345/2023 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 710/2023

Processo n.º 345/2023

3ª Secção

Relator: Conselheiro Afonso Patrão

Acordam na 3.ª secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação de Coimbra, em que é recorrente A. e recorrido o Ministério Público, foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), do acórdão proferido por aquele Tribunal em 8 de março de 2023.

2. A Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária (ANSR), por decisão administrativa datada de 22 de junho de 2021, determinou a cassação do título de condução do ora recorrente, atendendo à perda total de pontos decorrente da condenação, em dois processos, por dois crimes de condução em estado de embriaguez, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 4 e no n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada.

Inconformado, o ora recorrente impugnou judicialmente esta decisão administrativa. Por sentença do Tribunal Judicial da Comarca de Coimbra - Juízo de Competência Genérica de Condeixa-a-Nova, datada de 25 de novembro de 2022, a impugnação foi julgada totalmente improcedente, mantendo-se a decisão administrativa.

Novamente inconformado, recorreu o arguido para o Tribunal da Relação de Coimbra que, por acórdão datado de 8 de março de 2023, julgou o recurso improcedente e manteve a sentença então recorrida.

É do acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, datado de 8 de março de 2023, que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade, indicando o recorrente como objeto a «questão da inconstitucionalidade da conjugação da norma da alínea c) do n.º 4 com a norma do n.º 10 do artigo 148.º do CE, por desrespeito e violação do artigo 20.º da CRP e n.º 2 do artigo 202.º também da CRP».

3. Por despacho do relator originário neste Tribunal Constitucional, datado de 17 de abril de 2023, foi o recorrente notificado para aperfeiçoar o seu requerimento de interposição de recurso e a «enunciar, com precisão, as normas cuja inconstitucionalidade pretende ver apreciadas» e a «identificar, com precisão, a peça processual em que previamente suscitou a questão».

Em resposta, o recorrente indicou como objeto do recurso a «norma da alínea c) do n.º 4 “A cassação do título de condução do infrator, sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor" conjugada com a norma do n.º 10 "A cassação do título de condução a que se refere a alínea c) do n.º 4 é ordenada em processo autónomo, iniciado após a ocorrência da perda total de pontos atribuídos ao título de condução", ambas do artigo 148.º do Código da Estrada (CE)», imputando-lhe a violação do disposto no n.º 2 do artigo 18.º e do artigo 47.º da Constituição. Mais sustentou ter suscitado a questão de constitucionalidade na impugnação judicial junto do tribunal de 1.ª instância e, no que respeita à sua suscitação perante «o tribunal que proferiu a decisão recorrida» (n.º 2 do artigo 72.º da LTC), declarou tê-lo feito nas conclusões X) e Y) das alegações de recurso apresentadas ao Tribunal da Relação de Coimbra.

4. Face à recomposição das secções no Tribunal Constitucional (n.º 2 do artigo 41.º da LTC), e tendo o relator originário deixado de integrar a 3.ª Secção, foram os autos redistribuídos ao ora relator.

5. Determinado o prosseguimento do recurso, o recorrente apresentou alegações, de que se extraem, no que releva, as seguintes conclusões:

«(…)

16º

A automaticidade da decisão proferida por um qualquer juiz, como sendo sempre a mesma, desde que verificada a subtração dos 12 pontos, não foi rebatida no acórdão do TRC, ou sequer apreciada no contexto da desconformidade e violação do artigo 13. º e do n.º 2 do artigo 266.º da CRP, por manifesta diminuição de garantias de defesa no processo de contraordenação por comparação com a defesa permitida numa situação enquadrável no artigo 101.º do C.P.;

17º

Não se podendo considerar para o efeito, salvo melhor opinião, que a invocação das diferenças, de que a cassação do título é uma medida administrativa de revogação de uma licença e que se impõe apenas a verificação de que o seu beneficiário deixou de reunir as condições de aptidão e de que a medida de segurança do artigo 101.º do C.P., aplicável a delinquentes imputáveis é uma consequência jurídica do crime e de que a medida acessória do artigo 69.º do C.P., constitui um facto gerador de pontos e de que é meramente reflexa (…….) e porque os critérios para a cassação não se extraem dos factos que tipificam ilícitos criminais, mas sim da reiteração das condenações criminais ou contraordenacionais e da forma como elas revelam a incapacidade do condutor para observar as normas legais de segurança;

18º

Deva ser atendido como argumento bastante para a não violação do princípio da proporcionalidade.

19º

No que diz respeito à cassação do título de condução pela subtração de pontos no contexto de ilícito contraordenacional e à cassação do título de condução ao abrigo do artigo 101.º do C.P., o recorrente concluiu que "está violado o princípio da proporcionalidade na decisão da ANSR, por comparação ao ilícito criminal tipificado no artigo 101.º do C.P., (para ser objeto de tipificação legal também tem subjacente a proteção de direitos fundamentais com assento constitucional), já que para a cassação do título de condução, o Tribunal tem o dever de apreciar a personalidade do arguido e a inerente perigosidade e num processo contraordenacional para a cassação do título de carta e condução basta a soma de pontos, para aplicação de uma medida de segurança”;

20º

A este propósito considera o Acórdão que o recorrente faz alguma confusão entre dois tipos de cassação, (...) somente quando está em causa a cassação do título de condução aplicada no âmbito do artigo 101.º do Código Penal é necessário formular um juízo sobre a potencial perigosidade ou inaptidão do agente para a condução para que se decida sobre a aplicação ou não desta medida de segurança.

21º

Esclarecendo, que a cassação ao abrigo do artigo 148.º do CE não é uma medida de segurança.

22º

Ora, mesmo aceitando esta premissa de que no caso da subtração de pontos, a cassação do título não é uma medida de segurança, o que por ora apenas se admite por mera hipótese de raciocínio, não restam, contudo, dúvidas de que a decisão de cassação do título ao abrigo do artigo 148.º do CE decorre da automaticidade da perda de pontos.

23º

E, apesar da existência de uma impugnação judicial, o poder judicial vê o seu poder restringido, ao não poder apreciar a personalidade do arguido e outros factos reais da sua vida e a conexão com os factos e as consequências, como o pode e deve fazer, em face de uma situação enquadrável no artigo 101.º do C.P.

Assim, como faz quando também aplica uma sanção acessória.

24º

Ou seja, tem mais garantias de defesa o condutor imputável que cometeu um crime ao abrigo do artigo 101.º do C.P., do que um condutor que perdeu pontos por aplicação de sanção acessória. Porque naquele, o Tribunal vai ponderar se lhe aplica a medida de segurança de cassação do título de condução, enquanto que, no caso da subtração dos 12 pontos, o Tribunal automaticamente tem de decidir pela cassação do título de condução, apesar de lhe ter sido acrescida uma sanção coativa.

(…)

28º

No caso concreto, o juiz que receba uma impugnação judicial de decisão da ANSR tomada pela subtração dos pontos, fica coartado no seu poder de livre apreciação, na medida em que para a condenação com base neste ilícito contraordenacional lhe assiste apenas verificar se os pressupostos da subtração de pontos se verificaram.

29º

Sendo que partindo da argumentação do Acórdão, aquela substração e a consequente cassação é uma medida administrativa de revogação de uma licença à prática de uma atividade e que consiste na verificação que o seu beneficiário deixou de reunir as condições de aptidão que estiveram na base da sua concessão.

30º

Ficando para o conhecimento do Tribunal unicamente a confirmação dos pressupostos, sem que, contudo, possa sequer fazer algum juízo sobre a eventual inidoneidade para continuar a conduzir, apreciação que deveria ser feita à data da audiência de julgamento, realizada para apreciar e discutir a impugnação judicial.

A situação é bem diferente quando estamos numa apreciação jurisdicional em face do artigo 101.º do CP. Aqui o juiz averigua se há indícios de inaptidão para a condução automóvel ou se há perigo de reiteração de condução sob o efeito de álcool.

31º

Importa também equacionar por conformidade ao nosso texto constitucional, se:

A cassação do título da carta de condução por pontos, em termos reais é também a aplicação de uma medida de segurança e neste caso com diminuição de garantias.

Vejamos:

32º

Conforme consta no Acórdão do Tribunal da Relação de Évora de 23 de março de 2021, proferido no processo n.º 38/20.1 T80DM, em voto de vencido do juiz Desembargador João Gomes de Sousa, () se é certo que o legislador nacional sempre procurou afastar os regimes sancionatórios dos dois ramos de direito, sanções acessórias contra-ordenacionais de um lado, penas acessórias penais, para outro, aqui apesar de todas as aparências de inocuidade punitiva a tratar os "descontos" de pontos como mera operação aritmética punitivamente asséptica, juntou os dois regimes num só.

33º

Sem que o arguido se possa defender da automaticidade da aplicação dos pontos, o mesmo é dizer da cassação do título. A propósito da indefesa do arguido neste tipo de processo de contraordenação, vejamos, o argumento do Senhor Juiz Conselheiro no seu voto de vencido, que nos deve convocar a "repensar" esta problemática,

Logo, para nós a "perda de pontos" acrescentada ao CE é uma sanção ou pena que tem na origem uma condenação por um ato ilícito contra-ordenacional ou criminal (artigo 69º, nº 1 do Código Penal) e que é aplicada de forma indireta, automática e indefensável de cada vez que o cidadão é condenado, seja em processo contra-ordenacional, seja num processo criminal.

O somatório das condenações e respetivas perdas de pontos é, indubitavelmente, um acréscimo sancionatório criado artificialmente pelo legislador que, de uma realidade "título de condução" que só em excecionais circunstâncias podia ser cassado, se transforma em sistema de perda diretamente resultante de um ato ilícito contra-ordenacional e/ou criminal que só pode funcionar se às sanções e penas inicialmente previstas (coima+sanção acessória e multa ou prisão+pena acessória) for acrescentada a perda de pontos por cada ilícito, que é uma sanção acrescida ope legis e de natureza nova e diversa.

E sem que o arguido possa defender-se da perda de pontos dada a "automaticidade" do sistema. (negrito nosso).

34º

A pertinência da ponderação e apreciação jurisdicional da inidoneidade ou inaptidão coloca-se, nos termos do a artigo 101.º do CP, conforme entendimento do Dr. Pinto de Albuquerque no Ac. do STJ para fixação de jurisprudência de 17-06-1999, e, ainda que a pronúncia tenha sido feita para outro contexto, ainda assim, nos parece pertinente invocar a sua alegação: "Este sistema punitivo acessório funciona deste modo: em primeiro lugar, o julgador deve, em face da gravidade dos factos e da perigosidade do agente averiguar se há indícios de inaptidão para a condução automóvel ou se há perigo de reiteração da condução sob o efeito de álcool. Caso se tenham apurado indícios dessa inaptidão ou do perigo de continuação criminosa, deve aplicar-se a cassação. Caso não se verifiquem esses indícios, deve então, e só então, o julgador aplicar a medida de proibição de conduzir do artigo 69º. n.º 1, alínea a), do Código Penal. Se não ocorre, no caso, qualquer circunstância que se possa integrar no n.º 1 do artigo 101.º, então só há que aplicar, como pena acessória, a medida prevista no artigo 69º, nº1, alínea a)."

35º

Aqui os indícios de inaptidão são apreciados jurisdicionalmente, no caso do processo contraordenacional está subtraída do poder jurisdicional uma qualquer verificação da inaptidão e da sua atualidade e dever de permanência, o que salvo melhor opinião, vem, colocar a questão da inconstitucionalidade da conjugação da norma da alínea c) do n.º 4 com a norma do n.º 10 do artigo 148.º do CE por desrespeito e violação do artigo 20.º da CRP e n.º 2 do artigo 202.º também da CRP.

36º

Importa também apreciar a conformidade da norma do artigo 148.º do CE com a situação concreta da cassação do título quando impede o exercício da profissão de motorista, quando os ilícitos contraordenacionais não ocorreram durante o horário de trabalho, nem durante o percurso de casa para o emprego ou vice-versa.

37º

Não podendo o Tribunal exercitar o seu verdadeiro poder jurisdicional, num processo de contraordenação cujo desfecho é em termos práticos a aplicação de uma medida de segurança, decorrente do exercício da autoridade administrativa que revogou a licença;

Sem poder apreciar esta revogação no efeito que tem, de impedir o acesso à profissão, bem constitucionalmente protegido, verificando-se, na prática a violação do n.º 2 do artigo 18. º da CRP, por a restrição no caso concreto não se limitar ao necessário, sendo que este juízo de ponderação em função do princípio da proporcionalidade, nem sequer foi objeto de ponderação do estritamente necessário quando colide e afronta o direito do artigo 47. º da CRP (acesso à profissão).

Nestes termos e com estes fundamentos deve o presente recurso proceder, por provado;

Ser declarada a inconstitucionalidade dos segmentos normativos do artigo 148.º do Código da Estrada (Sistema de pontos e cassação do título de condução), n.º 4.º alínea c) "A cassação do título de condução do infrator, sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor", conjugada com a norma do n.º 10 do mesmo artigo" A cassação do título de condução a que se refere a alínea c) do n.º 4 é ordenada em processo autónomo, iniciado após a ocorrência da perda total de pontos atribuídos ao título de condução.

a) Dada a automaticidade da decisão administrativa por impossibilidade de o Tribunal poder apreciar e exercer a sua função jurisdicional e inerentemente por violação dos artigos 20.º e n.º 2 do artigo 202.º ambas da CRP;

b) O recorrente apresentou impugnação judicial num processo contraordenacional, ao qual se lhe aplicam também as regras do Código Penal.

c) É consabido que na sua dimensão positiva, o princípio do juiz natural, ou juiz legal, para além da sua ligação ao princípio da legalidade em matéria penal, encontra ainda o seu fundamento na garantia dos direitos das pessoas perante a justiça penal e no princípio do Estado de direito no domínio da administração da justiça.

d) É, assim, uma garantia da independência e da imparcialidade dos tribunais, cfr artigo 203.º da Constituição que fica em crise na apreciação da impugnação judicial.

e) Na cassação do título da carta de condução pela perda de pontos, o Tribunal não é capaz ou melhor está impedido de apreciar a idoneidade do condutor ao contrário do que sucede quando julga um caso ao abrigo do artigo 101.º n.º 1 do Código Penal;

f) Havendo no processo de contraordenação (que termina em termos práticos com aplicação de uma medida de segurança) uma diminuição de garantias de defesa do arguido quando comparadas com as garantias do arguido em processo crime;

g) No processo crime do artigo 101.º os indícios de inaptidão são apreciados jurisdicionalmente, no caso do processo contraordenacional está subtraída do poder jurisdicional uma qualquer verificação da idoneidade, inaptidão e da sua atualidade.

h) No caso concreto e por força da interpretação dos normativos aqui em apreço, há violação do n.º 2 do artigo 18.º e do n.º 2 do artigo 266.º todos da CRP;

i) Pela violação do princípio da proporcionalidade, já que embora gozando o legislador ordinário de uma ampla liberdade na definição de crimes e na fixação de penas, no caso concreto há um inquestionável e evidente excesso, ao não se permitir que o poder jurisdicional exerça plenamente as suas atribuições, limitando-se à verificação dos requisitos, sem possibilidade de apreciação e ponderação da personalidade do arguido e demais circunstâncias face à medida de segurança que ANSR decidiu».

6. O Ministério Público contra-alegou, pronunciando-se pela impossibilidade de conhecimento do objeto do recurso e, subsidiariamente, pela sua improcedência, concluindo do seguinte modo:

1. «Da leitura do acórdão recorrido do TRC, de 08-03-2023, parece evidente que o mesmo não encerra, enquanto critério norteador da sua decisão, uma ratio decidendi coincidente com o objeto do recurso do arguido.

2. Na verdade, a decisão recorrida assemelha-se a uma decisão formal – não substantiva, de apreciação de inconstitucionalidade normativa colocada no recurso interposto pelo arguido da decisão de 1.ª instância –, em que se limitou a constatar a inexistência de pressupostos para que pudesse tomar conhecimento do mérito do recurso precisamente no tocante à dimensão de constitucionalidade controvertida.

3. Segundo o acórdão recorrido, o recurso do arguido da sentença de 1.ª instância era carente de normatividade, atacando a decisão em si mesma, e não a norma ou interpretação normativa em que a mesma se alicerçou. Como tal, não tinha aptidão a que fosse conhecido o seu mérito.

4. O recurso interposto para este Tribunal, ora em apreciação, suscita, porém, questões de inconstitucionalidade normativa que não foram, efetivamente, objeto de apreciação pelo acórdão recorrido.

5. O sistema de fiscalização concreta de constitucionalidade caracteriza-se, como é sabido, pela normatividade; o objeto normativo constitui a condição essencial do recurso de constitucionalidade previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC.

6. Não se trata, porém, da única condição. Neste tipo de recursos, exige-se ainda (e exige-se cumulativamente): (i) o esgotamento prévio dos recursos normalmente admissíveis na ordem jurisdicional em questão; (ii) a prévia suscitação da questão de inconstitucionalidade normativa (com o específico sentido atrás apontado), “durante o processo” e “de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer” (n.º 2 do artigo 72.º da LTC); e, enfim, (iii) a aplicação, na decisão recorrida, como ratio decidendi, da norma tida por inconstitucional pelo recorrente, na concreta interpretação correspondente à dimensão normativa delimitada no requerimento de recurso, pois “[…] só assim um eventual juízo de inconstitucionalidade poderá determinar uma reformulação dessa decisão” (Ac. TC n.º 372/2015).

7. Falecendo no caso, o último dos referidos pressupostos, tal torna inexigível a formulação de convite ao aperfeiçoamento, nos termos do art. 75.º-A, n.ºs 5 e 6 da LTC.

8. Não se afigura, pois, que o recurso do arguido reúna condições para ser objeto de apreciação de mérito, já que a decisão recorrida não empreendeu qualquer juízo material de apreciação de constitucionalidade que o arguido tivesse suscitado no seu recurso da decisão de 1.ª instância.

9. O recorrente não logra, na verdade, manifestar uma pretensão dotada de dimensão normativa autónoma e que não se confunda com a mera discordância da decisão recorrida (de conformidade constitucional) da norma que supostamente pretende controverter.

10. Uma tal dimensão normativa não se pode satisfazer com a alusão que faz o arguido de que

«(…) o recorrente não atacou só a decisão, fê-lo por referência aos normativos constitucionais que entendeu estarem a ser violados, mormente, o facto de bastar a soma dos doze (12) pontos para a tomada de decisão administrativa, que ao ser apreciada será confirmada pelo Tribunal. Ora, esta mera apreciação dos requisitos, mais não é, ou melhor só é uma verificação administrativa, sem possibilidade de o juiz ao nela tomar a sua intervenção poder efetivamente exercer o seu poder jurisdicional; Aquela impossibilidade jurisdicional configura uma violação "do direito ao juiz", direito que tem respaldo constitucional nas normas dos artigos 20.º n.º 1 e do artigo 202.º da CRP» (Ponto 7.º).

11. E que

«(…) apesar da existência de uma impugnação judicial, o poder judicial vê o seu poder restringido, ao não poder apreciar a personalidade do arguido e outros factos reais da sua vida e a conexão com os factos e as consequências, como o pode e deve fazer, em face de uma situação enquadrável no artigo 101.º do C.P. Assim, como faz quando também aplica uma sanção acessória.» (Ponto 23.º).»

«Ou seja, tem mais garantias de defesa o condutor imputável que cometeu um crime ao abrigo do artigo 101.º do CP., do que um condutor que perdeu pontos por aplicação de sanção acessória. Porque naquele, o Tribunal vai ponderar se lhe aplica a medida de segurança de cassação do título de condução, enquanto que, no caso da subtração dos 12 pontos, o Tribunal automaticamente tem de decidir pela cassação do título de condução, apesar de lhe ter sido acrescida uma sanção coativa (Ponto 24.º)».

12. Mais defende arguido não haver uma garantia de defesa adequada no sistema de perda de pontos e de cassação da licença de condução, ao invés da medida de segurança do art. 101.º do Cód. Penal, uma vez que «Aqui os indícios de inaptidão são apreciados jurisdicionalmente, no caso do processo contraordenacional está subtraída do poder jurisdicional uma qualquer verificação da inaptidão e da sua atualidade e dever de permanência, o que salvo melhor opinião, vem, colocar a questão da inconstitucionalidade da conjugação da norma da alínea c) do n.º 4 com a norma do n.º 10 do artigo 148.º do CE por desrespeito e violação do artigo 20.º da CRP e n.º 2 do artigo 202.º também da CRP.» (ponto 35.º).

13. Questiona, ainda, o arguido «(…) a conformidade da norma do artigo 148.º do CE com a situação concreta da cassação do título quando impede o exercício da profissão de motorista, quando os ilícitos contraordenacionais não ocorreram durante o horário de trabalho, nem durante o percurso de casa para o emprego ou vice-versa.».

14. Mais considera que, sem a possibilidade de o tribunal exercitar o seu verdadeiro poder jurisdicional, num processo de contraordenação cujo desfecho é, na prática, a aplicação de uma medida de segurança, decorrente do exercício da autoridade administrativa que revogou a licença, sem poder apreciar esta revogação no efeito que tem, de impedir o acesso à profissão, bem constitucionalmente protegido, verificar-se-ia a violação do n.º 2 do artigo 18.º da CRP, por a restrição no caso concreto não se limitar ao necessário, sendo que este juízo de ponderação em função do princípio da proporcionalidade, nem sequer foi objeto de ponderação do estritamente necessário, colide e afronta o direito de acesso à profissão, consagrado no artigo 47.º da CRP.

15. Nenhuma destas formulações coincide com o exercício aplicativo ensaiado na decisão recorrida, em que, singelamente, se considerou o recurso do arguido inapto a ser emitido um juízo material sobre a constitucionalidade da norma agora apresentada nas suas alegações, sendo igualmente certo que o acórdão recorrido encerra fundamentos alternativos para a improcedência do recurso de 1.ª instância, pelo que a procedência do presente nenhuma implicação operaria no mesmo.

16. E, como refere Carlos Lopes do Rego, “tendo já sido proferida a decisão impugnada, é evidente que – sob pena de se não se verificarem os pressupostos do recurso – tal interpretação deverá inteiramente coincidir com a que ali foi adotada como ‘ratio decidendi’” – (cfr. ob. cit., p. 208; itálicos acrescentados), sendo certo que, face ao disposto no artigo 79.º-C da LTC, o TC “só pode julgar inconstitucional ou ilegal a norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação”, pelo que todas as vias recursórias previstas no artigo 70.º, n.º 1, da LTC, implicam a apreciação de uma norma ou de determinada interpretação normativa aplicada ou recusada aplicar pela decisão recorrida e, concomitantemente, que os poderes de cognição do TC se encontram limitados nesses exatos termos.

17. É por isso que se nos afigura existir um obstáculo – falta de pressuposto material – ao conhecimento do presente recurso.

18. Para o caso de assim não ser entendido, e ser considerado que se deve conhecer do objeto do recurso, apresentaremos em seguida a nossa posição.

19. Com as alterações da Lei n.º 116/2015, de 08 de agosto, ao Código da Estrada, foi introduzido um sistema de “carta por pontos” – aplicado em diversos Estados-Membros da União Europeia –, fazendo corresponder a perda ou recuperação de pontos a determinados comportamentos rodoviários dos condutores, designadamente aquando da condenação pela da prática de contraordenações graves ou muito graves ou de crimes a que corresponda, respetivamente, uma pena acessória de proibição de conduzir ou uma medida de segurança de inibição de conduzir.

20. No caso em apreço nos autos, o recorrente foi condenado, no âmbito do Processo Sumário n.º 97/18.7GACDN por sentença transitada em 11-07-2018, pela prática, em 07.05.2018, como autor material de um crime de condução de veículo em estado de embriaguez, previsto e punido pelos artigos 292.º, n.º 1 e 69.º, n.º 1, alínea a), ambos do Código Penal, na pena acessória de proibição de conduzir veículos com motor pelo período de 5 (cinco) meses e 15 (quinze) dias, e no âmbito do Processo Sumário n.º 142/20.6GACDN, por sentença transitada por sentença proferida no dia 03.09.2020, transitada em julgado na mesma data, pela prática, em 16.08.2020, de um crime idêntico, na pena acessória de proibição de conduzir veículos com motor pelo período de 3 (três) meses e 15 (quinze) dias e estando tais condenações averbadas ao seu registo individual de condutor do arguido a subtração de 6 (seis) pontos por cada uma das penas acessórias, nos termos do artigo 148.º, n.º 2 do Código da Estrada, foram-lhe subtraídos todos os pontos.

21. E tendo a subtração total dos pontos como consequência necessária a cassação do seu título de condução, foi organizado o competente processo autónomo (n.º 10 da referida norma legal), no âmbito do qual, confirmada a verificação dos pressupostos previstos no artigo 148.º, n.ºs 2 e 4 alínea c) do CE, a autoridade administrativa proferiu a decisão de cassação do título de condução n.º C-343280, pela ANSR, decisão confirmada pela sentença de 1.ª instância e do acórdão do TRC, de que agora recorre.

22. Foi com base nas condenações naquelas penas acessórias de proibição de conduzir que a ANSR decidiu determinar a perda de todos os pontos para efeitos de uma possível cassação do título de condução a que alude a alínea c) do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada, devidamente conjugada com o n.º 11 do mesmo artigo.

23. A cassação do título de condução, imposto em consequência da perda de pontos, por condenações por crimes ou contraordenações rodoviárias, pode parecer que se duplica a sanção, em violação do princípio non bis in idem.

24. Porém, como veremos, a jurisprudência constitucional não tem vindo a subscrever uma tal posição. Pelo contrário.

25. Da perda de pontos não decorre, por si só, a perda de quaisquer direitos.

26. O que fundamenta e, no caso, determinou a cassação da carta foi a condenação pelos dois crimes rodoviários de condução em estado de embriaguez, punidos com as penas acessórias de proibição de conduzir veículos motorizados.

27. A cassação do título de condução é uma consequência (administrativa), legalmente prevista, da condenação em concretas penas acessórias de proibição de conduzir, ou de medidas de inibição de conduzir, e não uma (nova) pena acessória ou medida de segurança.

28. A cassação do título de condução é, assim, uma consequência da verificação da perda das condições e habilitações exigíveis para a manutenção do título de condução, por um determinado período, por parte de condutores que incorreram em práticas altamente perigosas e, eventualmente, danosas para a vida humana, integridade física e saúde de pessoas utentes das vias e dos demais condutores, da segurança rodoviária e de outros bens jurídicos.

29. A cassação pressupõe um novo e diferente juízo no sentido da avaliação da aptidão do visado, previamente condenado, para a condução rodoviária segura, juízo esse que o legislador convencionou, a montante, que é aplicável aos condutores que documentem a perigosidade na condução através de condenações em penas ou sanções acessórias de proibição e de inibição de conduzir de forma a operar a retirada dos pontos da carta.

30. A condenação em (duas) penas acessórias de proibição de conduzir na sequência da condenação pelos crimes rodoviários que as suportem, sugere, assim, um especial sinal de alarme e dever de precaução ao legislador infraconstitucional, no sentido da proteção da segurança viária da circulação de pessoas e de veículos em função da indiferença a tais valores, documentada pela prática de, pelo menos, dois crimes, em homenagem ao direito fundamental à segurança.

31. Por outro lado, a concessão da licença de condução não confere um direito absoluto, irrestrito e incondicional, sendo, pois, legítimo que o legislador infraconstitucional estabeleça requisitos positivos e negativos para a sua atribuição.

32. Importa, assim, averiguar da natureza da cassação da carta de condução nestes termos, não sendo o instituto, de resto, completamente inovador (cfr. art. 101.º do CP e versões do art. 148.º do Cód. da Estrada anteriores à da Lei n.º 116/2015). Importa alertar, contudo, para a distinta natureza da cassação prevista no art. 101.º do CP – que o arguido esgrime como argumento para validar a sua pretensão –, instituto norteado por uma lógica da dogmática penal (medida de segurança), enformado por diferentes pressupostos, critérios e efeitos.

33. A inovação encontra-se no sistema de carta de pontos. Conforme refere o Ac RP de 30-04-2019 – Proc. 316/18.0T8CPV.P1: «Ao estabelecer, um regime de carta “por pontos”, com a possibilidade de cassação da mesma em caso de subtração de pontos decorrente de sucessivas condenações por crimes ou contra-ordenações rodoviárias, o legislador estabelece mais uma condição negativa para a atribuição do título de condução. Também neste aspeto não estamos perante a perda de um direito adquirido, mas perante a verificação de uma condição negativa de um direito que (não sendo absoluto e incondicional) a essa condição está sujeito. No fundo, com o sistema de “carta por pontos” nunca a licença de condução pode considerar-se definitivamente adquirida, pois ela está continuamente sujeita a uma condição negativa relativa ao “bom comportamento rodoviário”. É como se o período experimental correspondente ao título de condução provisório se prolongasse continuamente (embora em termos diferentes dos desse período). Não estaremos, pois, perante a perda de um direito, mas perante a verificação de uma condição negativa a que o mesmo está, à partida e continuamente, sujeito».

34. Foi este, também, o sentido da fundamentação do Acórdão recorrido, e de outra jurisprudência das Relações, como o Ac RC de 06-11-2019 – Proc. n.º 4289/18.0T8PBL.C1, e o Ac RG de 27-01-2020 – Proc. n.º 2302/19.3T8VCT.G1 (todos consultáveis em www.dgsi.pt), que, pronunciando-se sobre a virtual inconstitucionalidade da norma do art. 148.º, n.º 2, e 4, al. c) e 11 do Código da Estrada, a exautoraram.

35. A fundamentação em que se apoiou, em grande medida, tal jurisprudência deriva do Ac RP de 09-05-2018 – Proc. n.º 644/16.9PTPRT-A.P1.

36. Além do sentido pedagógico assinalado ao sistema da “carta por pontos”, cremos que a sua natureza assume um carácter igualmente preventivo, ao impedir que condutores que revelaram indiferença aos valores da segurança rodoviária continuem a conduzir e a colocar em perigo bens jurídicos que importa proteger primordialmente.

37. Mas isso não significa que tal medida tenha uma natureza sancionatória. Ou, pelo menos, exclusivamente, ou eminentemente, sancionatória, o que afastaria, desde logo, as objeções de inconstitucionalidade apontadas pelo recorrente à norma impugnada.

38. O sistema de carta de pontos, além de sinalizar situações de perigo – ao retirar pontos da carta – pode, também, “premiar” os condutores que revelem uma conformação com os referidos valores da segurança rodoviária e de uma condução pelo menos não sinalizada com violadora de tais valores – cfr. art. 148.º, n.º 5 do Cód. da Estrada: «No final de cada período de três anos, sem que exista registo de contraordenações graves ou muito graves ou crimes de natureza rodoviária no registo de infrações, são atribuídos três pontos ao condutor, não podendo ser ultrapassado o limite máximo de quinze pontos, nos termos do n.º 2 do artigo 121.º-A.», ao que acresce um ponto por cada período normal de revalidação da carta de condução (n.º 7 do art. 148.º do CE).

39. O sistema de carta de pontos visa, pois, ser um modelo pedagógico e, como tal, incentivador, pretendendo estimular persuasivamente os condutores para o exercício de uma boa condução. Sem que se repercuta, desde logo, no plano do registo criminal. Sem efeitos estigmatizantes.

40. É, por outro lado, aplicado por uma entidade administrativa, e, claramente, não assume relevância criminal ou contraordenacional.

41. O Tribunal Constitucional, por seu turno, tinha-se já pronunciando sobre a caducidade da carta de condução provisória, em caso de condenação na sanção acessória de inibição de conduzir ou de condenação pela prática de crimes e contraordenações rodoviárias, produzindo relevante jurisprudência que consideramos ser aplicável, na dimensão devida, ao caso ora em apreço.

42. Fê-lo, desde logo, no Acórdão n.º 461/2000, de 25/10/2000 (cfr., supra).

43. Neste mesmo sentido se pronunciaram os Acórdãos n.ºs 574/2000 e 45/2001, para além do Acórdão n.º 472/2007, de 25 de setembro de 2007 (cfr. supra).

44. Já o Acórdão do TC n.º 260/2020 se debruçou expressamente sobre a norma do art. 148.º, n.º 11 do Cód. da Estrada, não a julgando inconstitucional (cfr., supra).

45. Tal jurisprudência foi reafirmada no Acórdão do TC n.º 154/2022, precisamente quanto às normas do art. 148.º, n.º 4, al. c) e 10 e 11 do Código da Estrada.

46. À luz desta jurisprudência, que se julga convincente, uniforme e constante, crê-se, assim, poder repelir qualquer acusação de afronta ao princípio da proporcionalidade, ou da automaticidade da aplicação de “penas”, com base na atual configuração do sistema da carta de pontos, vigente na data da prática dos crimes pelos quais o recorrente foi condenado e cumprido injunção de proibição de condução de veículos motorizados.

47. De resto, num domínio como o (do sancionamento) da criminalidade rodoviária – fenómeno flagrantemente “de massa”, em que a ocorrência frequente e repetida das condutas é característica identificadora – impõe-se mesmo uma certa ideia de automaticidade, no sentido de não consentir uma panóplia de meios impugnatórios idênticos aos do modelo criminal, relativamente às consequências de tais condutas, sob pena de se perder o pretendido efeito dissuasor e igualitário de tais consequências.

48. De igual modo, uma virtual ofensa ao princípio non bis in idem seria de rejeitar, uma vez que a apreciação e relevância penal das concretas condutas pelas quais o recorrente foi condenado não se confunde com a apreciação da sua capacidade e aptidão, mais gerais, para o desempenho do exercício da condução, o que só advém após aquelas condenações terem tido lugar – com a aplicação de concretas sanções acessórias de proibição de conduzir – sendo tal juízo tomado sem um carácter punitivo (ou sancionatório), mas pedagógico e preventivo.

49. Igualmente se nos afigura legítimo rejeitar a acusação de que a decisão recorrida incorre na violação da liberdade de escolha de profissão ou de que conflitua com os princípios da igualdade (artigos 13.º e 266.º da CRP) e da proporcionalidade (artigo 18.º da CRP).

50. Na sentença de 1.ª instancia foi efetivamente dado como provado que o arguido é «motorista de pesados de passageiros, por conta dos Serviços Municipalizados de Transportes Urbanos de Coimbra (SMTUC), desde Setembro de 1992,», bem como «(…) a ser seguido em consulta de Psiquiatria no Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra (no Pólo Sobral Cid), desde Junho de 2018», que «(…9 está a ser seguido em consulta de Psicologia/Patologia Dual do Centro de Responsabilidade Integrado de Psiquiatria do Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra desde 03.07.2019 por um quadro clínico compatível com uma síndrome de dependência alcoólica, associado a um transtorno de ansiedade generalizada», e, finalmente, «(…) tem evoluído de modo favorável ao longo do acompanhamento médico e psicoterapêutico que lhe tem sido prestado, apresentando-se abstinente do consumo de bebidas alcoólicas, sem apresentar características de síndrome de dependência, sem episódios de recaídas, cumprindo a medicação prescrita e comparecendo regularmente às consultas agendadas;».

51. Um tal quadro, retratando uma situação de terapia de dependência alcoólica, embora sem apresentar síndrome de dependência sem episódios de recaídas – aliás contrariado pela prática no período de “abstinência”, ou seja, em 16.08.2020, de 1 (um) crime de condução de veículo em estado de embriaguez, previsto e punido pelos artigos 292.º, n.º 1 e 69.º, n.º 1, alínea a), ambos do Código Penal –, recomenda um especial cuidado pelas autoridades competentes, no tocante à sua aptidão e comportamento profissional.

52. Parece, assim, que ao invés do que o arguido pretende demonstrar, a situação de alcoolismo assume quanto a um motorista profissional acrescidos riscos e preocupações, relativamente a um condutor não profissional. Sob esse prisma, a violação do princípio da igualdade seria invertida, porquanto se justificaria uma mais drástica intervenção se estiverem em causa motoristas profissionais do que se estiverem em causa condutores não profissionais.

53. E com isso se chega à alegada violação do acesso à profissão, de todo em todo insubsistente, uma vez a profissão de motorista impõe, justamente, uma especial aptidão para as atividades inerentes, bem como um estrutural estado de sobriedade e não dependência alcoólica, sendo, inclusive, tais profissionais sujeitos a exames de alcoolemia regulares, circunstância que é do conhecimento dos profissionais e candidatos à profissão.

54. Limitações ao exercício da profissão decorrentes de inaptidão do trabalhador ou candidato a um posto de trabalho, impostas por razões de segurança, não constituem, por isso, restrição desproporcional do direito ao acesso a profissão.

55. Esse entendimento tem vindo a ser pacificamente sufragado por jurisprudência consolidada do Tribunal Constitucional (cfr., por todos, Acórdãos n.ºs 319/18 e 129/20).

56. Integrado no catálogo dos direitos, liberdades e garantias pessoais, o artigo 47.º da Constituição dispõe, no respetivo n.º 1, que «todos têm o direito de escolher livremente a profissão ou o género de trabalho, salvas as restrições legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes à sua própria capacidade».

57. A doutrina e a jurisprudência constitucional têm vindo a entender que no conteúdo da liberdade de escolha de profissão ou da modalidade do trabalho se compreende não apenas a liberdade que a cada um assiste de selecionar a profissão pretendida, como ainda a liberdade de exercer a profissão selecionada, sem outros constrangimentos para além daqueles que se encontram previstos na Constituição (cf., neste sentido, entre muitos outros, Acórdãos n.ºs 94/2015 e 246/2016).

58. Jorge Miranda e Rui Medeiros realçam que «não obstante o artigo 47.º, n.º 1, só se referir ao direito de escolha livre da profissão ou do género de trabalho, a escolha, que toca a questão do se uma profissão é assumida, continuada ou abandonada (realização de substância), pressupõe o exercício, que se refere à questão do como (realização da modalidade), da mesma maneira que a segunda de nada valeria sem a primeira» (Constituição Portuguesa Anotada, I, 2.ª ed., Coimbra, 2010, p. 967).

59. Esta ideia foi explicitada no Acórdão n.º 88/2012, oportunamente reiterada no Acórdão n.º 319/18, tirado em Plenário.

60. É igualmente pacífico na jurisprudência constitucional que a liberdade de escolha de profissão consagrada no artigo 47.º, n.º 1, da Constituição se apresenta como um direito fundamental complexo, que integra, ao lado de direitos de defesa contra a imposição ou impedimento da escolha ou exercício de uma dada profissão, direitos a prestações conexionadas com o direito ao trabalho e com o direito ao ensino, como o direito à obtenção das habilitações necessárias para o exercício da profissão, os direitos ao ingresso e à progressão nela e o direito ao livre exercício da mesma profissão (cfr., por exemplo, os Acórdãos n.ºs 155/2009 e 94/2015, 509/2015 e 319/2018; na doutrina, v. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 4.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2007, anots. I e ss. ao art. 47.º, p. 653 e ss.; e Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I, 2.ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 2010, anots. III e ss. ao art. 47.º, p. 965 e ss.).

61. É igualmente estabilizado e entendimento segundo o qual, tal como resulta expressamente da parte final do preceito que a consagra, a liberdade de escolha e de exercício de profissão se encontra sob reserva das restrições legais impostas pelo interesse coletivo ou inerentes à sua [– do respetivo titular –] capacidade. Na formulação seguida no Acórdão n.º 509/2015, trata-se, «portanto, de um dos casos a que se reporta o artigo 18.º, n.ºs 2 e 3, da Constituição, pelo que tais restrições ou condicionamentos legais, sejam de índole objetiva ou subjetiva, são admissíveis, desde que justificados em função de interesses constitucionalmente relevantes e desde que não sejam excessivos. Na verdade, as limitações em causa podem revestir “natureza e intensidade muito diversas, devendo o crivo da proporcionalidade ser tanto mais exigente quanto mais intrusiva for a restrição legal” (v. JORGE MIRANDA e RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, tomo I cit., anot. VII ao art. 47.º, p. 971; sobre a limitação diferenciada da liberdade de conformação do legislador neste domínio, em especial apelando à chamada «teoria dos degraus» desenvolvida pela jurisprudência do Tribunal Constitucional Federal alemão, v. além destes Autores, ibidem, pp. 969-971; GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, cit., anot. V ao art. 47.º, pp. 656-657; e ROGÉRIO EHRHARDT SOARES, “A Ordem dos Advogados. Uma Corporação Pública” in Revista de Legislação e de Jurisprudência, Ano 124.º, pp. 228-230)».

62. A Constituição não se limita, portanto, a acolher, no quadro dos direitos, liberdades e garantias, a liberdade de escolha e de exercício de profissão ou género de trabalho, consagrada no artigo 47.º n.º 1 – preceito diretamente aplicável e vinculativo para entidades públicas e privadas – acolhendo ainda, agora no catálogo dos direitos e deveres económicos, o direito fundamental ao trabalho, cuja violação vem, sem fundamento, invocada pela recorrente.

63. O trabalho releva, assim, quer enquanto liberdade de escolha e de exercício de uma atividade profissional, em conformidade com o disposto no artigo 47.º, quer como direito social, previsto no artigo 58.º. Simplesmente, enquanto o direito a escolher e exercer determinada atividade laboral se afirma, em primeira linha, na sua dimensão defensiva – originando a correlativa vinculação das entidades públicas a uma proibição de não ingerência –, o direito ao trabalho apresenta-se essencialmente como um direito a ações positivas, isto é, um direito que «vale antes como uma imposição aos poderes públicos, sempre dentro de uma reserva do possível, no sentido da criação das condições, normativas e fácticas, que permitam que todos tenham efetivamente direito ao trabalho» (Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, I, 2.ª ed., Coimbra: Coimbra Ed., 2010, p. 1139).

64. Como se constata, a consideração do direito constitucional ao acesso a profissão ou atividade pode ser condicionado, definitiva ou temporariamente, com fundamentos constitucionalmente consagrados, como o direito fundamental à segurança dos cidadãos, levando em conta que a condução rodoviária é uma atividade que comporta riscos para bens jurídicos de superlativo valor constitucional, como a vida e integridade física de pessoas.

65. Assim equacionada a questão, facilmente se demonstra a justificação para o condicionamento, temporário, da atividade de motorista profissional, documentado na cassação da carta de condução, emergente da condenação em duas penas acessórias de proibição de conduzir veículos motorizados, pela prática sucessiva, pelo arguido, de dois crimes de condução em estado de embriaguez.

66. Tal medida – a cassação da carta de condução – é tomada, tendo em atenção um processo com garantias de defesa, subtraído a qualquer margem de arbitrariedade ou discricionariedade administrativa, pelo que não é procedente qualquer invocação de vulneração, pela decisão de cassação de carta de condução tomada pela ANSR, dos princípios da igualdade e da proporcionalidade.

Por tudo quanto se expõe, e por outros fundamentos que Vossas Excelências sabiamente saberão suprir, afigura-se-nos, assim, que a norma extraída do art. 148.º, n.ºs 4, al. c) e 10 do CE, na dimensão apontada pelo recorrente, não vulnera a norma do disposto no art. 47.º, n.º 1 da CRP, nem outro princípio ou parâmetro constitucional, como os princípios da igualdade ou da proporcionalidade (artigos 13.º e 266.º, n.º 2 e 18.º, n.º 2, da CRP), pelo que o recurso deve ser julgado improcedente».

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

7. O objeto do recurso, tal como delineado pelo recorrente, é a norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10, ambos do artigo 148.º do Código da Estrada segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução.

As disposições em causa têm o seguinte teor:

Artigo 148.º

Sistema de pontos e cassação do título de condução

1 – (...)

2 – (…)

3 – (…)

4 - A subtração de pontos ao condutor tem os seguintes efeitos:

a) (…)

b) (…)

c) A cassação do título de condução do infrator, sempre que se encontrem subtraídos todos os pontos ao condutor.

5 – (…)

6 – (…)

7 – (…)

8 – (…)

9 – (…)

10 - A cassação do título de condução a que se refere a alínea c) do n.º 4 é ordenada em processo autónomo, iniciado após a ocorrência da perda total de pontos atribuídos ao título de condução.

[…]»

8.1. O Ministério Público, a título de questão prévia, sustenta a impossibilidade de conhecimento do objeto do recurso.

Para assim concluir, sustenta que o tribunal a quo não tomou conhecimento da questão de inconstitucionalidade normativa agora em crise, por entender que o recurso interposto da decisão da 1.ª instância não isolou uma verdadeira questão normativa. Nessa medida, a questão de inconstitucionalidade agora suscitada junto do Tribunal Constitucional não foi apreciada pelo Tribunal da Relação de Coimbra, o que implicaria a impossibilidade de cognição, «já que a decisão recorrida não empreendeu qualquer juízo material de apreciação de constitucionalidade que o arguido tivesse suscitado no seu recurso da decisão de 1.ª instância». Razão pela qual a formulação normativa enunciada pelo recorrente na resposta ao convite de aperfeiçoamento não «coincide com o exercício aplicativo ensaiado na decisão recorrida, em que, singelamente, se considerou o recurso do arguido inapto a ser emitido um juízo material sobre a constitucionalidade da norma agora apresentada nas suas alegações».

Com efeito, pode ler-se na decisão recorrida (fls. 185):

«Em resumo: apenas as normas podem ser objecto de controlo constitucional e não as decisões judiciais enquanto tais.

Termos assim que para além da jurisprudência ser desde sempre unânime no sentido de que o artigo 148.º do Código da Estrada não padece de qualquer inconstitucionalidade, o recorrente, embora invoque a variadas "inconstitucionalidades", fá-lo sempre em relação à decisão e não à norma, ou seja, em vez de indicar de forma clara e inteligível a exacta dimensão normativa do preceito que considera que não devia ter sido aplicada por se mostrar contrária a Constituição, limita-se a colocar em causa a própria decisão, apontando-lhe diversas "inconstitucionalidades", o que, como se viu, não pode ser objecto de fiscalização da constitucionalidade.

Assim sendo, ainda que por razões algo diversas das constantes da sentença recorrida, mais não há do que julgar improcedente o recurso».

O entendimento do Ministério Público pode, pois, ser resumido nas seguintes premissas: uma vez que a questão de inconstitucionalidade agora enunciada não foi apreciada pelo tribunal a quo (por aí se ter entendido não revestir o necessário caráter normativo), dever-se-á concluir que a norma a fiscalizar não constituiu ratio decidendi do acórdão ora impugnado: este negou provimento ao recurso com fundamento na inaptidão de emitir um juízo sobre a conformidade constitucional da norma fiscalizada, e não na norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10, ambos do artigo 148.º do Código da Estrada segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução.

8.2. O argumento não procede.

É certo que o Tribunal Constitucional, nos recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º, apenas pode fiscalizar normas ou dimensões normativas que hajam constituído ratio decidendi da decisão recorrida (artigo 79.º-C da LTC). Trata-se de uma decorrência da função instrumental da fiscalização concreta da constitucionalidade: o julgamento da questão de constitucionalidade que se submete à apreciação do Tribunal Constitucional tem de se repercutir, de forma útil e eficaz, na solução jurídica adotada no tribunal a quo; isto é, quando uma decisão sobre a questão de constitucionalidade seja suscetível de alterar o sentido ou os efeitos da decisão recorrida, obrigando à sua reforma pela instância a quo (n.º 2 do artigo 80.º da LTC). Tal apenas sucederá quando a norma delimitada como objeto do recurso constitua o fundamento jurídico determinante da solução dada ao pleito pela instância recorrida; caso contrário, um eventual julgamento de inconstitucionalidade deixaria incólume a decisão recorrida, por se conservarem intactos os fundamentos em que assenta.

Simplesmente, este pressuposto não depende de o tribunal a quo ter ou não apreciado a conformidade constitucional do critério normativo. O que é relevante é que a norma questionada perante este Tribunal haja constituído o alicerce decisório do acórdão impugnado — ainda que o tribunal a quo não haja ponderado a sua compatibilidade com a Constituição.

Ora, compulsado o teor da decisão recorrida, se é verdade que o tribunal a quo não apreciou a constitucionalidade da norma indicada pelo recorrente (fls. 185), não é menos certo que a aplicou enquanto ratio decidendi, decidindo que a perda total dos pontos, nos termos do disposto na alínea c) do n.º 4 e no n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada, é condição suficiente para a cassação do título de condução. Pode ler-se no acórdão impugnado (fls. 184v e 185):

«[T]endo a subtracção total dos pontos como consequência necessária a cassação do seu título de condução, foi organizado o competente processo autónomo (n.º 10 da referida norma legal), no âmbito do qual, confirmada a verificação dos pressupostos previstos. no artigo 148.º, n.ºs 2 e 4 alínea c), a autoridade administrativa proferiu a referida decisão de cassação, decisão confirmada pela sentença de que agora recorre.

Diz o recorrente que "está violado o princípio da proporcionalidade na decisão da ANSR, por comparação ao ilícito criminal tipificado no artigo 101.º do C.P.

(…)

Detecta-se nesta afirmação alguma confusão entre a cassação do título de condução ao abrigo do disposto no artigo 101.º do Código Penal e a cassação do título de condução ao abrigo do disposto no artigo 148.º do Código da Estrada (…).

Ora, como é desde sempre jurisprudência unânime, somente quando está em causa a cassação do título de condução aplicada no âmbito do artigo 101.º do Código Penal é necessário formular um juízo sobre a potencial perigosidade ou inaptidão do agente para a condução para que se decida sobre a aplicação ou não desta medida de segurança.

O que não acontece com a cassação do título de condução em resultado da aplicação do artigo 148.º do Código da Estrada, visto a mesma, ao contrário do entendimento que o recorrente verte no recurso como fundamento da sua pretensão, não ser uma medida de segurança, como também é jurisprudência desde sempre unânime (neste sentido, v.g. Acórdão da Relação do Porto de 10/02/21, da Relação de Évora de 20/10/2020, da Relação de Guimarães de 12/04/2021, da Relação de Lisboa de 19/10/2021 e da Relação de Coimbra de 10/11/2021.

Assim, uma vez que a cassação do título de condução foi aplicada ao recorrente por força do disposto no artigo 148.º do Código da Estrada e não por força do disposto no artigo 101.º, do Código Penal, a mesma não constitui uma medida de segurança e por isso a sua aplicação decorre necessária e automaticamente da perda total de pontos atribuídos ao título de condução do recorrente em resultado das anteriores condenações em penas acessórias de proibição de conduzir.

Tal efeito automático, tal como é reconhecido por jurisprudência também desde sempre unânime, não viola qualquer preceito constitucional, nomeadamente os referenciados pelo recorrente (neste sentido, v.g., acórdãos da Relação de Évora de 03/12/2019 e de 27/04/2021, da Relação de Guimarães de 17/12/2020, de 23/03/2021, de 27/01/2020 e de 27/01/2020, da Relação de Coimbra de 05/05/2021 e da Relação do Porto de 12/05/2021».

Como se vê, a ratio decidendi do indeferimento do recurso foi a circunstância de se considerar aplicável o regime constante da alínea c) do n.º 4 e no n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada (e não o do artigo 101.º do Código Penal) e a consideração de que o efeito automático ali previsto «não viola qualquer preceito constitucional, nomeadamente os referenciados pelo recorrente». Nessa medida, a circunstância de o tribunal a quo ter considerado que a questão de constitucionalidade formulada pelo arguido não revestia a necessária normatividade (fls. 186) não conduz à conclusão de que a norma indicada pelo recorrente não haja sido aplicada, como ratio decidendi, na decisão recorrida.

A falta de suscitação de uma questão de inconstitucionalidade normativa perante o tribunal a quo «em termos de este estar obrigado a dela conhecer» (n.º 2 do artigo 72.º da LTC) relevaria, ao invés, para apreciação da legitimidade para recorrer para o Tribunal Constitucional: dirigindo-se o recurso de constitucionalidade à reavaliação do pronunciamento contido numa anterior decisão – e não à apreciação ex novo do vício pretendido controverter no âmbito da fiscalização concreta –, a exigência de que a questão seja suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida visa garantir a obtenção de uma decisão suscetível de ser impugnada perante o Tribunal Constitucional, assegurando que este somente seja chamado a reapreciar as questões de constitucionalidade ponderadas – ou suscetíveis de o terem sido – pelo tribunal a quo (v. o Acórdão n.º 130/2014).

Simplesmente, compulsados autos, deve considerar-se suscitada, perante o tribunal a quo, a questão de inconstitucionalidade agora enunciada. Nas alegações apresentadas ao Tribunal da Relação de Coimbra, o recorrente suscitou a inconstitucionalidade da «aplicação da norma da alínea c) do n.º 4 com o n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada» (Conclusão W), «ao impedir uma apreciação pelo Tribunal do caso concreto e da personalidade do arguido, bem como de todas as circunstâncias que subjazem a aplicação de uma medida de segurança» (Conclusão Y), invocando a violação do disposto nos artigos 13.º, 18.º, 20.º, 47.º, 202.º e 266.º da Constituição (Conclusões W, X e Y). E terminou afirmando que deve «ser materialmente declarado inconstitucional a norma do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada».

Nessa medida, tendo o recorrente suscitado, perante o Tribunal da Relação de Coimbra, a inconstitucionalidade da norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução; e tendo esta norma constituído ratio decidendi do acórdão impugnado (fls. 184v e 185), nada obsta ao conhecimento do recurso.

9. De acordo com a alegação do recorrente, a norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução padece de inconstitucionalidade, atento o seu caráter automático — por comparação com o regime da pena acessória de cassação do título de condução constante do n.º 1 do artigo 101.º do Código Penal. No entendimento do recorrente, esta automaticidade viola o direito a uma tutela jurisdicional efetiva (que retira dos artigos 20.º e 202.º da Constituição) e materializa uma restrição desproporcionada da liberdade de exercício da profissão (invocando a violação do n.º 2 do artigo 18.º, em conjugação com o artigo 47.º, ambos da Constituição).

Deve notar-se que as conclusões 32.ª e 33.ª das alegações do recorrente visam questionar a conformidade constitucional da subtração de pontos decorrente pela condenação em crimes ou contraordenações graves e muito graves, determinada pelos n.ºs 1 e 2 do artigo 148.º do Código da Estrada. Ora, o recorrente não abrangeu tais normas no objeto do recurso: convidado a identificar com precisão norma que constitui objeto do recurso, o recorrente enunciou somente a norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução.

10. A questão jurídico-constitucional identificada pelo recorrente não é inédita para o Tribunal Constitucional, tendo sido objeto do Acórdão n.º 154/2022, da 3.ª Secção, que decidiu não julgar inconstitucional a norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada.

O sistema da «carta por pontos», introduzindo no Código da Estrada pela Lei n.º 116/2015, de 28 de agosto, corresponde a um dos instrumentos principais da Estratégia Nacional de Segurança Rodoviária (ENSR), aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 54/2009, de 14 de maio. O seu propósito foi, nos termos do Objetivo Operacional 9 — Aperfeiçoamento do regime sancionatório sobre infrações da ANSR, «aumentar o grau de perceção e de responsabilização dos condutores, face aos seus comportamentos, adotando-se um sistema sancionatório sobre infrações fácil de entender».

No Acórdão n.º 154/2022 fez-se uma caracterização do regime jurídico em que se insere a norma fiscalizada:

«No essencial, o regime consiste na atribuição a cada condutor titular de um determinado título de condução de um certo número de pontos – doze pontos num momento inicial –, os quais variam consoante o condutor cometa ou abstenha-se de cometer, em certo período, determinados ilícitos de mera ordenação social ou de natureza criminal.

Por cada contraordenação grave ou muito grave, ou crime punível com pena acessória de proibição de conduzir, é subtraído certo número de pontos, nos termos previstos nos n.ºs 1 a 3 do artigo 148.º do Código da Estrada. Tratando-se de uma das contraordenações graves previstas na alínea a) do n.º 1 do artigo 148.º, a subtração é de três pontos, sendo de dois pontos quando esteja em causa qualquer outra contraordenação grave. Tratando-se de uma contraordenação muito grave a subtração é de quatro pontos, exceto se se tratar de condução sob influência do álcool, condução sob influência de substâncias psicotrópicas ou excesso de velocidade dentro das zonas de coexistência, caso em que a subtração é de cinco pontos. Tratando-se de crime punível com pena acessória de proibição de conduzir, nos termos do artigo 69.º do Código Penal, a subtração é de 6 pontos. Existe ainda uma regra especial para os casos em que tiver lugar a condenação, em cúmulo, por contraordenações graves e muito graves praticadas no mesmo dia.

Ao invés, por cada período de três anos (ou de dois anos para os condutores indicados no n.º 6) ou por cada período da revalidação do título de condução em que o condutor tenha frequentado voluntariamente ação de formação de segurança rodoviária, sem que sejam praticadas contraordenações graves ou muito graves, ou crimes de natureza rodoviária, são atribuídos ao condutor um certo número de pontos até um limite fixado na lei, entre quinze e dezasseis pontos – n.os 5 a 7 do citado artigo 148.º do Código da Estrada.

Quando a subtração de pontos reduza o seu número abaixo dos limiares fixados na lei surge para o condutor a obrigação de se sujeitar a determinadas ações de formação e provas de aptidão – alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada –, sendo certo que a perda de todos os pontos implica, nos termos da alínea c), a cassação do título de condução. A cassação do título que seja consequência dessa perda total dos pontos é decretada em processo administrativo autónomo, sendo a decisão judicialmente impugnável nos termos do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro – n.os 10 e 13 do artigo 148.º do Código da Estrada. A cassação tem por efeito, não apenas a caducidade do título de condução – artigo 130.º, n.º 1, alínea d), do Código da Estrada –, e com ela a proibição de conduzir os veículos para que o título cassado habilitava, como a proibição de obter novo título de condução de veículos a motor de qualquer categoria antes de decorridos dois anos sobre a efetivação da cassação – n.º 11 do mesmo preceito».

Ora, no que respeita à conformidade constitucional da norma ora fiscalizada — a norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução — concluiu-se no citado Acórdão n.º 154/2022:

«8.1. Como se referiu, a primeira questão tem por base a da norma do artigo 148.º, n.º 4, alínea c) e n.os 10 e 11, do Código da Estrada, e consiste em saber se a circunstância de na norma controvertida se determinar que a perda de todos os pontos detidos por determinado condutor constitui condição suficiente para a cassação do respetivo título de condução implica a violação do artigo 18.º, n.º 2, da Constituição, designadamente por tal efeito ser «manifestamente sancionatório, não revestir qualquer natureza pedagógica, de satisfação de necessidades de prevenção ou ressocialização, nem qualquer limitação ao necessário, adequado e proporcional para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos».

Note-se que não está aqui em causa nenhuma vertente procedimental da decisão de cassação do título de condução. Como decorre do regime legal traçado no artigo 148.º do Código da Estrada e no Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro, o procedimento conducente a tal decisão é inteiramente contraditório, dispondo o visado de adequadas oportunidades processuais de participação no processo de decisão, designadamente direito de se pronunciar sobre as questões de facto e de direito relevantes, de produzir prova e de recorrer judicialmente da decisão administrativa, com a possibilidade de beneficiar de duplo grau de jurisdição.

Está antes em causa o critério substantivo da decisão de cassação. Verificados os factos geradores da perda de todos os pontos de que o condutor seja beneficiário num certo momento, a cassação do título de condução é decretada sem necessidade de ponderação de outros fatores hipoteticamente relevantes. De acordo com a norma impugnada, a cassação do título de condução constitui consequência necessária − e, por isso, automática − da perda de todos os pontos detidos por dado condutor; dito de outra forma, a perda de todos os pontos constitui condição suficiente para a cassação do título de condução. Trata-se, pois, de saber se a suficiência dessa condição, integralmente satisfeita pela perda total dos pontos, sem que relevem outros fatores de ponderação − como sejam a sua adequação às necessidades de prevenção especial que se façam sentir em concreto, o grau de culpa subjacente aos ilícitos que ditaram a perda dos pontos e a extensão das consequências que a cassação tenha nas condições de vida pessoal e profissional do visado −, é desadequada, desnecessária e desproporcional para a salvaguarda dos direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que informam a medida.

8.2. Embora não esteja aqui em causa a conformidade constitucional do instituto da cassação do título de condução como um todo – do qual a perda de pontos é apenas uma das causas possíveis –, mas apenas da possibilidade de vir a ser decretada através da operação do «sistema de pontos», importa salientar que, independentemente da natureza desse instituto, não se pode duvidar que consubstancia medida restritiva para efeitos do disposto no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição.

O recorrente não identifica nenhum direito fundamental atingido pela norma sindicada, sendo certo que da Constituição não consta expressamente nenhum direito fundamental a conduzir veículos motorizados na via pública. Mas atendendo à importância que tal atividade tem no quotidiano no cidadão comum, a sua recondução ao exercício de um direito com assento constitucional pode ser fundamentada sem dificuldades de grande monta. Com efeito, nos quadros de uma concepção principialista dos direitos fundamentais, nos termos da qual estes têm prima facie um âmbito alargado, podendo ser restringidos de plúrimas formas e com intensidades variáveis, a atividade de circulação rodoviária constitui seguramente um exercício da liberdade geral de ação compreendida no direito ao livre desenvolvimento da personalidade − esse grande direito residual consagrado no n.º 1 do artigo 26.º da Constituição −, sem prejuízo da sua relevantíssima função acessória no exercício de outros direitos fundamentais em relação ao qual se revele útil ou mesmo indispensável.

Por isso, a sujeição da atividade a uma licença administrativa que pode caducar ou ser revogada, com fundamento na prática de um conjunto de atos tidos por reveladores de inaptidão para a condução de veículos ou de desrespeito por normas de diligência e de proteção de terceiros inerentes no exercício de tal atividade, deve tomar-se como uma medida restritiva. Daí não decorre, como é bom de ver, que a mesma seja inconstitucional, por violação do direito fundamental em causa; antes implica que a sua conformidade constitucional dependa da observância dos limites vários que, em matéria de restrições a direitos, liberdades e garantias ou a direitos de «natureza análoga», decorrem do regime geral consagrado no artigo 18.º da Constituição, entre os quais se destacam as exigências de que as finalidades prosseguidas se traduzam na tutela de outros direitos ou interesses de nível constitucional e que os meios escolhidos para esse efeito respeitem a proibição do excesso, ou seja, não se mostrem inadequados, desnecessários ou desproporcionais.

Está claro que, como se lê no Acórdão n.º 260/2021, não há nenhum «direito fundamental absoluto a conduzir veículos a motor, designadamente na via pública, independentemente da verificação da aptidão da pessoa para a condução. Trata-se de uma atividade dependente da atribuição de licença ou carta de condução e está depende da verificação de requisitos positivos e negativos estabelecidos pelo legislador». Só que a intervenção do legislador neste domínio, ainda que situada num intervalo amplo de liberdade de conformação, desde logo porque a efetiva liberdade de circulação rodoviária depende de numerosas regras legais cuja função é coordenar os comportamentos dos condutores e garantir condições de segurança, deve respeitar − aí onde iniba, condicione, onere ou dificulte o exercício da atividade − os limites próprios das restrições de direitos fundamentais numa democracia constitucional, precisamente os definidos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição. Por outras palavras, não há nenhum direto fundamental absoluto, mas há um direito prima facie, naturalmente sujeito a restrições, «a conduzir veículos a motor, designadamente na via pública».

Ora, em face da perigosidade da condução de veículos automóveis para uma pluralidade de direitos e interesses sob tutela constitucional − designadamente a vida, a integridade física e o património de terceiros −, é manifesta a existência de um fundamento geral para a adoção de medidas restritivas, consubstanciadas tanto na necessidade de atribuição inicial de uma licença administrativa – o título de condução –, dependente da aferição de um conjunto de requisitos de aptidão física e psíquica para a operação técnica dos veículos e para o conhecimento e observância das normas jurídicas que regulam a circulação automóvel, como ainda na verificação periódica da subsistência dessas condições ao longo do período de atividade do sujeito, traduzida na existência de causas de caducidade e na possibilidade de revogação do título. Daí que se diga que o «o título de condução nunca é definitivamente adquirido, antes está permanentemente sujeito a uma condição negativa referente ao comportamento rodoviário do seu titular» (Acórdão n.º 260/2021).

A questão que se coloca é a de saber se a específica norma sindicada nos presentes autos viola o princípio da proibição do excesso.

8.3. Constitui jurisprudência constitucional reiterada e pacífica que o princípio da proibição do excesso se analisa em três subprincípios: idoneidade, exigibilidade e proporcionalidade (v., por todos, o Acórdãos n.os 187/2001). Na síntese do Acórdão n.º 123/2018:

«O subprincípio da idoneidade (ou da adequação) determina que o meio restritivo escolhido pelo legislador não pode ser inadequado ou inepto para atingir a finalidade a que se destina; caso contrário, admitir-se-ia um sacrifício frívolo de valor constitucional. O subprincípio da exigibilidade (ou da necessidade) determina que o meio escolhido pelo legislador não pode ser mais restritivo do que o indispensável para atingir a finalidade a que se destina; caso contrário, admitir-se-ia um sacrifício desnecessário de valor constitucional. Finalmente, o subprincípio da proporcionalidade (ou da justa medida) determina que os fins alcançados pela medida devem, tudo visto e ponderado, justificar o emprego do meio restritivo; o contrário seria admitir soluções legislativas que importem um sacrifício líquido de valor constitucional».

Decorre do regime consagrado no artigo 148.º do Código da Estrada que a medida de cassação do título de condução, prevista na alínea c) do seu n.º 4, resulta da verificação da perda de aptidão de determinado condutor para conduzir veículos motorizados na via pública. A inaptidão não diz respeito à destreza física para a operação dos veículos, mas à capacidade efetiva do condutor, aferida com base no histórico de condução, para observar diligentemente as regras que estabelecem os requisitos de segurança e os padrões de cuidado na circulação rodoviária, visando a proteção de direitos e interesses com manifesta e intensa relevância constitucional. Veja-se que, nos temos do artigo 148.º, n.º 1, alíneas a) e b), só as contraordenações graves e muito graves determinam a perda de pontos e, dentro estas, com maior ênfase as contraordenações que se traduzam em manobras e comportamentos particularmente perigosos para a segurança da circulação rodoviária. No mesmo sentido, só os crimes puníveis com pena acessória de proibição de conduzir veículos com motor, nos termos do artigo 69.º do Código Penal – isto é, aqueles crimes que são reveladores de violação grosseira das regras de cuidado na condução automóvel –, implicam a perda de pontos. Em todos os casos – e este aspeto é de suma importância – estamos perante infrações cuja punição depende da imputação subjetiva ao agente de comportamentos típicos, umas vezes a título de dolo e outras de negligência, sempre mediante prova dos factos determinantes para o efeito.

8.4. Afigura-se que um regime nos termos do qual a perda da totalidade dos pontos seja condição suficiente para a cassação do título de condução satisfaz o teste da idoneidade ou adequação. Com efeito, a perda dos pontos é decorrência de uma comprovada infração culposa de regras de cuidado no exercício da condução automóvel, a qual, pela sua gravidade e reiteração, permite antecipar um perigo acrescido para os bens jurídicos carecidos de tutela, o mesmo é dizer, inferir um estado de inaptidão do agente para a prática de condução diligente. É manifesto que a valoração desses comportamentos por via da subtração sucessiva de pontos de que cada condutor beneficia constitui uma forma perfeitamente adequada de determinar a inaptidão do seu agente para a condução de veículos motorizados. Ao mesmo tempo, a cassação do título de condução surge, pela sua própria natureza, como um instrumento legal adequado a obstar que um condutor cuja inaptidão foi determinada possa continuar a exercer a atividade, salvaguardando-se dessa forma os direitos e interesses em benefício dos quais o regime foi instituído.

O facto de a cassação do título depender somente da perda integral dos pontos, sem necessidade da ponderação de outros fatores que, pela sua natureza casuística e reserva de apreciação subjetiva, reduziriam a previsibilidade do efeito cassatório, constitui um poderoso fator de adequação da medida às finalidades de prevenção de comportamentos deletérios para a segurança rodoviária, na medida em que tal automaticidade de efeitos é uma garantia de certeza e objetividade. Ao poder calcular com precisão as consequências da sua conduta, ao saber que estas não dependem de valorações casuísticas e subjetivas, é razoável supor que aumenta significativamente a probabilidade de o agente corresponder aos incentivos que o regime se destina a produzir.

8.5. Também se afigura que a norma em apreciação satisfaz o teste da exigibilidade ou necessidade, dado que a cassação do título de condução por via apenas da perda dos pontos surge como uma medida de ultima ratio, num quadro em que o agente venha mostrando reiteradamente uma indisponibilidade para observar regras de condução diligente. Com efeito, deve notar-se que a cassação do título de condução apenas é decretada quando o condutor perca a totalidade dos pontos de que dispõe, o que exige a comprovação de vários comportamentos ilícitos e culposos num determinado lapso temporal; note-se ainda que nenhuma infração, nem mesmo de natureza criminal, implica, por si, a perda de todos os pontos. Por outro lado, decorre das alíneas a) e b) do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada que, atingidos diversos patamares de subtração de pontos, o condutor terá de se sujeitar a medidas de formação e de avaliação das suas competências, por forma a obstar à consolidação de um quadro de inaptidão. Assim, a cassação do título de condução só surge em última linha, quando a gravidade e reiteração dos comportamentos lesivos da segurança rodoviária ultrapassa um certo limiar.

Acresce não se poder exigir ao legislador que consagrasse a possibilidade de, para além da ponderação da natureza e gravidade das infrações que originaram a perda de pontos e da sua idoneidade para relevar a inaptidão do seu agente para a prática da condução, tal como refletida na quantificação de pontos que cada uma subtrai ao acervo de cada condutor, introduzir um segundo nível de ponderação de fatores casuísticos, tal como indicados pelo recorrente – fatores esses que, de certo modo, permitissem fazer a contraprova da indiciação de inaptidão contida nas condenações geradoras da perda de pontos.

Como em praticamente todas as decisões que implicam a averiguação de factos e ponderação de variáveis, diversos graus de intensidade do escrutínio são possíveis. Os fatores relevantes para determinada decisão podem ser aferidos com graus crescentes de minúcia e de rigor; ora, se uma avaliação fina propicia, em princípio, uma decisão calibrada em função das características do caso concreto, também arrasta consigo inconvenientes de peso, como o aumento da morosidade, a complexidade dos procedimentos, a incerteza quanto aos efeitos do sistema, a perda de previsibilidade e uniformidade e a probabilidade mais ou menos significativa de erro de decisão. Ao adotar o sistema da «carta por pontos», tomando como variáveis decisivas a natureza e gravidade das infrações cometidas num certo período de tempo e a realização de ações geradoras de uma maior consciencialização para a necessidade de observância das regras de segurança rodoviária, o legislador atribuiu importância compreensível a considerações de simplicidade, objetividade e efetividade, que não seriam manifestamente servidas por um sistema de avaliação casuística. A medida não se mostra, pois, desnecessária ou inexigível.

Em todo o caso, deve salientar-se que esta matéria extravasa em larga medida o âmbito do presente recurso. O que gera a automaticidade que o recorrente contesta não é tanto a norma do artigo 148.º, n.º 4, alínea c), do Código da Estrada – que apenas determina o limiar a partir do qual opera a medida de cassação –, mas sim a graduação de pontos em função da categoria da infração. De facto, ao alegar que o regime não permite valorar em concreto elementos associados às necessidades de prevenção especial e ao grau de culpa do agente – fatores que apenas relevam como critérios de fixação de sanções e não como instrumentos de aferição da aptidão para conduzir veículos –, o recorrente opõe-se menos ao artigo 148.º, n.º 4, alínea c), do Código da Estrada, do que aos n.ºs 1 a 3 – não integrados no objeto do recurso −, pois são estes que estabelecem a relação entre pontos a subtrair e categorias de infrações.

8.6. Finalmente, resta averiguar se a norma em apreciação viola o subprincípio da justa medida ou da proporcionalidade em sentido estrito.

A resposta é decididamente negativa.

Como se viu, a automaticidade da cassação do título de condução como consequência da totalidade da perda dos pontos atribuídos ao condutor justifica-se, por um lado, pela necessidade de acautelar que a condução de veículos na via pública é exercida por quem revele a idoneidade para o fazer e, por outro, pela simplicidade, objetividade e efetividade do sistema da «carta por pontos», que permite um grau elevado de realização das finalidades a que se destina. Acresce que a restrição sob escrutínio não é a medida de cassação do título de condução em si mesma considerada, mas somente na exclusão de outros fatores de ponderação que relevem de cada caso concreto. Ora, está longe de ser evidente que a carga ablativa do sistema da carta por pontos – que se traduz, no essencial, na probabilidade de ocorrência de «falsos positivos» − seja significativamente superior ao de um sistema de avaliação casuística e que, ainda que o fosse, tal não encontre justificação na sua eficácia ostensivamente acrescida.

Importa sublinhar que a cassação do título de condução, nas condições previstas na alínea c) do n.º 4 do artigo 148.º do Código da Estrada, incorpora as principais variáveis de aferição da aptidão ou inaptidão do condutor para o exercício da atividade, como a gravidade e a frequência dos ilícitos praticados, o lapso do tempo em que se dê a respetiva ocorrência e o registo de ações de natureza corretiva. Trata-se, como é bom de ver, de um sistema gradual e matizado, que confere ao visado uma garantia de correspondência tendencial entre os factos valorados por via dos pontos a subtrair ou a adicionar e as consequências a eles associados, sendo certo que aqueles factos são adquiridos em procedimentos nos quais o arguido dispõe de meios adequados de defesa. Atendendo às suas múltiplas vantagens, o sistema parece encerrar um equilíbrio razoável entre o sacrifício imposto ao condutor e os direitos e interesses que se destina a salvaguardar, nomeadamente na dimensão específica da sua operação que temos vindo a apreciar, razão pela qual a norma sindicada consubstancia uma medida justificada de restrição da liberdade geral de ação compreendida no direito ao livre desenvolvimento da personalidade, não violando as disposições conjugadas do n.º 1 do artigo 26.º e do n.º 2 do artigo 18.º da Constituição».

É esta a jurisprudência que importa reiterar: a cassação do título de condução como consequência da perda total de pontos — e sem consideração de outros fatores de ponderação —, sendo embora uma medida restritiva do direito à liberdade pessoal, é justificada pela perigosidade da atividade: a perda total de pontos é decorrência de fatores que revelam a inaptidão do agente para a condução de veículos motorizados, sendo que o seu caráter automático visa certeza, simplicidade e objetividade. A eventual introdução de outras ponderações prejudicaria a eficácia da medida, que tende à consciencialização para a observância das regras de segurança, e complexificaria o sistema. Sem que se possa entender que o regime seja desequilibrado, face não só aos mecanismos de defesa, como à circunstância de o sistema permitir uma avaliação contínua da aptidão para a condução, mediante a constante atribuição e perda de pontos pelo comportamento do condutor.

11. Nos presentes autos, o recorrente argumenta ainda que o caráter automático da cassação materializa uma violação do direito a uma tutela jurisdicional, militando pela violação do disposto nos artigos 20.º e 202.º da Constituição; e defende que a norma fiscalizada materializa uma restrição desproporcionada à liberdade de exercício da sua profissão — invocando uma violação do disposto no artigo 47.º, em conjugação com o n.º 2 do artigo 18.º da Constituição —, uma vez que o legislador desconsidera as circunstâncias em que o título de condução é condição do exercício de certa profissão (v. g., motorista de veículos pesados de passageiros, como no caso dos autos).

11.1. No que respeita à invocação da violação do disposto nos artigos 20.º e 202.º da Constituição, falece razão ao recorrente. A norma fiscalizada não põe em causa a tutela jurisdicional efetiva do destinatário da medida de cassação.

Desde logo, porque as condenações pelas infrações (criminais ou contraordenacionais) — que determinam a perda de pontos nos temos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 148.º do Código da Estrada — ocorrem em consequência de processos em que se garante o acesso à via judicial. Mas sobretudo porque «A cassação do título que seja consequência dessa perda total dos pontos é decretada em processo administrativo autónomo, sendo a decisão judicialmente impugnável nos termos do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de outubro – n.os 10 e 13 do artigo 148.º do Código da Estrada» (Acórdão n.º 154/2022). Quer isto dizer que — como sucedeu nos presentes autos — ao visado é garantida a via judicial para a discussão da validade e bondade da decisão: «o procedimento conducente a tal decisão é inteiramente contraditório, dispondo o visado de adequadas oportunidades processuais de participação no processo de decisão, designadamente direito de se pronunciar sobre as questões de facto e de direito relevantes, de produzir prova e de recorrer judicialmente da decisão administrativa, com a possibilidade de beneficiar de duplo grau de jurisdição» (Acórdão n.º 154/2022).

Verdadeiramente, o argumento do recorrente — a inconstitucionalidade da suficiência da perda de pontos para que seja decretada a cassação do título de condução — não é dirigida à vertente procedimental ou processual da norma (que assenta em processo contraditório); ao invés, a censura do recorrente dirige-se ao critério substantivo da decisão de cassação (a perda total de pontos como condição material suficiente). Pelo que o problema é dirigido à conformidade constitucional do próprio critério legal — enquanto restrição aos direitos fundamentais do condutor por referência apenas à perda total de pontos: «Está antes em causa o critério substantivo da decisão de cassação. Verificados os factos geradores da perda de todos os pontos de que o condutor seja beneficiário num certo momento, a cassação do título de condução é decretada sem necessidade de ponderação de outros fatores hipoteticamente relevantes. De acordo com a norma impugnada, a cassação do título de condução constitui consequência necessária − e, por isso, automática − da perda de todos os pontos detidos por dado condutor; dito de outra forma, a perda de todos os pontos constitui condição suficiente para a cassação do título de condução. Trata-se, pois, de saber se a suficiência dessa condição, integralmente satisfeita pela perda total dos pontos, sem que relevem outros fatores de ponderação − como sejam a sua adequação às necessidades de prevenção especial que se façam sentir em concreto, o grau de culpa subjacente aos ilícitos que ditaram a perda dos pontos e a extensão das consequências que a cassação tenha nas condições de vida pessoal e profissional do visado −, é desadequada, desnecessária e desproporcional para a salvaguarda dos direitos ou interesses constitucionalmente protegidos que informam a medida» (Acórdão n.º 154/2022).

Ora, como supra se viu e em reiteração da jurisprudência do Acórdão n.º 154/2022, o critério legal questionado cumpre as exigências constantes do artigo 18.º da Constituição.

11.2. Em segundo lugar, argumenta o recorrente que a norma constitui uma restrição à liberdade de escolha da profissão, garantida no artigo 47.º da Constituição —, na medida em que a suficiência da perda total de pontos para a cassação do título de condução sem ponderação de outros fatores pode implicar que o visado fique impedido de exercer a sua profissão. Concretamente, o recorrente questiona a conformidade constitucional da norma sob fiscalização «quando impede o exercício da profissão de motorista, quando os ilícitos contraordenacionais não ocorreram durante o horário de trabalho, nem durante o percurso de casa para o emprego ou vice-versa».

Não se compreende a referência, nos presentes autos, a ilícitos contraordenacionais: no caso dos autos — que motivou a aplicação da norma agora em crise —, a subtração de pontos foi consequência da prática de crimes de condução em estado de embriaguez, e não de quaisquer ilícitos contraordenacionais. Nessa medida, a alegação do recorrente terá de ser entendida como invocando a desproporcionalidade da restrição à liberdade de exercício da profissão pela circunstância de a norma fiscalizada não levar em consideração outros fatores para além da perda de pontos, como a atividade profissional do condutor e as concretas infrações que, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 148.º do Código da Estrada, implicaram a perda total de pontos.

Não tem razão.

É certo que a jurisprudência deste Tribunal vem sublinhando que o direito consagrado no artigo 47.º da Constituição abrange não apenas a liberdade que a cada um assiste de selecionar a profissão pretendida, como ainda a liberdade de exercer a profissão selecionada, sem outros constrangimentos para além daqueles que decorrem da Constituição (cf., neste sentido, entre muitos outros, Acórdãos n.ºs 94/2015, 246/2016, 129/2020, 145/2021 e 212/2023). Simplesmente, e tal como imediatamente resulta do enunciado da norma constitucional e se afirmou no Acórdão n.º 212/2023, a liberdade de exercício de profissão admite restrições legais fundadas, seja em razões de interesse coletivo, seja em razões inerentes à capacidade do titular do direito. Este Tribunal tem, pois, reiteradamente entendido que o artigo 47.º, n.º 1, da Constituição, não impede que sejam estabelecidos limites ao exercício cumulativo de distintas atividades ou profissões (…) desde que tais limites se conformem às exigências de adequação, exigibilidade e proporcionalidade (em sentido estrito) impostas pelos n.os 2 e 3 do artigo 18.º da Constituição (neste sentido, entre outros, v. os Acórdão n.os 509/2015, 376/2018, 129/2020 e 741/2020)».

Ora, ainda que a norma fiscalizada pudesse implicar, reflexamente, uma restrição à liberdade de exercício da profissão — na medida em que a cassação do título de condução impede o desempenho profissional das atividades que dependam da atividade de condução, enquanto não puder ser emitido novo título — as razões que concorrem para a conformidade constitucional da restrição à liberdade pessoal conduzem (até por maioria de razão) à compatibilidade com a Constituição da limitação ao exercício das profissões que pressuponham o exercício da condução.

Na verdade, podendo o direito a obter e a manter uma licença de condução ficar dependente da apreciação contínua das condições de aptidão para o seu exercício (Acórdãos n.ºs 461/2000 e 722/2022), deve reiterar-se que que «a perda dos pontos é decorrência de uma comprovada infração culposa de regras de cuidado no exercício da condução automóvel, a qual, pela sua gravidade e reiteração, permite antecipar um perigo acrescido para os bens jurídicos carecidos de tutela, o mesmo é dizer, inferir um estado de inaptidão do agente para a prática de condução diligente» (Acórdão n.º 154/2022). Ora, se a cassação do título de condução constitui uma revogação da licença administrativa para conduzir «com fundamento na prática de um conjunto de atos tidos por reveladores de inaptidão para a condução de veículos ou de desrespeito por normas de diligência e de proteção de terceiros inerentes no exercício de tal atividade» — que decorre da apreciação da «capacidade efetiva do condutor, aferida com base no histórico de condução, para observar diligentemente as regras que estabelecem os requisitos de segurança e os padrões de cuidado na circulação rodoviária, visando a proteção de direitos e interesses com manifesta e intensa relevância constitucional» (Acórdão n.º 154/2022) — a restrição é especialmente adequada às situações em que a atividade da condução é exercida com caráter profissional (como sucede no caso dos autos, em que o arguido exerce a profissão de motorista de veículos pesados de passageiros).

Nestes casos, a proibição do exercício da condução por quem demonstrou não ter aptidão para o cumprimento de regras de segurança tem por fito tutelar uma pluralidade de direitos e interesses constitucionalmente protegidos (como a vida, a integridade física e o património de terceiros). Como sustenta o Digno Magistrado do Ministério Público «a profissão de motorista impõe, justamente, uma especial aptidão para as atividades inerentes, bem como um estrutural estado de sobriedade e não dependência alcoólica, sendo, inclusive, tais profissionais sujeitos a exames de alcoolemia regulares, circunstância que é do conhecimento dos profissionais e candidatos à profissão. Limitações ao exercício da profissão decorrentes de inaptidão do trabalhador ou candidato a um posto de trabalho, impostas por razões de segurança, não constituem, por isso, restrição desproporcional do direito ao acesso a profissão».

Deste modo, reiterando o juízo de proporcionalidade constante do ponto 8. do Acórdão n.º 154/2022 (v. supra, ponto 10.), também como critério restritivo da liberdade de exercício da profissão consagrada no artigo 47.º da Constituição, resta concluir não poder assacar-se um vício de inconstitucionalidade à norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10 do artigo 148.º do Código da Estrada segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução; e, em consequência,

b) Negar provimento ao recurso.

Custas devidas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 UC´s, nos termos do n.º 1 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os fatores referidos no n.º 1 do respetivo artigo 9.º, sem prejuízo do apoio judiciário de que eventualmente beneficie.

Lisboa, 24 de outubro de 2023 - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa (com declaração) - José João Abrantes (aderindo à declaração de voto da Senhora Conselheira Joana Fernandes Costa)

DECLARAÇÃO DE VOTO

Votei o presente acórdão, mas com dúvidas em acompanhar a fundamentação constante do ponto 11.2. por me parecer que a mesma extravasa o âmbito consentido pela norma da alínea c) do n.º 4 e do n.º 10, ambos do artigo 148.º do Código da Estrada, segundo a qual a subtração total de pontos é condição suficiente para que ocorra a cassação do título de condução, com que foi delimitado o objeto do recurso.

Joana Fernandes Costa