode ser subsumido na noção de taxa.

B. Desde logo, não assenta – nem poderia assentar - na remoção de um obstáculo jurídico à instalação e exploração do posto de abastecimento em apreço - facto este que o próprio Município confirmou nos autos (cfr. artigo 29.º da Contestação) - uma vez que o mesmo já se encontrava devidamente licenciado.

C. Em segundo lugar, não assenta na utilização de qualquer bem do domínio público municipal, pois o posto de abastecimento em causa está totalmente implantado em propriedade privada.

D. Em terceiro lugar, a suposta taxa não assenta em qualquer prestação concreta de um serviço público, uma vez que o Município de Vila Nova de Gaia não presta qualquer serviço como contrapartida do pagamento da taxa, nomeadamente preventivo ou de monitorização da atividade da Recorrente (cfr. art. 29.º da Contestação).

E. Inexiste, portanto, qualquer correspetividade entre a taxa cobrada pelo Município e uma qualquer prestação pública realizada pelo mesmo que este não alega ou demonstra, estando, ao invés, apenas em causa a proteção de interesses difusos, atinentes ao ambiente.

F. É verdade que o RGTAL prevê a possibilidade de as taxas municipais incidirem sobre a realização de atividades geradoras de impacto ambiental negativo.

G. No entanto, não será suficiente para a qualificação de um dado tributo como uma taxa que este assente num dos pressupostos previstos na lei ordinária, antes se exigindo que o mesmo passe no teste da bilateralidade, destinado a averiguar se o mesmo é cobrado em função de uma prestação efetivamente provocada ou aproveitada pelo sujeito passivo.

H. Isto porque, conforme o próprio Tribunal Constitucional já afirmou há que aferir se o conceito de taxa da lei ordinária é também o conceito pressuposto pelas normas constitucionais que submetem as taxas a um tratamento diferenciado em relação aos impostos.

I. Assim, a admitir-se a existência de taxas sobre o impacto ambiental negativo, sempre se terá de exigir, desde logo, a explicitação do resultado ou dano em que se traduz esse impacto, devendo, naturalmente, existir um nexo de causalidade que justifique a imputação da taxa a determinados agentes.

J. Ademais, por força do princípio da igualdade, sempre se imporia que os sujeitos passivos pagassem em função do impacto causado: ou seja, deveria pagar mais quem provocasse um maior impacto ambiental e vice-versa.

K. Ou seja, para que possa ser cobrada uma taxa pelo impacto ambiental negativo impõe-se: i) que seja possível identificar um dano ambiental concreto; ii) que exista um nexo de causalidade adequada entre esse dano e a atividade desenvolvida pelo particular; iii) que seja realizada por uma entidade pública alguma prestação com vista a prevenir, mitigar ou reparar esse dano.

L. Ora, em momento algum esclareceu o Município quais os danos ambientais que, em concreto, são causados pela atividade levada a cabo pela Recorrente.

M. Acresce que o Município não só – conforme afirmou expressamente nos presentes autos (cfr. artigo 29.º da Contestação) – não presta qualquer serviço preventivo ou de fiscalização na atividade da Recorrente, como também não presta nenhum serviço nem suporta quaisquer custos destinados a mitigar ou reparar o suposto impacto ambiental negativo da atividade exercida pela Recorrente.

N. A taxa em causa não se destina a compensar qualquer vantagem específica aproveitada pelo sujeito passivo, nem tão-pouco qualquer custo concreto que o Município deva suportar em virtude da atividade por aquele exercida, pelo que não pode concluir-se pela existência de uma relação de correspetividade ou sinalagmaticidade.

O. O Tribunal Constitucional por diversas vezes afastou a possibilidade de qualificação como taxa de tributos congéneres do ora apreciado (neste sentido vejam-se, por exemplo, os Acórdãos n.º 515/00 e n.º 24/2009).

P. Assim, não sendo o tributo previsto nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b) do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público e 25.º, n.º 3, do Anexo II da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município de Vila Nova de Gaia justificado por qualquer contrapartida específica, carecendo, por isso, de carácter bilateral, este assume a natureza de verdadeiro imposto.

Q. Assim, as normas contidas nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b) do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público, e 25.º, n.º 3, do Anexo II da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município de Vila Nova de Gaia padecem, desde logo, de inconstitucionalidade orgânica por violação dos artigos 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i) da CRP.

R. Ainda que não se entenda que o tributo em causa deve ser qualificado como um imposto – no que não se concede – sempre deverá o mesmo qualificar como uma contribuição, na medida em que está em causa uma prestação que visa a compensação de custos ambientais e prestações públicas de que a Recorrente apenas se poderá considerar o presumível causador ou beneficiário.

S. Uma vez que inexistia à data qualquer outro diploma legal que contivesse uma habilitação genérica para a aprovação pelos municípios de outro tipo de tributos, o preceito em causa não poderá deixar de ser tido como incompatível com o artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.

T. Ainda que se considere o tributo em causa uma verdadeira taxa – o que não se concede – sempre se deverá ter a mesma por materialmente inconstitucional por violação dos princípios da equivalência – materialização do princípio da igualdade – e da proporcionalidade.

U. O Município de Vila Nova de Gaia limita-se a afirmar que o montante da taxa em crise visa compensar supostos custos sem, no entanto, nunca especificar quais, aplicando depois fatores de agravamento totalmente aleatórios, sem qualquer efetiva fundamentação.

V. Ora, se não existem custos nem benefícios a compensar, não há justificação para a cobrança de uma taxa, pelo que a sua imposição viola flagrantemente o princípio da equivalência.

W. Acresce que o fator de diferenciação subjacente à determinação do valor da taxa é totalmente alheio ao custo ou valor de qualquer prestação, ou sequer à gravidade do suposto impacto causado pela atividade em causa – o que manifestamente viola o princípio da igualdade.

X. Se a taxa em causa visa compensar o impacto ambiental negativo de uma atividade, então o único fator de diferenciação legítimo seria a gravidade ou dimensão do dano ambiental provocado.

Y. Em face do exposto impõe-se concluir que os artigos 55.º, n.º 1, alínea b) do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público, e 25.º, n.º 3, do Anexo II da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município de Vila Nova de Gaia na medida em que determinam a incidência de uma taxa ao arrepio do princípio constitucional da igualdade, na vertente do princípio da equivalência, tal como plasmado no artigo 13.º da Constituição, devem ser tidos por inconstitucionais.

Z. Acresce que a cobrança da taxa em causa não configura um meio adequado, necessário ou proporcional à prossecução do fim visado.

AA. Desde logo, porque a regulação da atividade em causa não só configura uma medida bastante mais adequada a prevenir danos ambientais, como surge como uma medida obviamente menos onerosa para os agentes que desenvolvem a atividade em causa.

BB. Por outro lado, não visando a taxa cobrir quaisquer custos, não poderá a mesma deixar de se considerar desproporcionada face a esta realidade.

CC. A cobrança de uma taxa no montante de € 1.500,00 que não visa compensar quaisquer custos ou benefícios de que o sujeito passivo seja o causador ou beneficiário não poderá deixar de se considerar vedada pelo princípio da proporcionalidade, na sua vertente de proibição do excesso.

DD. Nessa medida, resulta também que os artigos 55.º, n.º 1, alínea b) do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público, e 25.º, n.º 3, do Anexo II da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas Municipais do Município de Vila Nova de Gaia, na medida em que determinam a incidência de uma taxa ao arrepio do princípio constitucional da proporcionalidade, princípio a que estão sujeitos todos os atos do poder público e que se encontra nomeadamente plasmado no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição, devem ser tidos por inconstitucionais».

4. O recorrido contra-alegou nos termos que se seguem:

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

5. O objeto do presente recurso é integrado pela norma contida nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia, e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia, ambos na versão resultante das alterações introduzidas em 2013, publicitadas através dos editais n.º 343/2013 e 345/2013, respetivamente, e divulgadas através do Boletim Municipal n.º 31, de julho de 2013 (disponível em https://www.cm-gaia.pt/fotos/galeria_documentos/07_2013.pdf ).

Na parte que aqui releva, o artigo 55.º do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia prevê o seguinte:

«Artigo 55.º

Conceito e âmbito

1 – Consideram-se atividades e instalações geradoras de impacto ambiental negativo, nomeadamente, as seguintes:

[…]

b) Os postos de abastecimento de combustíveis;

[…]

2 – As atividades previstas no número anterior estão sujeitas ao pagamento da taxa prevista no Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município.

Em face do que dispõe o artigo 55.º do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia, convém desde já precisar que a norma efetivamente aplicada pelo Tribunal a quo, e cuja inconstitucionalidade é invocada no presente recurso, não decorre apenas da alínea b) do respetivo n.º 1, mas também do seu n.º 2, por ser este o preceito que determina que os postos de abastecimento de combustíveis, enquanto instalações geradoras de impacto ambiental negativo, se encontram sujeitos ao pagamento da taxa prevista no Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia.

Já o artigo 25.º do Anexo II deste Regulamento, que contém a Tabela de Taxas, dispõe o seguinte:

Artigo 25.º

Promoção da qualidade urbanística, territorial e ambiental

Pelo exercício de atividades a seguir discriminadas, são devidas as seguintes taxas:

[…]

3. Pela instalação de postos de abastecimento de combustíveis são devidas, anualmente:

3.1. Localizada em Zona A, em função do valor de K1=4,15 nos termos do n.º 3 artigo 58.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas – €5.000,00

3.2. Localizada em Zona B, em função do valor de K1=2 nos termos do n.º 3 do artigo 58.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas – €2.500,00

3.3. Localizada em Zona C, em função do valor de K1=1,25 nos termos do n.º 3 do artigo 58.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas – €1.500,00.»

O valor das taxas a pagar varia, assim, em função da «zona» em que se encontra localizado o posto de abastecimento de combustíveis, tal como previsto no artigo 58.º, n.º 3, do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas (publicitado no Diário da República, 2.ª Série, n.º 148, de 22 de julho de 2011, e posteriormente alterado, conforme consta do edital n.º 344/2013, também ele divulgado através do Boletim Municipal n.º 31, supracitado). Este artigo estabelece, por sua vez, o seguinte:

«Artigo 58.º

Cálculo do valor da compensação em numerário nos loteamentos e operações urbanísticas de impacte relevante

1 - O valor, em numerário, da compensação a pagar ao município será determinado de acordo com a seguinte fórmula:

Compensação (euro) = [K1 × K2 × Aac (m2) × C (euro/m2)] / K3

em que:

K1 - é um fator variável em função da localização, nos seguintes termos:

- em parcelas localizadas em zona I nos termos do artigo 6.º, K1=1,5

- em parcelas localizadas em zona II nos termos do artigo 6.º, K1=1

[...].

2 - [...].

3 - Em operações urbanísticas que integrem o uso de posto de abastecimento de combustíveis, será adicionado ao valor resultante do cálculo descrito no ponto 1, um valor de compensação adicional determinado de acordo com a mesma fórmula, em que:

- K1 terá o valor de 4,15 em parcelas localizadas total ou parcialmente na faixa de 500 metros adjacente a Eixos de Alta Capacidade ou Eixos Concelhios Estruturantes em qualquer zona do concelho; o valor de 2 quando localizadas em zona I nos termos do artigo 6.º; o valor de 1,25 quando localizadas em zona II nos termos do artigo 6.º».

Nestes termos, seriam especialmente onerados com o tributo os postos de abastecimento instalados «em parcelas localizadas total ou parcialmente na faixa de 500 metros adjacente a Eixos de Alta Capacidade ou Eixos Concelhios Estruturantes», aplicando-se uma taxa menos elevada aos postos situados em «Zona I» ¾ que corresponde, nos termos do artigo 6.º do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas, à «área do concelho abrangida pela cidade (delimitação conforme deliberações tomadas pela Câmara e Assembleia Municipais realizadas em 22 de junho e 24 de outubro de 1988 e que integra as seguintes freguesias: Mafamude, Santa Marinha, Afurada, Canidelo, Gulpilhares, Madalena, Oliveira do Douro, Valadares, Vilar de Andorinho e Vilar do Paraíso, todas na sua total extensão), pelo Plano de Ordenamento da Orla Costeira, (…) e pela área de intervenção do programa Polis» — e beneficiando da taxa mínima apenas os postos situados na «Zona II», ou seja, na «restante área do concelho».

6. É de referir ainda que, no quadro definido pelo Regulamento Municipal de Taxas e Outras Receitas do Município, estes tributos inserem-se no grupo das designadas «taxas de desincentivo», podendo ler-se a respeito da fundamentação económico-financeira dos tributos previstos no artigo 25.º da Tabela de Taxas, o seguinte (v. o Anexo I ao referido Regulamento, ibidem, p. 78):

«SECÇÃO IV

Sustentabilidade local

Promoção da qualidade urbanística, territorial e ambiente:

Dispõe a alínea g) do n.º 1 do Art.º 6.º da Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro que as taxas municipais incidem sobre utilidades prestadas aos particulares ou geradas pela atividade dos Municípios, designadamente, pelas atividades de promoção de finalidades sociais e de qualificação urbanística, territorial e ambiental. Em reforço, o n.º 2 do mesmo artigo, estabelece que as taxas municipais podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo. O Art.º 6.º da Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, Lei das Finanças Locais (LFL) determina que o regime financeiro dos Municípios deve contribuir para a promoção do desenvolvimento económico, para a preservação do ambiente, para o ordenamento do território e para o bem-estar social e que “a promoção da sustentabilidade local é assegurada, designadamente, pela utilização de instrumentos tributários orientados para a promoção de finalidades sociais e de qualidade urbanística, territorial e ambiental, designadamente taxas”. Face ao que precede, a fixação dos tributos previstos na presente secção tem por sinalagma a promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental. Assim, é proposto um critério único de desincentivo face à afetação negativa da paisagem urbana em reforço da sustentabilidade local.»

7. Alega a recorrente, em suma, que o tributo previsto no artigo 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia, na versão vigente à data da liquidação, não reveste a natureza de uma taxa, na medida em que não se destina a compensar a prestação de um serviço, a remoção de qualquer obstáculo jurídico, ou a utilização privativa de bens do domínio público, já que os postos de combustível em questão se encontram instalados em propriedade privada.

Ademais, para que um tributo destinado apenas a compensar o «impacto ambiental negativo» de exploração de postos de abastecimento de combustível pudesse ser legitimamente cobrado pelo município, entende a recorrente «imp[or]-se: i) que seja possível identificar um dano ambiental concreto; ii) que exista um nexo de causalidade adequada entre esse dano e a atividade desenvolvida pelo particular; iii) que seja realizada por uma entidade pública alguma prestação com vista a prevenir, mitigar ou reparar esse dano», condições que in casu considera não poderem dar-se por verificadas.

Por último, defende que, ainda que o tributo pudesse ser qualificado como uma taxa, os preceitos regulamentares que a preveem não obedecem aos princípios da proporcionalidade e da igualdade, segundo um critério de equivalência, na medida em que «o valor da taxa é totalmente alheio ao custo ou valor de qualquer prestação, ou sequer à gravidade do suposto impacto causado pela atividade em causa».

O recorrido contrapõe que a taxa em questão é a «contrapartida específica da obrigação passiva do Município a partir do licenciamento inicial do posto de abastecimento, assumir a obrigação passiva de suportar impactes negativos gerados pela atividade do beneficiário tributado e que não são considerados na licença» e que foi adotada ao abrigo do «nº2 do artigo 6º do RGTAL que dispõe que as taxas municipais podem incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo.» Entende ademais que «[a] utilidade económica que a recorrente / Impugnante retira da sua atividade é sustentada por correspondente dispêndio de recursos naturais, que exige e requer a execução de serviços pelo Município com vista à redução dos fatores de risco ambiental» e que a taxa não é desproporcional, esclarecendo ter considerado «premente pôr a tónica nas taxas de desincentivo, cujo valor é fixado com vista a desencorajar certos atos ou operações bem como taxas sobre atividades de impacto ambiental negativo com vista ao ressarcimento da comunidade dos danos ambientais, reais ou potenciais, decorrentes do exercício de atividades que representam um risco para os bens jurídicos consagrados na Lei nº 11/87 de 7 de abril, motivo pelo qual a taxa em apreço reveste-se de uma taxa de desincentivo e desencorajadora deste tipo de atividades poluentes.» Para sustentar a sua argumentação, cita a jurisprudência constitucional mais recente sobre tributos congéneres (em especial os Acórdãos n.os 581/2012, 316/2014, 204/19 e 623/2019), que versou sobre norma idêntica à que integra o objeto do presente recurso.

8. De facto, este Tribunal teve já ocasião de se pronunciar, em numerosos processos, sobre tributos exigidos pelos municípios pela exploração de postos de abastecimento de combustível localizados em propriedade privada.

Numa primeira fase, o Tribunal pronunciou-se constantemente pela inconstitucionalidade das normas que criavam este tipo de tributos (v. o Acórdão n.º 24/2009, n.º 6, e a jurisprudência aí citada), por entender não poder dar-se por demonstrada a existência de qualquer contraprestação pública individualizável pressuposta no conceito constitucional de taxa, embora admitindo nada obstar «a que as taxas municipais cumpram finalidades de gestão de tráfego ou ambientais, desde que o seu pressuposto de facto seja suscetível de revelar o carácter sinalagmático do nexo entre a imposição e uma prestação individualizável por parte do ente público, que o Tribunal sempre teve por integrante do conceito constitucional de taxa no confronto com o imposto» (v. o Acórdão n.º 24/2009, n.º 9).

Esta posição não se mostrou, todavia, consensual. Com efeito, já no Acórdão n.º 329/2003 não se julgara inconstitucional a norma que instituía um tributo com estas características, tendo em conta que «a utilidade económica que os recorrentes retiram da sua atividade - mesmo que instalada em domínio privado e com abastecimento realizado, igualmente, em propriedade privada – é feita, não só com um correlativo dispêndio de recursos naturais, como constitui essa atividade um facto de risco ambiental, que demanda a prossecução de serviços autárquicos com vista a assegurar que daquela atividade não resultem danos que ponham em perigo a vida humana sadia e ecologicamente equilibrada, analisando e inspecionando tais instalações, e, quiçá, realizando obras, serviços, projetos, etc., para minorar o indicado facto». Entendeu, então, o Tribunal que seria razoável supor, de acordo com as regras da experiência, que «há um desenvolvimento de atividade sobre as instalações sobre que nos debruçamos e por via do qual pode ser exigido, pelo município, uma contrapartida tal como as taxas neste particular analisadas» (v. o n.º 5).

Anunciava-se, nesta corrente divergente, uma crescente abertura, não apenas ao recurso às taxas como meio de modelação de comportamentos ou de regulação de atividades privadas suscetíveis de perturbar o ambiente e a qualidade de vida das comunidades locais (neste sentido, v. as declarações de voto apostas ao Acórdão n.º 24/2009 e anteriormente, a respeito afixação de publicidade em propriedade privada, a declaração de voto junta ao Acórdão n.º 436/2003), como também a uma nova compreensão do relevo (e inerentes custos) da atividade municipal orientada para a sua preservação.

9. Para a inversão da orientação jurisprudencial adotada em matéria de tributos exigidos pela instalação de postos de combustíveis em propriedade privada foi determinante a posição assumida pelo Tribunal, no Acórdão n.º 177/2010, a respeito da controversa questão da autonomia das taxas exigidas pela remoção de um obstáculo jurídico à atividade dos particulares.

Neste aresto, que se ocupou de taxas cobradas pela afixação de painéis publicitários em prédio pertencente a particular, o Tribunal considerou o seguinte:

«6. […] Parte da doutrina, admitindo que a taxa pode traduzir-se na remoção de um obstáculo à atividade privada, sustenta que a qualificação só se justifica quando o levantamento desse obstáculo possibilite a utilização de um bem semipúblico. A remoção de um limite, só por si, desacompanhada daquele outro requisito cumulativo, não basta para ter como taxa a quantia paga para esse efeito, cabendo-lhe antes a qualificação de imposto. É esta a posição marcante, entre outros, de TEIXEIRA RIBEIRO. Definindo taxa como “a quantia coativamente paga pela utilização individualizada de bens semipúblicos”, o Autor rejeita expressamente a valência autónoma, como elemento da qualificação, da remoção de um obstáculo a certa atividade particular (“Noção jurídica de taxa”, RLJ 117.º, 289 s., 291-292).

7. Tem sido essa, também, a orientação perfilhada pelo Tribunal Constitucional, em numerosos arestos sobre a questão da constitucionalidade das taxas devidas pelo licenciamento de painéis publicitários colocados em propriedade privada. Pronunciando-se sobre normas de diversos regulamentos e posturas municipais de diferentes municípios, que prevêem o pagamento de uma taxa pela afixação de painéis publicitários, o Tribunal tem reiteradamente julgado organicamente inconstitucionais tais normas, por violação dos artigos 103.º e 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição.

Em síntese, o Tribunal tem rejeitado a configuração como taxas de receitas em que não se vislumbra que esteja em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou semipúblico e em que o ente tributador não “venha a ser constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico”. […]».

Neste aresto, o Tribunal viria a rejeitar esta «compreensão restritiva do conceito de taxa, denegatória da autonomia da modalidade consistente na remoção de um obstáculo jurídico», que «entronca na conceptologia própria da ciência das finanças públicas». Entendeu-se, por um lado, que o tratamento da questão no plano jurídico-constitucional não poderia ignorar os dados legislativos e, em especial, a «enumeração tripartida das categorias de prestação pública que dão causa e servem de contrapartida à prestação exigível a título de taxa», consagrada no n.º 2 do artigo 4.º da Lei Geral Tributária (aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, adiante designada «LGT») e no 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (adiante «RGTAL»), pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, perante a qual se afigurou «incontroverso que o legislador não acolheu aquela conceção restritiva, tendo antes considerado a remoção de um obstáculo jurídico como pressuposto autossuficiente da figura». Por outro, que «[n]ão havendo, nesta matéria, uniformidade de posições doutrinais, “o mais” da consagração legislativa de uma das duas orientações em confronto, sem ser decisivo, deve contar, na apreciação a fazer quanto à noção de taxa presente na disciplina constitucional». E, por último, que as finalidades que presidiram à adoção de um conceito restritivo de taxa, embora legítimas, poderiam ser alcançadas por outra via.

Lê-se no referido aresto:

«10. Por detrás do conceito restritivo de taxa, estão razões pragmáticas, ligadas à preocupação legítima de obstar a que, sob o rótulo enganador de “taxas”, se obtenham verdadeiras receitas fiscais, receitas a que é de atribuir essa qualificação por não se vislumbrar que o obstáculo a remover tutele um interesse público que não seja esse mesmo, de ordem estritamente financeira. E há que reconhecer que a noção ampla de taxa potencia o risco de verificação dessas situações, em que a exigência de licença é uma “mero estratagema para obter receitas” (CASALTA NABAIS, Direito fiscal, 5.ª ed., Coimbra, 2009, 15, n. 27).

Simplesmente, a solução vai longe demais, sendo patentemente desproporcionada à prossecução do objetivo de combater a criação de verdadeiros impostos sem os resguardos e as garantias constitucionalmente exigidos. Ela, na verdade, leva a tratar igualitariamente (como impostos) todas as prestações exigidas pelo levantamento de um obstáculo jurídico a uma atividade privada, se esta não se traduzir na utilização de um bem semipúblico, sem levar em conta a natureza finalística desse obstáculo, a razão de ser da sua existência e a concomitante configuração real do interesse protegido. Esta orientação não separa aquilo que pode e deve ser separado, já que todas as “taxas” devidas por licenças que não se projetem na utilização de um bem semipúblico são tratadas como licenças fiscais, apagando a autonomia e a especificidade, sob o ponto de vista constitucionalmente relevante, das chamadas licenças administrativas ou policiais – aquelas, no dizer de ALBERTO XAVIER (ob. cit., 53), “estabelecidas predominantemente por razões gerais de ordem administrativa”.

A distinção a fazer não é, assim, entre as remoções que facultam e as que não facultam a utilização de um bem semipúblico, mas entre as que afastam um obstáculo real, ditado por um genuíno interesse administrativo, e as que eliminam um obstáculo artificialmente erguido para, através da remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita (cfr., quanto a esta distinção, CASALTA NABAIS, ob. cit., 14-15, Autor que, no entanto, considera “verdadeiras licenças fiscais” as taxas relativas à publicidade através de anúncios).

O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais não exige a diferenciação que o critério restritivo de taxa propugna, mas uma outra, decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária. O modo de combater a “fuga” para o regime mais benévolo das taxas, sem que a natureza substancial da relação com o administrado o legitime, passa, como acentua CARDOSO DA COSTA, por esse meio – o do «teste de verosimilhança, destinado (…) a afastar a qualificação de “taxa” nos casos em que ela se ligue à remoção de um obstáculo “artificial”, criado apenas para se proporcionar a cobrança de uma receita (dito por outras palavras, nos casos em que à criação do obstáculo não vá subjacente um interesse “administrativo” autónomo, mas unicamente um interesse “fiscal”» (ob. loc. cit.).»

A esta luz, concluiu-se, em síntese, que poderia ser considerada como utilidade individualizável a atuação pública destinada ao controlo do cumprimento de deveres fundadamente impostos a quem explore uma atividade geradora de impacto ambiental negativo — ainda que esta não se materialize na prática de um ato administrativo de controlo prévio, nem viabilize a utilização de bens públicos ­— já que esta «dá origem a uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação – a duradoura obrigação de suportar (pati) uma atividade que, embora respeitando aqueles deveres, interfere permanentemente com a conformação de um bem público. […] A constituição da obrigação passiva de se conformar com essa influência modeladora é justamente a contrapartida específica que dá causa ao pagamento da taxa, estruturando, em termos bilaterais, a relação estabelecida com o obrigado tributário».

10. A orientação adotada no Acórdão n.º 177/2010 viria, posteriormente, a suscitar a reapreciação da posição assumida pelo Tribunal quanto à exploração de postos de combustível instalados em propriedade privada, primeiro no Acórdão n.º 581/2012, da 2.ª Secção, e depois no Acórdão n.º 316/2014, tirado em Plenário, em que se decidiu não julgar inconstitucional o regime aplicável a uma taxa municipal sobre aquela atividade. Tal juízo baseou-se, essencialmente, em duas ordens de razões.

Em primeiro lugar, o Tribunal considerou ser razoável tomar como factos indiciários da existência de uma contraprestação administrativa concreta e individualizável a natureza da atividade de exploração de postos de combustível e a existência de um dever legal de fiscalização permanente do cumprimento de deveres específicos que incumbe aos municípios.

Em segundo lugar, em harmonia com a jurisprudência vertida no Acórdão n.º 177/2010 — e com o que considerou ser o modelo relacional nela propugnado, «que coloca no centro a relação jurídica - isto é, os direitos e deveres recíprocos de quem licencia e de quem é licenciado – que se prolonga no tempo» —, o Tribunal considerou que também através da licença de exploração de postos de abastecimento de combustíveis se estabelecia «uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação – a duradoura obrigação de suportar (pati) uma atividade que, embora respeitando aqueles deveres, interfere permanentemente com a conformação de um bem público», justificadora da imposição do tributo.

Por conseguinte, o Tribunal pronunciou-se no Acórdão n.º 316/2014 pela não inconstitucionalidade das normas que modelavam o tributo exigido por referência aos postos de combustível inteiramente localizados em propriedade privada, fixando uma orientação que, como é sabido, foi criticamente recebida pela doutrina (v., entre outros, Suzana Tavares da Silva, “A ameaça de uma «duradoura» jurisprudência constitucional «que interfere permanentemente» com a arrumação dogmática das categorias tributárias: Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 581/2012, de 05-12-2012, Proc. n.º 204/12”, Questões Atuais de Direito Local, n.º 0, outubro-dezembro de 2013 [pp. 87-115], passim; José Casalta Nabais, “Sobre o regime jurídico das taxas”, Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.º 3994, Ano 145.º, setembro-outubro de 2015 [pp. 25-45], pp.41-44; Sérgio Vasques, Manual de Direito Fiscal, 2.ª Edição, Reimpressão, Almedina, Coimbra, 2019, pp. 252-255; André Pereira Cardoso e Joaquim Freitas da Rocha, “Taxas (locais) e sinalagmaticidade: breves notas a propósito do caso Área de serviço de Antuã”, Questões Atuais de Direito Local, n.º 24, Outubro-Dezembro de 2019 [pp. 39-51], passim, ou Filipe Vasconcelos Fernandes, “Nótulas sobre a teoria geral das taxas”, Cadernos de Justiça Tributária, n.º 32, abril/junho de 2021 [pp. 19-29], p. 22).

Tal orientação jurisprudencial foi subsequentemente reafirmada, quanto às normas constantes das verbas 7.1.2. e 7.2.2. (referentes a bombas abastecedoras de carburantes líquidos) da Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais anexa ao Regulamento Municipal de Taxas, Licenças e Outras Receitas do Município de Estarreja, (publicado no Diário da República, 2.ª série, de 26 de março de 2010), nos Acórdãos n.os 204/2019 e 567/2019, da 2.ª Secção, e n.os 80/2020 e 220/2020, da 3.ª Secção. Especialmente no que respeita às regras que modelam o tributo aqui em apreço, o Tribunal reafirmou esta posição nos Acórdãos n.os 623/2019, da 1.ª Secção, e 241/2022, da 2.ª Secção, que não julgaram inconstitucional «a norma contida nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), [e n.º 2], do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia».

11. Decorridos nove anos desde a prolação do Acórdão n.º 316/2014, tirado em Plenário com cinco votos de vencido e uma declaração de voto, considera-se oportuno revisitar a questão, sem deixar de ter em especial consideração as particularidades do regime em que se insere a norma a apreciar no âmbito do presente processo.

Para essa revisitação não é indiferente o posicionamento mais recente da jurisprudência constitucional relativamente aos tributos incidentes sobre o metro cúbico de ««armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)» situado em propriedade privada», assumido, primeiro no Acórdão n.º 379/2018 e, seguidamente, no Acórdão n.º 181/2019, ambos tirados em Plenário.

Ainda que distinguindo este tributo da taxa que foi apreciada no Acórdão n.º 316/2014 — esta incidiria sobre a «a titularidade de «equipamento de abastecimento de combustíveis líquidos», fixando um valor por cada unidade de abastecimento e um valor suplementar variável consoante os equipamentos estivessem instalados em domínio público ou em propriedade privada», e aquele sobre um elemento resultante da desagregação dessa unidade em diversos componentes, seguida da previsão de «vários tributos incidentes sobre diferentes parcelas ou equipamentos de um posto de abastecimento de combustíveis» —, o Acórdão n.º 379/2018 não deixou de considerar, por um lado, que «um tributo cuja finalidade exclusiva é a de orientar comportamentos não é, por definição, um tributo comutativo, visto que não é cobrado como contrapartida de uma prestação administrativa aproveitada ou provocada pelo sujeito passivo», e, por outro, que não existe «nenhuma prestação administrativa, ainda que meramente hipotética, específica e comprovadamente associada à componente «depósitos subterrâneos» de uma unidade de abastecimento de combustíveis. Na medida em que pretenda revestir forma comutativa, um tributo com tal incidência objetiva não pode deixar de se ter por arbitrário; a prestação administrativa não chega a ser presumida, sendo simplesmente ficcionada».

A orientação firmada no Acórdão n.º 379/2018, proferido no âmbito de uma oposição de julgados, viria a ser objeto de generalização através do Acórdão n.º 181/2019, que declarou a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por violação do disposto no n.º 2 do artigo 103.º e na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, da norma do n.º 4 do artigo 21.º da Tabela de Taxas, Licenças e Outras Receitas Municipais que consta do Anexo I ao Regulamento n.º 364/2012, de 11 de junho, do Município de Oeiras, com o sentido de que o metro cúbico de «armazenamento de produtos de petróleo (depósitos subterrâneos)» situado em propriedade privada é tributado no valor mensal de 5,09 euros».

12. Regressando ao caso dos autos, importa começar por assinalar que, segundo a fundamentação económico-financeira do tributo em apreço (cf. supra o n.º 6), com a cobrança de uma taxa anual pela instalação de postos de abastecimento de combustível em propriedade privada, o Município de Vila Nova de Gaia visa obter compensação pelo impacto ambiental negativo desta atividade, erigindo como «critério único» o «desincentivo face à afetação negativa da paisagem urbana em reforço da sustentabilidade local». Deste modo, os sujeitos passivos do tributo, por promoverem uma «atividade geradora de impacto ambiental negativo», são chamados a contribuir para financiar as atividades de «promoção e preservação do equilíbrio urbano e ambiental» a cargo do município, expressamente identificadas como a contraprestação do tributo fixado.

A criação de um tributo com estas características terá sido inspirada pelo RGTAL, onde passou a prever-se amplamente que as «taxas municipais podem também incidir sobre a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo» (artigo 6.º, n.º 2). Concomitantemente, a Lei das Finanças Locais subsequentemente aprovada (Lei n.º 2/2007, de 15 de janeiro, entretanto revogada pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro) viria a dispor que «[o] regime financeiro dos municípios e das freguesias deve contribuir para a promoção do desenvolvimento económico, para a preservação do ambiente, para o ordenamento do território e para o bem-estar social», designadamente através da «utilização de instrumentos tributários orientados para a promoção de finalidades sociais e de qualidade urbanística, territorial e ambiental, designadamente taxas» (v. o artigo 6.º, n.º 1 e n.º 2, alínea d), da Lei n.º 2/2007).

Estas opções legislativas terão procurado dar resposta ao mais vasto desafio de propiciar uma diversificação das fontes de receita municipais, de modo a tornar «os municípios menos dependentes das receitas oriundas da construção civil» (objetivo assumido na Exposição de Motivos da Proposta de Lei n.º 92/X, que viria a dar origem à Lei n.º 2/2007, disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DiplomasAprovados.aspx). Com efeito, como assinalou Sérgio Vasques, era então notório que, «(…) amarradas às receitas do património, as nossas autarquias acabam, voluntária ou involuntariamente, por estimular junto dos particulares atividades que, gerando embora receita tributária, produzem a degradação do ambiente, do ordenamento do território e da nossa qualidade de vida (…)» (Regime das taxas locais: Introdução e Comentário, Cadernos IDEFF, n.º 8, Almedina, Coimbra, 2008, pp. 39-40).

No entanto, o n.º 2 do artigo 6.º do RGTAL mostrou-se dificilmente conciliável com a intenção, expressa na Exposição de Motivos da Proposta de Lei que esteve na base da respetiva aprovação (Proposta de Lei n.º 90/X, disponível em https://www.parlamento.pt/ActividadeParlamentar/Paginas/DiplomasAprovados.aspx), de, «com a presente lei delimita[r] com rigor a figura da taxa, tornando indiscutível que a sua exigência só pode resultar como contrapartida de prestações efetivas por parte das autarquias locais, no âmbito das suas atribuições».

Na verdade, ao prever amplamente a possibilidade de fazer incidir tributos sobre «a realização de atividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo» — parecendo, assim, «sugerir que os municípios podem lançar taxas alheias a prestações concretas e efetivas» (Sérgio Vasques, in Regime das taxas locais…, cit., p. 53) —, o legislador não cuidou de estabelecer quaisquer disposições especiais sobre o nexo entre tais atividades e o conceito legal de taxa consagrado no artigo 3.º do mesmo diploma, nem de fornecer quaisquer dados normativos quanto aos critérios a adotar na sua configuração, de modo a conciliar a necessária proporcionalidade do montante dos tributos com as finalidades desincentivadoras especialmente visadas (cf. o disposto no n.º 2 do artigo 4.º do RGTAL).

13. Reconhece-se que o propósito de desincentivar atividades geradoras de impacto ambiental negativo é plenamente consentâneo com o princípio do poluidor-pagador, expressamente acolhido como um princípio ambiental fundamental da União Europeia, no artigo 191.º, n.º 2, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Princípio esse que, como é sabido, «tem o seu campo de aplicação principal no domínio da fiscalidade, apontando para a necessidade de uma reforma fiscal ecológica que, por um lado, possa dotar o Estado de meios financeiros de intervenção ambiental e, por outro, cumpra objetivos extrafiscais de desincentivo aos comportamentos poluentes ou ambientalmente degradantes». (Alexandra Aragão, “Comentário ao artigo 191.º, n.º 2”, Tratado de Lisboa Anotado e Comentado, Manuel Lopes Porto/Gonçalo Anastácio (coord.), Almedina, Coimbra, 2012, p. 764). De resto, também a Constituição atribui ao Estado a incumbência de colocar a política fiscal ao serviço da compatibilização do desenvolvimento económico com a «proteção do ambiente e qualidade de vida» (cf. a alínea h) do n.º 2 do artigo 66.º).

Daí não se segue, todavia, que o desincentivo das atividades geradoras de impacto ambiental negativo através do recurso à cobrança de taxas constitua uma via isenta de escolhos.

Como adverte Casalta Nabais, se, «prima facie, os tributos bilaterais ou taxas se apresentam mais propícios à internalização de custos externos, como prescreve o princípio do poluidor-pagador, do que os tributos unilaterais ou impostos», «na prática há importantes obstáculos que impedem (…) que assim seja. É que a divisibilidade do benefício proporcionado pelo Estado e demais entes públicos, que permitiria apurar a grandeza do pagamento a realizar pelo poluidor que dele beneficia, tendo em conta justamente a proporção em que esse benefício por ele é auferido, nem sempre se verifica quando estamos no domínio da proteção ou tutela do ambiente» (v. José Casalta Nabais, “Tributos com fins ambientais”, Por um Estado Fiscal Suportável – Estudos de Direito Fiscal, Vol. III, Almedina, Coimbra, 2010 [pp.173-211], p. 195). E, na ausência dessa correlação, não pode qualificar-se como taxa o tributo que, embora vise «compensar o impacto ambiental negativo de uma atividade», não se apresente como a contrapartida dos custos provocados ou dos benefícios proporcionados por uma prestação administrativa individualizável e efetivamente causada ou aproveitada pelos sujeitos passivos.

Vale isto por dizer que o n.º 2 do artigo 6.º do RGTAL é por si só insuficiente para habilitar o Município de Vila Nova de Gaia a criar tributos com as características deste aqui em apreço, antes pressupondo, como se reconheceu no Acórdão n.º 581/2012 (e se reiterou no Acórdão n.º 316/2014), «o conceito legal de taxa consignado no artigo 3.º do mesmo diploma: a proteção do ambiente é um fim extrafiscal legítimo, mas, para que exista «taxa», é necessário que tal «proteção» se materialize em prestações públicas concretas de que os sujeitos passivos sejam os efetivos causadores ou beneficiários (nestes termos, v. SÉRGIO VASQUES, Regime das Taxas Locais – Introdução e Comentário, Cadernos IDEFF, n.º 8, Almedina, Coimbra, 2008, nota 3 ao art. 6.º, p. 116; cfr., também, em especial quanto aos fins extrafiscais, JOAQUIM FREITAS DA ROCHA, Direito Financeiro Local (Finanças Locais), Cejur, Braga, 2009, p. 141)(…)».

14. Caso fosse possível identificar — suprindo as deficiências da fundamentação económico-financeira do tributo ora em apreço — uma contraprestação pública individualizável para as taxas exigidas pelo Município nada obstaria, é certo, a que, nos termos previstos no n.º 2 do artigo 4.º do RGTAL, o seu valor, «respeitando a necessária proporcionalidade, p[udesse] ser fixado com base em critérios de desincentivo à prática de certos atos ou operações». Estaríamos então perante um mero agravamento do tributo exigível, perfeitamente compatível com o conceito jurídico-constitucional de taxa e com as finalidades visadas pelo município. Mas este não deixaria de merecer censura quando se revelasse desadequado, desnecessário ou manifestamente excessivo face aos objetivos de ordem extrafiscal a realizar.

Ora, no caso em apreço, o propósito assumido pelo município de desincentivar o exercício desta atividade permite justificar a diferenciação estabelecida na Tabela entre os diversos postos de abastecimento de combustível, consoante a «zona» em que se encontrem instalados. A essa luz, seria propósito preeminente do município desincentivar a instalação de postos de abastecimento de combustível «em parcelas localizadas total ou parcialmente na faixa de 500 metros adjacente a Eixos de Alta Capacidade ou Eixos Concelhios Estruturantes» e, em segundo lugar, na área das freguesias mais centrais do município e junto à orla costeira. Não obstante, observa-se que a instalação de postos de combustível em qualquer outro ponto do concelho é igualmente desincentivada através da cobrança de uma taxa, ainda que de valor mais reduzido. Como tal — e mesmo que pudesse admitir-se a possibilidade de eleger como critério único do estabelecimento de uma taxa o desincentivo de atividades com impacto ambiental — sempre seria forçoso reconhecer que o tributo em apreço dificilmente observaria as exigências colocadas pelo princípio da proporcionalidade, decorrente dos artigos 2.º e 18.º, n.º 2, da Constituição.

Com efeito, a adoção de um instrumento tributário dissuasor só pode ter-se por adequada quando seja concebível a adoção de um comportamento alternativo, que se pretende incentivar. Não parece, todavia, plausível, no quadro atual, que a intenção do município seja a de desincentivar a instalação de postos combustível em todo o seu território, assim dificultando ou encarecendo o acesso à prestação de um serviço de que largamente depende, não apenas a mobilidade dos munícipes, como seguramente também o funcionamento de diversos serviços essenciais para o município. Dessa forma, não se vislumbra que a medida seja apta a induzir a adoção de comportamentos menos poluentes (v., a este respeito, Suzana Tavares da Silva, “A ameaça de uma «duradoura» jurisprudência constitucional «que interfere permanentemente» com a arrumação dogmática das categorias tributárias…”, cit., p. 114), o que, comprometendo a adequação do tributo à consecução da finalidade extrafiscal invocada pelo Município, bastaria para pôr em causa, à luz do princípio da proporcionalidade, a norma contida nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia, e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas anexa ao Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia, na medida em que faz incidir um tributo agravado sobre postos de combustível instalados em qualquer zona do concelho.

15. Conquanto a fundamentação económico-financeira do tributo aqui em apreço não ensaie qualquer quantificação dos custos associados a prestações públicas concretas, o Município recorrido alega que a taxa em causa constitui a «contrapartida específica da obrigação passiva do Município a partir do licenciamento inicial do posto de abastecimento, assumir a obrigação passiva de suportar impactes negativos gerados pela atividade do beneficiário tributado e que não são considerados na licença», bem como que «[a] utilidade económica que a recorrente / Impugnante retira da sua atividade é sustentada por correspondente dispêndio de recursos naturais, que exige e requer a execução de serviços pelo Município com vista à redução dos fatores de risco ambiental».

Cumpre, pois, apreciar se podem ter-se por procedentes estas alegações, que de resto encontram respaldo na fundamentação do Acórdão n.º 316/2014.

Neste aresto, recorde-se, a natureza sinalagmática da tributação municipal incidente sobre postos de abastecimento de combustíveis foi justificada, como notou o Acórdão n.º 204/2019, «na base do entendimento de que a mera existência de um posto de abastecimento de combustíveis é, por si só, condição suficiente da atividade fiscalizadora, específica e permanente, a desenvolver obrigatoriamente, nos termos legais, pelos municípios e, outrossim, da interferência permanente com o gozo de bens públicos como o ambiente, o ordenamento do território, o urbanismo ou a gestão do tráfego (v., respetivamente, os n.ºs 13-14 e 15-16, todos do Acórdão n.º 316/2014)».

As taxas devidas pela exploração dos postos de abastecimento de combustível localizados em propriedade privada encontrariam assim a sua contrapartida individualizada, de um lado, na prestação concreta de um serviço público local (em conformidade com artigo 3.º do RGTAL) —configurando a existência desses postos o facto indiciário que permite com segurança presumir a sua realização – e, de outro, na obrigação passiva de suportar os efeitos duradouros de uma atividade legitimamente sujeita a licenciamento. Nesta linha, afirmou-se então o seguinte:

«14. […] Em suma, o dever legal de fiscalização dos postos de abastecimento de combustíveis por parte das câmaras municipais cria uma presunção suficientemente forte no sentido de que a simples localização daqueles postos em determinada circunscrição concelhia é causa de uma atividade de vigilância e de ações de prevenção por parte do município correspondente, não só para dar cumprimento à lei, como principalmente para evitar que os riscos quanto à segurança de pessoas e bens, os riscos para a saúde pública e os riscos ambientais associados à existência e funcionamento daquelas instalações se materializem. É, pelo menos «normal», e é seguramente expectável da parte de autoridades públicas jurídica, social e ambientalmente responsáveis, que o significado e importância dos bens postos em perigo pela existência e funcionamento de postos de abastecimento de combustíveis, em articulação com as obrigações legais dos municípios, que estes desenvolvam em relação aos postos de abastecimento localizados nas respetivas circunscrições todas as ações a que legalmente estão obrigados, entre as quais se inclui a mencionada vigilância permanente com intuitos de prevenção. Assim sendo, não parece que lhes deva ser exigido que, para justificar a fixação de uma taxa como contrapartida de tais ações realizadas em cumprimento da lei, façam prova de cada uma dessas ações junto dos destinatários das mesmas.

Aliás, estes sabem bem e à partida que, por força da lei, a existência de postos de abastecimento de combustíveis “não localizados nas redes viárias regional e nacional” obriga os municípios em cuja circunscrição se localizem a uma ação de vigilância permanente, de modo a verificar o cumprimento permanente dos requisitos técnicos específicos desse tipo de instalações, e que vão para além das vistorias previstas e inspeções periódicas. Com efeito, a fiscalização prevista no artigo 25.º do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, não se esgota nas ações previstas no artigo 22.º do mesmo diploma nem se confunde com o cumprimento do dever geral de polícia. Assim, tal ação fiscalizadora pode ser tida como efetivamente provocada (e, em certo sentido, também aproveitadas) apenas pelos proprietários dessas instalações, justificando-se, por conseguinte, o pagamento de uma compensação.

Na verdade, conforme referido no artigo 3.º do RGTAL, “as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local”. No caso vertente é razoável e forte a presunção, feita a partir da natureza dos postos de abastecimento de combustíveis e dos deveres legais de fiscalização que incumbem às câmaras municipais (factos indiciários), da existência de uma atividade de vigilância permanente por parte dos serviços camarários dirigida àquele tipo de instalações e ao seu modo de funcionamento. Assim sendo, é lícito presumir que quem explora postos de abastecimento de combustíveis “não localizados nas redes viárias regional e nacional” dá azo ou provoca uma atividade de fiscalização por parte das câmaras municipais correspondentes às circunscrições concelhias em que os postos se localizem. A implantação dos mesmos postos “inteiramente” em propriedade privada ou em terrenos do domínio público municipal é, para este efeito, irrelevante, já que os riscos e a vigilância legalmente exigida são idênticos nas duas situações. O que releva é o tipo de instalação e não a natureza privada ou pública onde a mesma se encontra implantada. Mais: essa atividade de vigilância é, pela peculiaridade dos requisitos técnicos que visa controlar, exclusivamente imputável às ditas instalações. Nos municípios em que não se localizem tais postos de abastecimento, não há lugar a tal ação de vigilância.

[…]

16. […] Com efeito – e abstraindo agora dos aspetos conexionados com a «fiscalização do cumprimento de deveres específicos», considerados autonomamente – a verdade é que a licença de exploração de postos de combustíveis, enquanto ato administrativo de execução continuada (ou de eficácia duradoura), também não esgota os seus efeitos num só momento, através de um ato ou facto isolado. Bem pelo contrário, constitui uma relação jurídica duradoura no quadro da qual o licenciado adquire o direito de exercer uma atividade que, mesmo cumprindo os deveres específicos impostos pela legislação e regulamentação técnica aplicável, interfere permanentemente com a conformação de bens públicos, como o ambiente (ar, águas e solos), o urbanismo, o ordenamento do território e a gestão do tráfego. Ou seja, também no caso em apreço se verifica que, no quadro das licenças de exploração dos postos de abastecimento da recorrida inicial, ora recorrente, o Município de Sintra, apesar de não ter sido a entidade emitente das mesmas, fica duradouramente obrigado a suportar atividades que interferem permanentemente com a conformação de bens públicos que tem por atribuição proteger. O mesmo é dizer, que, embora assente na licença de exploração, a remoção do obstáculo jurídico ao comportamento do particular – desde logo, a proibição de poluir – é permanente e não pode deixar de ser imputada ao próprio Município, uma vez que compete hoje à Câmara Municipal de Sintra licenciar a exploração de postos de abastecimento de combustíveis como os da ora recorrente (cfr. o artigo 5.º, n.º 1, alínea b), do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro).

[…]

Finalmente, há que ter em conta a longa duração da licença de exploração de postos de abastecimento de combustível: em regra, 20 anos (cfr. o artigo 15.º, n.os 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro; cfr também supra o n.º 13). Durante todo o período da licença, pode ser exercida a atividade licenciada, que, recorde-se, impacta negativamente em bens públicos. Ou seja, a remoção do obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares – e não parece poder questionar-se, à luz dos interesses públicos a tutelar, a legitimidade de tal regime de licenciamento – não opera instantaneamente, mas permanece durante todo o período de vigência da licença.

Ora, a grande diferença no caso sujeito é que a taxa a aplicar nos termos do artigo 70.º, n.º 1, 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Município de Sintra para 2008 pressupõe já o benefício da remoção do obstáculo jurídico, isto é, a licença de exploração de postos de abastecimento de combustíveis. O que aquela taxa vem valorar é, no quadro de tal licenciamento, aspetos ainda nele não considerados, uma vez que o licenciamento em causa é determinado por lei especial que não tem de tomar em linha de consideração a especificidade dos interesses municipais. Será que, por ser assim, fica a taxa do artigo 70.º, n.º 1, 1.1, desprovida de uma estrutura bilateral?

A resposta deve ser negativa, uma vez que o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis nos termos do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, removendo embora um obstáculo jurídico, não toma – e, em rigor, nem pode tomar, atento o princípio da autonomia das autarquias locais - em consideração a obrigação passiva do Município de Sintra de se conformar com a influência modeladora da atividade licenciada. E este deve ser o aspeto decisivo: existe um comportamento sujeito a licenciamento que constitui aquele Município numa dada obrigação de suportar impactes negativos da atividade licenciada que pura e simplesmente não são considerados na licença. E a taxa em causa é a contrapartida específica de tal obrigação passiva.»

Tendo em conta o disposto no diploma que estabelece os procedimentos e define as competências para efeitos de licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento de produtos de petróleo e instalações de postos de abastecimento de combustíveis (ou seja, no Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de novembro, alterado pelos Decretos-Leis n.os 389/2007, de 30 de novembro, 31/2008, de 25 de fevereiro, 1958/2008, de 6 de outubro, 217/2012, de 9 de outubro, e pela Lei n.º 15/2015, de 16 de fevereiro), não se mostra, todavia, possível acompanhar esta argumentação.

16. De acordo com o Decreto-Lei n.º 267/2002, a «construção, exploração, alteração de capacidade, renovação de licença e outras alterações que de qualquer forma afetem as condições de segurança da instalação ficam sujeitas a licenciamento», devendo a estrutura do procedimento a observar ser «adequada à complexidade e perigosidade das instalações envolvidas» (cf. o artigo 4.º, n.os 1 e 3). O licenciamento pressupõe a audição «de todas as entidades que, em virtude de competências próprias ou da natureza do projeto, devam ser consultadas» (cf. a alínea k) do artigo 3.º), com vista a garantir a segurança de pessoas e bens, podendo estar sujeita a avaliação de impacto ambiental (nos termos previstos no artigo 11.º). Por sua vez, a concessão da licença de exploração depende da verificação da conformidade da instalação com o projeto aprovado e do cumprimento de todas as normas legais e regulamentares vigentes, devendo o titular da licença «comprovar, previamente à emissão da licença, mesmo no caso referido no número anterior, que dispõe de seguro de responsabilidade civil destinado a cobrir os riscos associados à respetiva atividade, em montante a definir pela entidade licenciadora» (cf. o artigo 14.º, n.º 3, para o qual remete o artigo 5.º, n.º 3).

Deste modo, incumbindo aos municípios o licenciamento de postos de abastecimento de combustíveis não localizados nas redes viárias regional e nacional (cf. a alínea b) do n.º 1 do artigo 5.º), os mesmos detêm ampla margem de conformação da relação duradoura estabelecida por via da licença, dispondo nesse momento de uma significativa margem para conformar os termos em que será exercida essa atividade, cuja interferência permanente com o gozo de bens públicos como o ambiente, o ordenamento do território, o urbanismo ou a gestão do tráfego se pretende seja então devidamente considerada, antes de licenciada a atividade.

De resto, as ações de fiscalização a promover após a emissão da licença encontram-se expressamente previstas como inspeções e vistorias periódicas aos postos de abastecimento de combustível (cf. o artigo 19.º), podendo ainda ser determinada a aplicação de medidas cautelares «sempre que seja detetada uma situação de perigo grave para a saúde, a segurança de pessoas e bens, a higiene e a segurança dos locais de trabalho e o ambiente», sem prejuízo do cumprimento do dever de reporte de acidentes (cf. o artigo 30.º), bem como da eventual responsabilidade civil ou contraordenacional a assumir pelos titulares das licenças (cf. o artigo 20.º, n.º 1).

O diploma não esgota, deste modo, a disciplina aplicável à relação duradoura conformada pela concessão da licença, inclusivamente no que respeita às taxas que podem ser cobradas em contrapartida das atividades a promover pelas entidades licenciadoras, atribuindo aos municípios a competência para as regulamentar, nos seguintes termos:

«Taxas

Artigo 22.º

Taxas de licenciamento e de vistorias

1 - É devido o pagamento de taxas pelos seguintes atos:

a) Apreciação dos pedidos de aprovação dos projetos de construção e de alteração;

b) Vistorias relativas ao processo de licenciamento;

c) Vistorias a realizar para apreciação de recursos hierárquicos, quando se trate de licenciamentos previstos no artigo 6.º;

d) Vistorias para verificação do cumprimento das medidas impostas nas decisões proferidas sobre reclamações;

e) Vistorias periódicas;

f) Repetição da vistoria para verificação das condições impostas;

g) Averbamentos.

h) Reconhecimento de entidades inspetoras de instalações de combustíveis derivados do petróleo.

2 - Os montantes das taxas previstas nas alíneas a) a g) do número anterior são definidos em regulamento municipal ou em portaria conjunta dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da economia, consoante a entidade licenciadora seja o município ou uma das entidades referidas no n.º 2 do artigo 6.º, respetivamente.

3 - As despesas realizadas com as colheitas de amostras, ensaios laboratoriais ou quaisquer outras avaliações necessárias à apreciação das condições de exploração de uma instalação de armazenamento ou postos de abastecimento constituem encargos da entidade que as tenha promovido, salvo se se verificar a inobservância das prescrições técnicas obrigatórias, caso em que os encargos serão suportados pelo titular da licença de exploração.

4 - Os atos pelos quais seja devido o pagamento de taxas podem ser efetuados após a emissão das guias respetivas, salvo no que refere aos processos de licenciamento e alteração, para cuja realização é exigida prova prévia do respetivo pagamento.

5 - Pela apreciação do procedimento de reconhecimento referido na alínea h) do n.º 1 do presente artigo, é devida à DGEG uma taxa, fixada em (euro) 250, devendo este valor ser atualizado anualmente de acordo com o índice de preços no consumidor, no continente, com exclusão da habitação, publicado pelo Instituto Nacional de Estatística.

6 - O pagamento da taxa a que se refere o número anterior é devido com a apresentação do pedido e liquidado no prazo de 30 dias após a emissão de guia pela DGEG.»

A circunstância de o legislador ter pretendido disciplinar também a matéria das taxas, elencando os vários tipos de prestações individualizadas que dão origem ao seu pagamento, sem deixar de considerar as ações dirigidas à verificação do cumprimento de todas as condições de que depende o seu funcionamento em momento posterior ao licenciamento, configura um dado normativo que não se vê que possa ser menosprezado na apreciação da constitucionalidade do tributo aqui em apreço.

17. Por um lado, mesmo que se reconheça às taxas pela remoção de um obstáculo jurídico a autonomia que este Tribunal afirmou nos Acórdãos n.º 177/2010 e 316/2014, importa relembrar que, segundo a jurisprudência aí firmada, cumpre distinguir «entre as [remoções] que afastam um obstáculo real, ditado por um genuíno interesse administrativo, e as que eliminam um obstáculo artificialmente erguido para, através da remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita». Para tal, como sublinha Sérgio Vasques, importa começar por «controlar a proibição relativa subjacente às taxas de licença e perguntar pela legitimidade do obstáculo imposto ao particular antes de perguntar pela legitimidade do tributo que se exige em contrapartida da sua remoção. […] Sempre que concluamos pela ilegitimidade da proibição relativa de uma qualquer atividade logo se impõe que consideremos também ilegítimo o tributo exigido em contrapartida do seu levantamento» (v. Manual de Direito Fiscal, cit., pp. 250-251).

Não subsistindo qualquer dúvida de que a taxa devida pelo licenciamento inicial corresponde à remoção de um obstáculo real, já que é legítima a proibição relativa que se impõe a uma atividade suscetível de ter um impacto significativo no ambiente, na segurança e no ordenamento do território, já não se vê que obstáculo possa estar em causa quando se exige uma taxa anual pela instalação de postos de combustível devidamente licenciados.

A interferência permanente com a conformação de bens públicos que resulta de uma atividade já autorizada, com efeitos duradouros, e sem que ao município seja concedida qualquer margem de apreciação para aferir anualmente se se mantêm reunidos os pressupostos de que depende o levantamento da proibição relativa que lhe subjaz, não permite identificar, em termos minimamente tangíveis, um prestação individualizável apta a constituir, por si só, fundamento para a cobrança de uma taxa. Assim configurada, a taxa não se distinguiria afinal de um tributo de desincentivo de comportamentos ambientais nocivos que, como supra se referiu, e pese embora o disposto no n.º 2 do artigo 6.º do RGTAL, dificilmente poderia ser enquadrado naquela categoria de tributos.

18. Por outro lado, a circunstância de o Decreto-Lei n.º 267/2002, na sua redação atual, disciplinar amplamente as ações de fiscalização a promover regularmente pelos municípios, enumerando as taxas devidas por tais ações e atribuindo aos municípios a competência para as regulamentar, debilita significativamente a presunção de que os sujeitos passivos do tributo provocam ou extraem um benefício individualizável de uma atividade fiscalizadora, específica e permanente, a desenvolver obrigatoriamente, nos termos legais, pelos municípios que exceda a aí prevista.

É certo que, como tem sido entendido, não decorre do regime jurídico-constitucional aplicável às taxas a exigência de que o facto tributário se identifique com a prestação pública, em qualquer destas modalidades, que com o tributo se visa compensar. Com efeito, como se afirmou no Acórdão n.º 344/2019, «(…) a jurisprudência constitucional, desde cedo admite que o legislador conceba taxas cujo pressuposto não seja constituído pela prestação que visa compensar mas por um facto que, de acordo com as regras da experiência, permita inferir com um grau de segurança elevado a realização daquelas prestações. Nestes casos, como acontece com as tarifas de saneamento e de recolha de lixos, a bilateralidade da taxa não é afastada pelo facto do legislador, por razões de ordem técnica, administrativa ou financeira, definir a incidência da taxa e o seu montante através de índices e presunções aptas a denotar a ocorrência de prestações administrativas (Acórdãos n.ºs 76/1988, 1140/1996, 22/2000)» (v. o n.º 7).

Porém, é forçoso que, em primeiro lugar, possa ser identificada uma prestação administrativa concreta e individualizável e, em segundo lugar, exista um nexo entre esta e o facto tributário escolhido apto a basear uma «presunção muito forte» (Acórdão n.º 76/1988) de que os sujeitos passivos do tributo dela são efetivos causadores ou beneficiários.

Ora, não se duvida que a mera existência de postos de combustível no território municipal impõe aos serviços municipais o exercício de atividades especialmente dirigidas ao seu controlo e gestão, sendo legítimo fazer recair os custos daí decorrentes sobre quem lhes dá causa. Mas, na parte que excede as ações expressamente previstas no artigo 22.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 267/2002, não se vê que seja possível individualizar (e, consequentemente, quantificar) a participação dos titulares de licenças de exploração de combustíveis nesses custos que presumivelmente causam, tanto mais quanto certo é que a possibilidade de fundar essa relação nos custos inerentes ao exercício da atividade de gestão do tráfego sempre esbarraria na circunstância de esta não se diferenciar daquela a que dá origem a exploração de outros estabelecimentos sediados do município, como, por exemplo, escolas e hospitais.

Deste modo, a «taxa» em apreço poderia assumir a feição de uma contribuição financeira estabelecida com o propósito de, em primeira linha, cobrir os custos dos serviços municipais que exercem a atividade fiscalizadora de que os titulares de licenças de exploração de postos de combustível são presumíveis causadores ou beneficiários e, em segunda linha, incentivar a instalação desses postos em determinadas áreas do concelho.

Contudo, na ausência de um regime geral das contribuições financeiras (a que alude a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição) ou de qualquer outra norma (designadamente contante do Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais, aprovado pela Lei n.º 73/2013, de 3 de setembro) que expressamente habilite as autarquias locais a criar tributos deste tipo, este Tribunal tem constantemente entendido que as normas constantes de regulamentos municipais que os estabeleçam são organicamente inconstitucionais, por violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa (neste sentido, v. já os Acórdãos n.os 584/2012 e 316/2014, e em especial, os Acórdãos n.º 848/2017 e 33/2018).

Pelas mesmas razões, deve ser julgada inconstitucional a norma que integra o objeto do presente recurso.

III – Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Julgar inconstitucional, por violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, a norma contida nos artigos 55.º, n.º 1, alínea b), e n.º 2, do Regulamento Municipal da Defesa da Paisagem, Publicidade e Ocupação do Espaço Público de Vila Nova de Gaia, e 25.º, n.º 3, da Tabela de Taxas do Regulamento de Taxas e Outras Receitas do Município de Vila Nova de Gaia; e, em consequência,

b) Conceder provimento ao presente recurso, determinando a reforma da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo positivo de inconstitucionalidade.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 8 de novembro de 2023 - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - João Carlos Loureiro - José João Abrantes