941/2022 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 684/2023

Processo n.º 941/2022

3.ª Secção

Relator: Conselheiro Afonso Patrão

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente A., S.A., e recorridos o Ministério Público e o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na redação em vigor (Lei do Tribunal Constitucional [LTC]).

2. A ora recorrente interpôs recurso para o STA do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), datado de 16 de dezembro de 2020, que julgou improcedente a ação administrativa especial intentada contra o despacho proferido pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que indeferiu o pedido de anulação do ato de liquidação de fazendas demoradas, no valor de 3.376.417,26 Euros.

O ato de liquidação de fazendas demoradas tem como fundamento o atraso na apresentação da declaração aduaneira referente a uma remessa de óleo mineral em rama (crude), proveniente de território não-comunitário, rececionado e armazenado nas instalações da recorrente (Refinaria de Sines, aprovada como entreposto fiscal de produção). Concretamente, está em causa a circunstância de, tendo sido rececionado o crude em 15 de março de 2011, estar o importador obrigado a providenciar, nos termos do artigo 49.º, n.º 1, alínea a), do Regulamento (CEE) n.º 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992, o destino aduaneiro da mercadoria num prazo de 45 dias, o que apenas ocorreu em 6 de maio de 2011, decorridos 52 dias após a entrada da mercadoria no entreposto, dando lugar ao pagamento de um valor correspondente a 5% do valor da mercadoria, a título de fazendas demoradas.

A recorrente sustentou, em sede de recurso, entre outros argumentos, a ilegalidade do ato praticado pelo Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, que confirmou a liquidação de fazendas demoradas, «(...) por estar assente em norma inconstitucional que viola os princípios da proibição do excesso, igualdade e proporcionalidade, previstos nos arts. 266.º, n.º 2, 18.º, n.º 2 e 13.º da CRP; (...) por estar assente em normas inconstitucionais (arts. 638.º e 639.º do RA) – lei restritiva de Direitos, Liberdades e Garantias (ou direitos análogos), em violação do disposto no art. 18.º da CRP e, ainda, em violação do princípio do Estado de Direito, nos subprincípios da proporcionalidade, proibição do excesso e igualdade; [e] (...) por manifesta desconformidade das normas que a fundamentaram em face do Direito da União Europeia (em particular, arts. 17.º, 41.º, n.º 2, al. a) e 52.º da CDFUE) e da própria CRP (arts. 267.º, n.º 5 e 62.º).».

O STA, por acórdão datado de 13 de julho de 2022, negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.

3. É deste acórdão que vem interposto o presente recurso de constitucionalidade. No que releva para a delimitação do objeto do recurso, o requerimento vem formulado nos seguintes termos:

«A., S.A., Recorrente nos autos de processo à margem referenciados, em que é Recorrida a Secretaria de Estado dos Assuntos Fiscais, tendo sido notificada no passado dia 18 de julho de 2022 do Acórdão proferido por V. Exas, vem, ao abrigo do disposto nos art.ºs 280.º, n.º 1, al. b) da Constituição da República Portuguesa ("CRP"), 70.º, n.º 1, al. b), 71.º, n.º 1, 72.º, n.º 1, al. b), 72.º, n.º 2, 75.º, n.º 1, 75.º - A, n.º 1 e n.º 2, 76.º, n.º 1 e 78.º, n.º 3, todos da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei Orgânica do Tribunal Constitucional - "LOTC"), interpor recurso para o Tribunal Constitucional.

O Acórdão proferido por V. Exas negou provimento ao recurso anteriormente apresentado pela aqui Recorrente, confirmando, desse modo, o entendimento sufragado pelo Tribunal Central Administrativo Sul, segundo o qual o art.º 639.º, n.º 2, do Regulamento das Alfândegas (aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941) deve ser interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de decorrido o prazo de 45 dias previsto no art.º 49.º, n.º 1, al. a), do Código Aduaneiro Comunitário ("CAC").

Sufraga, por conseguinte, o dito Acórdão, que tal interpretação não padece da inconstitucionalidade suscitada pela Recorrente, designadamente por violação dos princípios da proporcionalidade, proibição do excesso e da igualdade previstos nos art.ºs 2.º,13.º,18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, da CRP.

O veredito deste Supremo Tribunal Administrativo assenta, assim, no reconhecimento de que aquela interpretação do referido preceito normativo cuja inconstitucionalidade se suscitou no recurso ora julgado improcedente (art.º 639.º, n.º 2, do Regulamento das Alfândegas), consente a aplicação daquele normativo, independentemente do valor da medida compulsória a aplicar, sempre que a atribuição de um destino aduaneiro ocorra para lá do prazo legal fixado no CAC.

Do mesmo modo, esta instância superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais também entende que será irrelevante (e, portanto, será sempre proporcional e adequada) a aplicação daquela medida compulsória independentemente da duração do período de mora no cumprimento das obrigações aduaneiras dos operadores económicos.

Nesse sentido, quer o atraso na atribuição de um destino aduaneiro seja de 1 ano, quer seja ele de apenas 1 dia, a referida percentagem de 5% será sempre devida se o operador económico pretender, ainda assim, desembaraçar a mercadoria, sob pena de a perder e a ver vendida em hasta pública.

Ora, o Acórdão de que ora se recorre suporta este seu entendimento em jurisprudência constitucional que se debruçou, porém apenas parcialmente, sobre esta questão.

Com efeito, os arestos do Tribunal Constitucional trazidos à colação naquela decisão (em especial, n.º 414/99, de 13 de março de 2000, n.º 564/2001, de 11 de dezembro de 2001 e n.º 393/2002, de 2 de outubro de 2002), pese embora concretizem uma análise abstrata da conformidade constitucional da norma do art.º 639.º, n.º 2, do Regulamento das Alfândegas, não procedem, contudo, à verificação ou reconhecimento da existência de limites concretos à interpretação e aplicação daquele preceito, não cuidando de averiguar se, num caso (como o dos autos) em que a administração aduaneira emite uma liquidação no valor de vários milhões de euros face a um reduzido período de tempo em que o operador económico esteve em mora no cumprimento das suas obrigações alfandegárias, existe, ou não, um atropelo intolerável dos princípios da proporcionalidade, da proibição do excesso e da igualdade (todos eles corolário do princípio do Estado de Direito Democrático) - Cfr. pág. 27 e 38 do recurso apresentado pela aqui Recorrente no Supremo Tribunal Administrativo.

Sobre a falta de resposta dos citados Acórdãos do douto Tribunal Constitucional às questões suscitadas pela factualidade em apreço, pronunciou-se o Senhor Professor José Carlos Vieira de Andrade em parecer já constante dos autos - em especial, págs. 17 e seguintes do mencionado parecer.

Pelo exposto, entende a Recorrente que o Tribunal Constitucional deverá ser chamado a pronunciar-se sobre esta questão, declarando a inconstitucionalidade da referida interpretação do art.º 639.º, n.º 2, do Regulamento das Alfândegas, por manifesta violação dos referidos princípios Constitucionais, previstos nos artigos 2.º, 13.º, 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, da CRP.

A isto acresce, conforme explicitado no recurso apresentado junto deste Supremo Tribunal Administrativo, o facto de o art.º 638.º do Regulamento das Alfândegas, quando interpretado no sentido de que as mercadorias poderão ser vendidas em hasta pública se excederem o respetivo prazo de armazenagem sem que lhes seja atribuído um destino aduaneiro (o que apenas se poderá evitar se o operador económico proceder ao pagamento de quantia fixada em 5% do valor da mercadoria - art.º 639.º, n.º 2, do mesmo diploma), deve ser julgado inconstitucional por comprimir e ofender de forma abusiva o direito de propriedade privada, em ostensiva violação dos art.ºs 18.º e 62.º da CRP - Cfr. pág. 33 do recurso apresentado pela aqui Recorrente no Supremo Tribunal Administrativo.

É que, em bom rigor, as normas atrás invocadas (art.ºs 638.º e 639.º, n.º 2, do Regulamento das Alfândegas), ao serem interpretadas no sentido de admitirem este sistema de perda vs. pagamento, são normas restritivas de direitos, liberdades e garantias, sendo, por isso, desconformes ao princípio constitucional do Estado de Direito Democrático (art.º 2.º da CRP), e aos subprincípios da proporcionalidade e proibição do excesso por violação do núcleo essencial do direito à propriedade privada (art.º 18.º e 62.º da CRP) - Cfr. pág. 35 a 37 do recurso apresentado pela aqui Recorrente no Supremo Tribunal Administrativo.

O presente recurso tem efeito devolutivo (art.º 286.º, n.º 2, do CPPT), sobe imediatamente nos próprios autos (art.º 645.º, n.º 1, al. a), do CPC, aplicável ex vi art.º 2.º, al. e) e 281.º do CPPT), em conformidade com o disposto no art.º 78.º, n.º 1, da LOTC.»

4. Admitido o recurso e subidos os autos a este Tribunal, o relator notificou a recorrente para apresentar alegações, advertindo-a para a eventualidade de não se vir a conhecer da inconstitucionalidade da norma constante do artigo 638.º do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, «interpretado no sentido de que as mercadorias poderão ser vendidas em hasta pública se excederem o respetivo prazo de armazenagem sem que lhes seja atribuído um destino aduaneiro (o que apenas se poderá evitar se o operador económico proceder ao pagamento de quantia fixada em 5% do valor da mercadoria»; e da norma extraída da leitura conjugada dos preceitos dos artigos 638.º e 639.º, § 2, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941, «interpretadas no sentido de admitirem este sistema de perda vs. Pagamento», em virtude de não versarem sobre normas ou interpretações normativas extraídas dos preceitos legais citados que possam constituir objeto idóneo do recurso de constitucionalidade (i), e por não se verificar uma exata coincidência entre as normas invocadas e o arco normativo efetivamente aplicado como ratio decidendi do acórdão recorrido (ii).

5. A recorrente apresentou as suas alegações, que concluiu da seguinte forma:

«a. O presente recurso vem interposto do acórdão de 13.07.2022 do STA, em que se julgou que o art.º 639.º, § 2., do RA deve ser interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre os valores das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de terminado o prazo de 45 dias que a lei estipula para esse efeito.

b. O tribunal recorrido prosseguiu esse entendimento baseando-se, para tal, nos acórdãos do TC (processos n.º 414/99 e n.º 564/2001), de acordo com os quais a medida em causa não ofende o princípio da proporcionalidade, razão pela qual não se poderá dizer que é intolerável, desproporcionada ou exorbitante.

c. Todavia, entende a aqui Recorrente que a norma vertida no art.º 639.º, § 2., do RA, na interpretação que lhe deu o STA, padece, efetivamente, de inconstitucionalidade por violação de princípios elementares do Estado de Direito Democrático, previstos nos art.ºs 2.º, 13.º, 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, da CRP,

d. Pois que parece consentir, sem qualquer limite, a aplicação daquela medida compulsória independentemente do seu valor ou da duração do período de mora no cumprimento de obrigações aduaneiras por parte dos operadores económicos.

e. Por outro lado, o tribunal recorrido não se pronunciou sobre os vícios de inconstitucionalidade que a aqui Recorrente tinha assacado ao art.º 638.º do RA, quando interpretado no sentido de permitir que as mercadorias sejam vendidas em hasta pública se excederem o respetivo prazo de armazenagem sem que lhes seja atribuído um destino aduaneiro, a não ser que o operador económico pague uma quantia fixada em 5% do seu valor.

f. Esta solução legal, aos olhos da Recorrente, deve ser julgada inconstitucional por comprimir e ofender de forma abusiva o direito de propriedade privada previsto no art.º 62.º da CRP, em violação ostensiva do disposto no art.º 18.º, n.º 2, da mencionada lei fundamental.

g. De facto, este sistema de perda vs. pagamento, ao restringir inadmissivelmente direitos, liberdades e garantias, é igualmente desconforme ao princípio do Estado de Direito Democrático (art.º 2.º da CRP), bem como aos subprincípios da proporcionalidade e proibição do excesso por violação do núcleo essencial do direito à propriedade privada (art.º 62.º, em conjugação com o art.º 18.º, n.º 2, da CRP).

h. Os acórdãos do TC (processos n.º 414/99 e n.º 564/2001) procederam a uma análise abstrata da conformidade constitucional do art.º 639.º, §2., do RA, mas não se debruçaram sobre a existência de limites concretos à sua aplicação.

i. Por esta razão, aquela jurisprudência não se pode ter por totalmente consolidada, não podendo dizer que o que aí foi decidido é pura e simplesmente transponível para o caso que aqui nos detém.

j. Efetivamente, da jurisprudência do TC sobre esta matéria não decorre o esclarecimento total e cabal a todas as dúvidas que a medida me causa coloca na sua concreta aplicação ao caso em apreço.

k. No acórdão n.º 414/99, o TC centrou a sua análise no método de cálculo de uma sanção por percentagem, partindo erradamente do pressuposto de que a situação jurídica das mercadorias demoradas era já a da sua desapropriação a favor do Estado.

l. O que o dono das mesmas poderia evitar mediante o pagamento de 5% do seu valor.

m. Contudo, este pressuposto é errado, pois que mercadorias demoradas não são, necessariamente, mercadorias abandonadas.

n. Com efeito, no cenário de venda em hasta pública, as mercadorias são ainda propriedade do importador e o produto que daí pudesse advir ser-lhe-ia entregue se o reivindicasse em conformidade com o art.º 675.º, § 2., do RA.

o. Para além disso, naquele aresto, o TC não se debruçou sobre a possibilidade - que o RA permite - de a medida compulsória ser aplicada de forma automática e imediata sem qualquer procedimento prévio por parte das autoridades aduaneiras que permitisse ao dono das mercadorias cumprir com as suas obrigações.

p. Ora, entende a Recorrente que está aqui em causa uma dimensão essencial dos princípios da colaboração da Administração Aduaneira com os contribuintes, bem como da participação dos mesmos na formação das decisões que lhes digam respeito.

q. Em bom rigor, estamos perante garantias gerais dos administrados de conhecer o conteúdo de atos que lhe são desfavoráveis, assim como de poder participar no procedimento antes desses atos se tornarem definitivos na sua esfera.

r. De acordo com isto, a Administração Aduaneira não pode, ao abrigo daquela norma do RA, aplicar a sanção compulsória de fazendas demoradas sem, previamente, alertar o dono das mercadorias para a situação de incumprimento em que se encontra, convidando-o a regularizar o que houver para regularizar,

s. Até porque a falta de previsão expressa, na norma, da obrigação de comunicação prévia não pode ser interpretada em termos de a excluir, designadamente quando estamos perante medidas gravosas (ou muito gravosas), alegadamente automáticas, sob pena de violação daquela referida dimensão essencial dos sujeitos das relações jurídicas aduaneiras.

t. Para além disso, no acórdão n.º 564/2001, o TC não se pronunciou sobre como se deve aferir a proporcionalidade da medida por apelo a um juízo de comparabilidade entre a mesma e medidas sancionatórias equivalentes.

u. Isto é, o TC não se pronunciou sobre a adequação e a necessidade de ser estabelecido um teto máximo e mínimo para a medida (uma prestação de natureza sancionatória, ainda que compulsória).

v. Ora, também este exercício é fundamental, especialmente num caso como o dos autos em que está em causa a aplicação de uma medida exorbitante de mais de 3 (três) milhões de euros por um atraso de escassos dias no cumprimento de obrigações declarativas por parte da Recorrente.

w. Para isso, teremos necessariamente de atentar no valor que, concretamente, resulta da aplicação da percentagem de 5% prevista na norma.

x. Com efeito, não é admissível que o critério da proporcionalidade da medida compulsória possa desconsiderar ou desatender por completo à prestação que é exigida ao importador, especialmente porque o valor da mercadoria nada tem a ver com a finalidade pretendia (atribuição de um destino aduaneiro e normal desenvolvimento dos procedimentos alfandegários) ou com a obrigação incumprida (atraso no cumprimento daquela formalidade declarativa).

y. Ademais, aquele aresto constitucional é omisso quanto à questão de saber se a medida em causa é proporcional, mesmo sabendo que não permite diferenciar entre a gravidade (o atraso de 1 dia no cumprimento de formalidades aduaneiras tem a mesma gravidade que um atraso de 6 meses, ou de 2 anos) ou a censurabilidade (desconsidera o cenário em que exista uma causa para exclusão da culpa do operador económico no atraso desse mesmo cumprimento).

z. TC deve analisar diretamente a questão de saber se é juridicamente suportável, à luz de um juízo de proporcionalidade, uma medida compulsória como esta, ou seja, que tem como finalidade levar o destinatário da mesma a cumprir os prazos fixados pelo direito aduaneiro para o desembaraço das mercadoras, quando o resultado consiste na exigência de uma quantia exorbitante a um importador: (i) que "não ocupou instalações alfandegárias públicas" durante o período em que "demorou" a promover o desembaraço, (ii) que não foi alertado ou previamente notificado do fim do prazo para promover aquele ato e (iii) que, independentemente da culpa (das razões para o atraso) e da gravidade (do pequeno atraso) da violação daquela obrigação, é confrontado com o pagamento de um valor que tem como único elemento de cálculo o valor da mercadoria importada.

aa. Para a Recorrente, a medida em causa não supera o teste da adequação ou idoneidade (necessário para se concluir pela proporcionalidade da mesma), no sentido se avaliar a relação de adequação-fim: saber se a medida proposta é capaz e adequada a atingir o fim com ela visado.

bb. Efetivamente, é particularmente evidente a violação do princípio da proporcionalidade pela desadequação do critério valor da mercadoria para efeitos de cálculo do montante devido a título de medida compulsória, quando, em coerência com a sua finalidade, o critério devia ser o da gravidade e da culpa pelo não cumprimento atempado da obrigação.

cc. Para além disso, a medida não supera o teste da necessidade ou exigibilidade, que impõe que a Administração Aduaneira empregue todas as medidas menos lesivas ou onerosas para o particular, designadamente quando as mesmas sejam potencialmente desfavoráveis para este: a pergunta a fazer é a de saber se os meios utilizados são absolutamente necessários à prossecução dos fins.

dd. A Recorrente está convicta de que a resposta é negativa porque o legislador dispõe, seguramente, de outros critérios para determinação da medida, mais ajustados ao fim e menos onerosos para o importador.

ee. Por fim, o princípio da proporcionalidade em sentido estrito obriga a que se tenha ainda em consideração a admissibilidade do custo/ sacrifício imposto ao importador perante os interesses e valores que se pretende acautelar (ou seja, saber se satisfação dos interesses conseguida é proporcional ao sacrifício exigido).

ff. Por outras palavras é ainda necessário avaliar se aquela medida, em concreto, sem uma graduação em função da culpa e sem um teto máximo para o valor da penalização a pagar, é, ou não, uma medida proporcional para que seja alcançado o desiderato prosseguido pela norma (o cumprimento de prazos na atribuição de um destino aduaneiro).

gg. Ora, é manifesto que a sanção aplicada à Recorrente é manifestamente exagerada e excessiva, especialmente se tivermos em conta a cominação contraordenacional prevista para este tipo de casos em que há falta ou atraso na apresentação de documentação com relevância aduaneira (designadamente o despacho alfandegário através do qual as mercadorias são submetidas a um determinado regime aduaneiro) - (art. 110.º-A do RGIT, onde se fixa uma coima entre € 75,00 e € 3.750,00).

hh. Nestes termos, a medida viola o princípio da adequação (tendo em conta que não faz sentido a adoção automática de uma sanção administrativa compulsória, calculada com base no valor da mercadoria), bem como os princípios da necessidade e do equilíbrio (proporcionalidade em sentido estrito), o que revela a sua desconformidade com o princípio fundamental da proporcionalidade, seja à luz do direito europeu, seja à luz do direito nacional, constitucional e legal.

ii. E o mesmo se diga no que concerne ao princípio da igualdade, pois que fixação de uma taxa fixa sobre o valor das mercadorias conduzirá à imposição de montantes muito díspares entre importadores que se encontrem na mesma situação, sem que exista propriamente uma razão justificativa para tratar de forma diferente situações que são objetivamente iguais.

jj. Na verdade, se o fim da medida é comum (respeito pelos prazos e desalfandegamento e normal tramitação de procedimentos alfandegários), nada justifica a imposição de medidas desiguais.

Sem prejuízo,

kk. A análise da conformidade constitucional do regime das fazendas demoradas não se esgota no disposto no art.º 639.º, § 2., do RA que fixa uma consequência secundária,

11. Sendo ainda necessário ter-se por referência a norma do art. 638.º do mesmo diploma que consagra a consequência primária: a venda das mercadorias pelas estâncias aduaneiras.

mm. E tal é absolutamente necessário porque tal consequência primária parece comportar uma extinção automática do direito de propriedade do operador económico, o que corresponde a um verdadeiro confisco de bens privados por via de norma geral, sem decisão administrativa e sem audição dos interessados (neste caso, o dono das mercadorias).

nn. O direito de propriedade, previsto no art.º 62.º da CRP, desdobra-se em quatro dimensões: i) liberdade de adquirir bens; ii) liberdade de usar e fruir dos bens de que se é proprietário, nomeadamente para efeitos de exploração económica; iii) liberdade de não os transmitir ou de não os partilhar; e, iv) direito a não ser privado deles, salvo por motivo de utilidade pública e contra indemnização.

oo. Por outro lado, aquele direito, goza do regime jurídico-constitucional dos direitos, liberdades e garantias, por ser um direito fundamental análogo.

pp. E, se assim é, uma norma que comprime e restringe o direito à propriedade privada deve, necessariamente, respeitar os limites previstos no art.º 18.º da CRP.

qq. Nos termos do art. 18.º da CRP, as limitações e restrições eventualmente estabelecidas para os direitos, liberdades e garantias e direitos equiparados terão de passar os testes da necessidade e da proporcionalidade e de respeitar o conteúdo essencial do direito fundamental em causa, não podendo traduzir-se na aniquilação do direito.

rr. As restrições e limitações aos direitos, liberdades e garantias e direitos equiparados devem respeitar determinados requisitos de índole formal e material: i) necessidade de autorização constitucional expressa para a restrição do direito em causa; ii) necessidade da restrição para salvaguarda de outro direito fundamental ou de outro interesse constitucionalmente protegido; iii) adequação e proporcionalidade da restrição - princípio da proibição do excesso; e, iv) proibição absoluta de violação do núcleo essencial dos direitos, liberdades e garantias.

ss. Ora, a norma vertida no art.º 638.º do RA, que permite a venda automática, pelas autoridades aduaneiras, das mercadorias às quais não foi atribuído um destino aduaneiro no prazo legalmente fixado - com isso comprimindo e suprimindo o direito fundamental análogo à propriedade - apenas pode ser aplicada se aqueles quatro pressupostos se encontrarem cumulativamente preenchidos.

tt. Ora, não só inexiste qualquer autorização constitucional expressa nesse sentido, como, também, a medida não tem qualquer respaldo noutro direito fundamental que o Estado Português pretenda acautelar (a sua finalidade é tão somente a de promover o normal desenvolvimento do processo de desalfandegamento das mercadorias, como atestou o Pleno do STA (Secção de Contencioso Tributário) no seu acórdão de 24.09.2003, e o próprio TC nos arestos acima referidos).

uu. Acresce, igualmente, que a possibilidade de venda automática das mercadorias afeta, de forma intolerável, o núcleo essencial do direito de propriedade (determina mesmo a perda das mesmas).

vv. Com efeito, a venda das mercadorias, pelas estâncias aduaneiras, às quais não foi atribuído um regime aduaneiro no prazo de 45 dias, viola, também, o princípio da proporcionalidade na vertente da proibição do excesso, pois não se encontra qualquer justificação para a radicalidade da medida, face aos interesses em causa, e facilmente se encontram alternativas para alcançar o mesmo fim com medidas menos gravosas.

Por fim,

ww. Entende a Recorrente que da interpretação conjunta dos art.ºs 638.º e 639.º, § 2., do RA decorrem outros vícios de inconstitucionalidade, na medida em que admitem um sistema de perda vs. pagamento que não é compatível com o princípio da proporcionalidade e proibição do excesso por ofensa ao núcleo essencial do direito à propriedade privada.

xx. Com efeito, entende a Recorrente que não é legítimo, à luz do princípio do Estado de Direito Democrático e dos subprincípios da proporcionalidade e da propriedade privada, a lei estabelecer, como consequência do não cumprimento de um prazo de 45 dias para proceder ao processamento de uma declaração aduaneira (com isso se atribuindo um destino às mercadorias), a sua sujeição imediata, e sem qualquer aviso ou interpretação prévia (e muito menos cominatória) ao respetivo dono, ao regime de venda dos bens em hasta pública.

yy. Da mesma forma, também não será legítimo à luz do princípio do Estado de Direito Democrático e dos subprincípios da proporcionalidade e da igualdade, a lei estabelecer como única forma de reverter a perda de propriedade dos bens a favor do Estado, e sob condição de os mesmos ainda não terem sido vendidos em hasta pública, o pagamento do montante correspondente a 5% do valor das mercadorias sem que exista qualquer limite ao valor a pagar.

zz. Por um lado, a venda das mercadorias em hasta pública, enquanto consequência primária pelo atraso no cumprimento das formalidades declarativas aduaneiras, não é admissível pois que comprime o direito à propriedade privada sem qualquer justificação.

aaa. Por outro, muito menos será admissível que esse confisco de bens privados apenas possa ser evitado mediante o pagamento de uma medida compulsória (como se de uma condição resolutiva se tratasse).

bbb. Ora, é também nesta condição que deve ser analisada a conformidade constitucional do art.º 639.º, n.º 2, do RA.

ccc. E, uma vez feita essa análise, a conclusão a que se chega é que ambas as normas que corporizam este sistema (perda vs. pagamento), enquanto normas restritivas de direito análogo a direitos, liberdades e garantias, são inconstitucionais por violação do princípio do Estado de Direito, nos subprincípios da proporcionalidade e proibição do excesso, por violação do núcleo essencial do direito à propriedade privada (cfr. artigo 2º, 18º e 62° da CRP),

ddd. O que será ainda mais inadmissível quando pensamos que inexiste qualquer limite ou teto máximo à aplicação da medida, e que daí podem resultar a exigência do pagamento de um valor exorbitante e desproporcionado que choca, indigna e revolta qualquer consciência.

eee. Tudo visto, as normas constantes nos art.º 638.º e 639.º, n.º 2, do RA, quando interpretadas no sentido de permitir este sistema de perda vs. pagamento, são inconstitucionais por violação do princípio do Estado de Direito, nos subprincípios da proporcionalidade e proibição do excesso.

NESTES TERMOS, e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado procedente, com fundamento na inconstitucionalidade material das normas contidas nos art.ºs 638.º e 639.º do RA que serviram de fundamento legal à medida compulsória aplicada à Recorrente.».

6. O Ministério Público apresentou contra-alegações, que concluiu nos seguintes termos:

«1. Resulta de entendimento jurisprudencial constante, que os recursos deduzidos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, estão condicionados à efetiva aplicação pelo tribunal a quo da norma (ou interpretação normativa) cuja constitucionalidade é suscitada. Exige-se, por força do carácter instrumental do recurso de constitucionalidade, que a norma sindicada constitua a ratio decidendi da decisão recorrida. Nessa medida, só haverá um verdadeiro interesse processual no conhecimento da questão de constitucionalidade – que constitui o objeto (material) desse recurso – se essa norma (ou interpretação) constituir o critério da decisão recorrida.

2. Tal como refere Lopes do Rego, in Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, p.110: «Por outro lado, quando o recurso seja reportado à inconstitucionalidade de certa interpretação normativa, especificada pelo recorrente, é indispensável que haja efetiva e estrita coincidência ou identidade normativa entre a interpretação da norma (especificada pelo recorrente como padecendo de inconstitucionalidade) e a interpretação que o tribunal , ao julgar o caso, fez de tal norma, aplicando-a como efetivo fundamento de direito de decisão».

3. No caso, em momento algum, o Acórdão recorrido se debruça sobre o art. 638° do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto nº 31730, «interpretado no sentido de que as mercadorias poderão ser vendidas em hasta pública se excederem o respetivo prazo de armazenagem sem que lhes seja atribuído um destino aduaneiro (o que apenas se poderá evitar se o operador económico proceder ao pagamento de quantia fixada em 5% do valor da mercadoria»,

4. De igual forma, em momento algum, a decisão em recurso procedeu à invocada leitura conjugada dos preceitos contidos nos artigos 638° e 639°, nº2, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n° 31730, de 15 de dezembro de 1941, «interpretadas no sentido de admitirem este sistema de perda vs. pagamento».

5. O Acórdão do STA limitou-se a conhecer da invocada inconstitucionalidade da norma contida no artigo 639º, nº2, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto nº31730, de 15 de dezembro de 1941, na redação dada pelo Decreto-Lei nº 483-E/88, de 28 de dezembro, «interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de decorrido o prazo de 45 dias previsto no artº49.º n.º 1, al a), do Código Aduaneiro Comunitário (CAC)»,

6. O mesmo é dizer que as referidas interpretações não foram causa decidendi da decisão recorrida.

7. Tais circunstâncias obstam, a nosso ver, a que o recurso possa, por isso, ser conhecido, nessa parte, tal como aliás, entendeu o Exmo. Senhor Juiz Conselheiro relator no douto despacho de 18 de outubro de 2022.

8. Quanto à invocada inconstitucionalidade da norma contida no artigo 639º, nº2, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto nº31730, de 15 de dezembro de 1941, na redação dada pelo Decreto-Lei nº483-E/88, de 28 de dezembro, «interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de decorrido o prazo de 45 dias previsto no artº49º, nº1, al a), do Código Aduaneiro Comunitário (CAC) por violação «dos princípios da proporcionalidade, proibição do excesso e da igualdade previstos nos art.2º,13º,18º, nº2 e 266º, nº2, da CRP»;

9. Entendeu o Tribunal recorrido, que no acórdão nº414/99 (jurisprudência sufragada igualmente nos acórdãos nº564/2001 e 393/02) o Tribunal Constitucional já afastou o vício de inconstitucionalidade do artigo 639º do RA, por violação do princípio da proporcionalidade.

10. Entendeu, ainda, o Tribunal recorrido:

(…) quanto à proibição do excesso, o TC, mormente no seu Ac. nº393/2002, de 2 de Outubro de 2002 reiterou que "O Tribunal Constitucional já procedeu à apreciação da conformidade à Constituição da norma que constitui objecto do presente recurso. Com efeito, nos Acórdãos nºs 414/99 e 564/2001 (Diário da República, 2ª série, de 13 de Março de 2000 e de 1 de Fevereiro de 2002, respetivamente), o Tribunal Constitucional procedeu ao confronto da norma em causa com o princípio da proporcionalidade.

11. Considera a recorrente, no essencial, que os arestos do Tribunal Constitucional trazidos à colação na decisão recorrida (em especial, nº414/99, de 13 de março de 2000, nº564/2001, de 11 de dezembro de 2001 e nº393/2002, de 2 de outubro de 2002), pese embora concretizem uma análise abstrata da conformidade constitucional da norma do art.639º, nº2, do Regulamento das Alfândegas, não procedem, contudo, à verificação ou reconhecimento da existência de limites concretos à interpretação e aplicação daquele preceito, não cuidando de averiguar se, num caso (como o dos autos) em que a administração aduaneira emite uma liquidação no valor de vários milhões de euros face a um reduzido período de tempo em que o operador económico esteve em mora no cumprimento das suas obrigações alfandegárias, existe, ou não, um atropelo intolerável dos princípios da proporcionalidade, da proibição do excesso e da igualdade (todos eles corolário do princípio do Estado de Direito Democrático).

12. Entende, ainda, que o Tribunal Constitucional não se pronunciou nos referidos Acórdãos, sobre a possibilidade - que o RA permite - de a medida compulsória ser aplicada de forma automática e imediata sem qualquer procedimento prévio por parte das autoridades aduaneiras que permitisse ao dono das mercadorias cumprir com as suas obrigações.

13. E que, para além disso, no acórdão nº564/2001, o TC não se pronunciou sobre como se deve aferir a proporcionalidade da medida por apelo a um juízo de comparabilidade entre a mesma e medidas sancionatórios equivalentes.

14. Entende, ainda, que ademais, aquele aresto constitucional é omisso quanto à questão de saber se a medida em causa é proporcional, mesmo sabendo que não permite diferenciar entre a gravidade (o atraso de 1 dia no cumprimento de formalidades aduaneiras tem a mesma gravidade que um atraso de 6 meses, ou de 2 anos) ou a censurabilidade (desconsidera o cenário em que exista uma causa para exclusão da culpa do operador económico no atraso desse mesmo cumprimento).

15. Analisando a argumentação supra expandida, afigura-se-nos que a mesma, pese embora salientando aspetos não referidos nos mencionados Acórdãos do Tribunal Constitucional, em nada contraria os fundamentos ali desenvolvidos no que se refere à eventual inconstitucionalidade da norma em análise, aqui se aderindo àquela fundamentação.

16. O legislador entendeu fixar uma percentagem do valor das mercadorias – 5% como critério para determinar qual o valor a pagar pela demora no desalfandegamento.

17. A recorrente entende que ter em conta somente o valor das mercadorias, sem mais, pode levar a valores a pagar exorbitantes, de vários milhões de euros, como é o caso, o que, no seu entender, é violador do princípio da proporcionalidade e da igualdade. Entende, a recorrente, que devia ser levado em linha de conta, nomeadamente, o tempo de demora e a censurabilidade da conduta, bem como o facto de as mercadorias se encontrarem em armazéns da própria recorrente, e que devia ser fixado de um teto máximo

18. A recorrente, no fundo, insurge-se contra o critério adotado pelo legislador para apurar o valor devido pela demora no desalfandegamento das mercadorias (mercadorias demoradas).

19. Ora, esse critério, como vimos, já foi analisado, mais do que uma vez pelo Tribunal Constitucional, tendo este Tribunal sempre chegado à mesma conclusão: «O valor da quantia a pagar depende do valor das próprias mercadorias, e a opção entre o seu pagamento ou não está na disponibilidade do respectivo dono, dependendo apenas da sua vontade em dispor das mercadorias, pois a Administração, feito o pedido de despacho, está obrigada a desembaraçar as mercadorias.

Não existe, assim, no caso em apreço, uma situação relativamente à qual possa afirmar-se que a estipulação da medida administrativa compulsória em causa seja intoleravelmente desproporcionada ou exorbitante e, por isso, seja constitucionalmente inadmissível." – Acórdão nº414/99, já citado, (jurisprudência sufragada igualmente nos acórdãos nº564/2001 e 393/02).

20. Ao que aqui podemos acrescentar que, sendo a referência o valor das mercadorias, trata-se do critério que melhor garante a certeza e segurança jurídicas uma vez que, de forma clara, e sem qualquer margem de discricionariedade para a administração, fixa o valor a pagar pelo operador económico.

21. O pretender, como o recorrente, que a lei estipulasse como critério a gravidade e a censurabilidade da conduta, ou que fizesse referência a um valor exorbitante, esses sim, critérios subjetivos e relativos, é que não acautelaria nem a proporcionalidade nem a segurança jurídica, as quais são asseguradas se o valor a pagar estiver diretamente conexionado com o valor das mercadorias a desalfandegar.

22. No que se refere ao facto de aquele montante ser cobrado de forma automática e imediata, não só não está diretamente ligado à proporcionalidade, como também não viola qualquer parâmetro constitucional uma vez que não nos encontramos perante nenhuma sanção de natureza penal ou equivalente.

23. Pelo que, mais não resta que concluir não ser inconstitucional a norma contida no artigo 639°, nº2, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto nº31730, de 15 de dezembro de 1941, na redação dada pelo Decreto-Lei nº483-E/88, de 28 de dezembro, «interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de decorrido o prazo de 45 dias previsto no artº49.º n.º 1, al a), do Código Aduaneiro Comunitário (CAC)», por violação «dos princípios da proporcionalidade, proibição do excesso e da igualdade previstos nos art.2º,13º,18º, nº2 e 266º, nº2, da CRP».

7. O Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais não apresentou contra-alegações.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

A) Delimitação do objeto do recurso

8. Resulta do requerimento de interposição do recurso, peça processual que fixa o seu objeto (n.º 1 do artigo 75.º-A da LTC), que o presente recurso de constitucionalidade, interposto ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, tem como objeto material três questões referentes à “taxa por fazendas demoradas”, prevista e regulada no Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 483-E/88, de 28 de dezembro:

i) A inconstitucionalidade da norma contida no artigo 639.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 483-E/88, de 28 de dezembro, «interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de decorrido o prazo de 45 dias previsto no art.º 49.º, n.º 1, al. a), do Código Aduaneiro Comunitário (“CAC”)», por violação «dos princípios da proporcionalidade, proibição do excesso e da igualdade previstos nos art.ºs 2.º,13.º,18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, da CRP»;

ii) A inconstitucionalidade da norma contida no artigo 638.º do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941, «interpretado no sentido de que as mercadorias poderão ser vendidas em hasta pública se excederem o respetivo prazo de armazenagem sem que lhes seja atribuído um destino aduaneiro (o que apenas se poderá evitar se o operador económico proceder ao pagamento de quantia fixada em 5% do valor da mercadoria», por violação do «direito de propriedade privada, em ostensiva violação dos art.ºs 18.º e 62.º da CRP»; e

iii) A inconstitucionalidade da norma que resulta da leitura conjugada dos preceitos contidos nos artigos 638.º e 639.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941, «interpretadas no sentido de admitirem este sistema de perda vs. pagamento», por violação do «princípio constitucional do Estado de Direito Democrático (art.º 2.º da CRP), e [d]os subprincípios da proporcionalidade e proibição do excesso por violação do núcleo essencial do direito à propriedade privada (art.º 18.º e 62.º da CRP)».

Os preceitos legais citados pela recorrente foram introduzidos no Regulamento das Alfândegas pelo Decreto-Lei n.º 483-E/88, de 28 de dezembro, no uso da autorização legislativa conferida pela alínea b) do artigo 32.º e pelo artigo 71.º da Lei n.º 2/88 de 26 de janeiro (que aprova o Orçamento do Estado para 1988).

As disposições em causa têm o seguinte teor:

«Decreto n.º 31730, de 15 de dezembro de 1941,

que aprova o Regulamento das Alfândegas

LIVRO VI

Disposições finais

TÍTULO IV

Da venda de mercadorias

Artigo 638.º

Serão vendidas pelas estâncias aduaneiras, depois de cumpridas as formalidades legais:

1.º As mercadorias armazenadas em quaisquer depósitos de regime aduaneiro ou de regime livre, quando neles excedam os respetivos prazos de armazenagem;

2.º As mercadorias sujeitas à ação fiscal quando tenham sido abandonadas a favor da Fazenda Nacional;

3.º As mercadorias achadas no mar ou por ele arrojadas, quando estejam nas condições do § 7.º do artigo 687.º;

4.º As mercadorias salvadas de naufrágio, se o navio tiver sido abandonado ou quando o capitão requerer a sua venda, tendo-se porém em vista o disposto nas convenções internacionais aplicáveis;

5.º Quaisquer outras mercadorias indicados na lei.

§ 1.º Devem também ser vendidas as mercadorias existentes nas estâncias aduaneiras ou em depósito real, quando da sua demora nas referidas estâncias ou depósito resulte a sua deterioração ou qualquer outro dano grave, devendo ainda ser vendidas as mercadorias armazenadas nos depósitos gerais francos, em idênticas circunstâncias, se não forem despachadas no prazo de oito dias a contar da notificação feita diretamente ou por edital, findo o qual se consideram abandonadas.

§ 2.º Consideram-se abandonadas a favor do Estado as mercadorias que estiverem mais de 6 meses em armazém de leilões sem que o seu dono solicite o respetivo despacho.

§ 3.º O disposto no § 2.º não se aplica às mercadorias referidas no n.º 3.º deste artigo.

§ 4.º Do disposto neste artigo excetuam-se os valores em espécie, em pedras preciosas, joias e papéis de crédito encontrados nos espólios e que tenham sido transferidos para a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência nos termos do artigo 698.º.

§ 5.º Ultrapassado o prazo referido no § 2.º, poderá o diretor da alfândega autorizar, após a apresentação de requerimento nesse sentido, a entrega das mercadorias em momento anterior ao da publicação dos anúncios, com pagamento de todos os encargos e imposições devidos, acrescidos da percentagem de 10% sobre o seu valor.

§ 6.º A venda de mercadorias será́ feita por meio de propostas em carta fechada, tendo por valor de base aquele que for publicado nos termos do artigo 659.º, podendo o Ministro das Finanças autorizar que se realize por ajuste ou por arrematação em hasta pública.

Artigo 639.º

Os donos das mercadorias demoradas além dos prazos legais de armazenagem podem despachá-las desde que assim o requeiram no prazo de 6 meses contados a partir da sujeição da mercadoria ao regime de hasta pública.

§ 1.º O despacho referido neste artigo efetuar-se-á nos termos regulamentares prescritos no livro III, devendo, porém, a conferência do respetivo bilhete com o título de propriedade ser feita pelo encarregado do armazém de leilões a que se refere o artigo 646.º.

§ 2.º As mercadorias despachadas ao abrigo do disposto neste artigo estão sujeitas ao pagamento de todos os encargos e imposições devidos, acrescidos da percentagem de 5% sobre o seu valor.

§ 3.º A percentagem referida na parte final do parágrafo antecedente constituirá receita do Estado e sobre ela não recairá adicional algum.

§ 4.º A baixa no registo de entrada no armazém dos leilões será dada mediante a requisição feita pelo verificador, devendo esta requisição ficar junta ao processo instaurado para a venda da mercadoria.»

«Regulamento (CEE) nº 2913/92 do Conselho, de 12 de outubro de 1992,

que estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (CAC)

TÍTULO III

Disposições aplicáveis às mercadorias introduzidas no território aduaneiro da comunidade até que lhes seja atribuído um destino aduaneiro

CAPÍTULO 4

Obrigação de atribuir um destino aduaneiro

às mercadorias apresentadas à alfândega

Artigo 49.º

1. As mercadorias que tiverem sido objeto de declaração sumária devem ser sujeitas às formalidades destinadas a atribuir-lhes um destino aduaneiro nos seguintes prazos:

a) Quarenta e cinco dias a contar da data de entrega da declaração sumária, quanto às mercadorias chegadas por via marítima;

b) Vinte dias a contar da data de entrega da declaração sumária, quanto às mercadorias chegadas por qualquer outra via.

2. Quando as circunstâncias o justifiquem, as autoridades aduaneiras podem fixar um prazo mais curto ou autorizar uma prorrogação dos prazos referidos no nº. 1. Esta prorrogação não pode, todavia, exceder as necessidades reais justificadas pelas circunstâncias.»

9. Uma vez que a decisão que admitiu o presente recurso não vincula este Tribunal, importa começar por determinar se é possível conhecer do seu objeto.

No sistema jurídico-constitucional nacional, os recursos de fiscalização concreta da constitucionali­dade, pese embora incidam sobre decisões dos tribunais, conformam-se como recursos normativos, ou seja, visam a apreciação da conformidade constitucional de normas ou interpretações normativas, e não das decisões judiciais em si mesmas consideradas. Como é amiúde salientado, não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar os factos materiais da causa, definir a correta conformação da lide ou determinar a melhor interpretação do direito ordinário, sendo a sua cognição limitada à questão jurídico-constitucional que lhe é posta. Assim, por imperativo do artigo 280.º da Constituição, o objeto do recurso circunscreve-se exclusiva e necessariamente a normas jurídicas, tomadas com o sentido que a decisão recorrida lhes tenha conferido enquanto ratio decidendi, sem que caiba ao Tribunal Constitucional sindicar a atuação dos demais tribunais, a partir da direta imputação de violação da Constituição — mormente no plano dos direitos fundamentais — por tais decisões.

Constitui ainda jurisprudência firme deste Tribunal que os recursos interpostos no âmbito da fiscalização concreta da constitucionalidade têm uma função instrumental, o que significa que apenas poderá conhecer-se do respetivo objeto nos casos em que o julgamento da questão de constitucionalidade for suscetível de repercutir-se, de forma útil e eficaz, na solução jurídica do caso concreto. Sempre que a resolução da questão de constitucionalidade for insuscetível de confrontar o tribunal a quo com a necessidade de reformar o sentido do seu julgamento, o conhecimento do objeto do recurso carecerá de utilidade. Tal exige que o objeto material do recurso coincida com a ratio decidendi da decisão recorrida, de modo que um eventual provimento daquele obrigue a modificar esta última (cfr. o artigo 80.º, n.º 2, da LTC): a utilidade do recurso de constitucionalidade encontra-se liminarmente afastada quando, designadamente, o critério normativo sindicado não coincide com o que foi aplicado pelo tribunal a quo. Em consonância, o Tribunal Constitucional tem os seus poderes de cognição em fiscalização concreta da constitucionalidade limitados à norma que a decisão recorrida, conforme os casos, tenha aplicado ou a que haja recusado aplicação (cfr. o artigo 79.º-C da LTC).

10. A recorrente foi advertida para a eventualidade de não ser possível tomar conhecimento das questões indicadas nas alíneas ii) e iii) do ponto 8. supra, em virtude de não versarem sobre normas ou interpretações normativas extraídas dos preceitos legais citados, que pudessem constituir objeto idóneo do recurso de constitucionalidade; e de não se verificar uma exata coincidência entre as normas invocadas e o arco normativo efetivamente aplicado como ratio decidendi do acórdão recorrido.

A recorrente nada disse quanto a esta matéria nas suas alegações.

10.1. No que respeita à questão de constitucionalidade enunciada na alínea iii) do ponto 8. supra – referente às normas extraídas da leitura conjugada dos preceitos contidos nos artigos 638.º e 639.º, §2, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941, «interpretadas no sentido de admitirem este sistema de perda vs. pagamento» – , mostra-se claro que não se encontra enunciada qualquer questão normativa, idónea a controlo de constitucionalidade ou da legalidade. Com efeito, a recorrente não enuncia, de forma clara e percetível, qualquer sentido normativo (geral e abstrato) do preceito que considera inconstitucional, «em termos que, se este Tribunal o vier a julgar desconforme com a Constituição, o possa enunciar na decisão que proferir, por forma a que o tribunal recorrido que houver de reformar a sua decisão, os outros destinatários daquela e os operadores jurídicos em geral, saibam qual o sentido da norma em causa que não pode ser adotado, por ser incompatível com a Lei Fundamental» (Acórdão n.º 269/94).

Pelo contrário, a censura da recorrente é dirigida ao resultado subsuntivo a que chegou o tribunal a quo, sem formular qualquer norma abstratamente formulada e suscetível de aplicação genérica contida nas disposições legais em causa. Deste modo, terá de concluir-se, nesta parte, pela ausência de objeto normativo idóneo da questão de constitucionalidade enunciada no presente recurso, em termos que obstam ao seu conhecimento.

10.2. Em qualquer caso, — e ainda que pudesse reconhecer-se ao objeto do recurso caráter normativo, idóneo à fiscalização da constitucionalidade —, sempre teria de se concluir que as questões de inconstitucionalidade enunciadas na alínea ii) e na alínea iii) do ponto 8. supra não podem ser apreciadas por este Tribunal, por não terem tais “normas” sido aplicadas, como ratio decidendi, pela decisão ora impugnada (artigo 79.º-C da LTC).

Com efeito, da leitura integral do acordão recorrido, verifica-se que o preceito legal do artigo 638.º do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730 não foi, isolada ou conjugadamente com qualquer preceito legal, aplicado pela decisão recorrida. Diversamente, a norma que serviu de ratio decidendi assenta exclusivamente no disposto no § 2.º do artigo 639.º do Regulamento das Alfândegas.

Nos presentes autos está em causa um pedido de anulação do ato de liquidação da "taxa de fazendas demoradas", emitido na sequência da apresentação, pela recorrente, do Documento Administrativo Único (DAU/Declaração Aduaneira de Importação) para livre prática da mercadoria em causa, em 6 de maio de 2011, e, portanto, para lá do prazo de 45 dias, previsto no artigo 49.º, n.º 1, alínea a), do Código Aduaneiro Comunitário. Em momento algum teve lugar, ou teve sequer início o procedimento tendente à venda em hasta pública, previsto no artigo 638.º do Regulamento das Alfândegas.

Isto mesmo é explicitamente sinalizado pelo tribunal a quo, ao afirmar o seguinte:

«(...) a recorrente assaca ao acórdão recorrido os vícios de inconstitucionalidade do artigo 639º, §2º do RA, por violação do princípio da proporcionalidade e da igualdade, em razão da natureza materialmente contraordenacional da sanção, e por se tratar de lei restritiva de Direitos, Liberdades e Garantias (ou direitos análogos) decorrente de se tratar de “uma norma que comprime e viola de forma abusiva o direito de propriedade privada, em violação do artigo 18º e 62º da CRP”, porque a lei não impõe qualquer limite à fixação em concreto, bem como de o disposto nos artigos 638º e 639º, nº2, do RA, interpretados nos termos perfilhados pelo tribunal a quo, é inconstitucional, por violação do princípio do Estado de Direito, nos subprincípios da proporcionalidade e proibição do excesso.

Da bem elaborada sentença recorrida destaca-se o seguinte bloco fundamentador:

“(…)

Quanto à alegação que a aplicação das ditas fazendas demoradas não deveriam ter sido aplicados ao caso concreto porque as mercadorias não se encontravam em regime de hasta pública, requisito indispensável à aplicação do artigo 639.° do Regulamento das Alfândegas, resulta dos factos descritos no processo administrativo, que, tendo a administração aduaneira constatado, em 03.05.2011, que a declaração sumária relativa à contra marca n° 280/2011 se encontrava por apurar, e que o prazo de depósito temporário previsto no artigo 49.° do CAC tinha sido ultrapassado, foi imediatamente instaurado o correspondente processo de fazendas demoradas; e que, instada a Autora a indicar o regime aduaneiro atribuído à mercadoria em causa e a respectiva declaração aduaneira, a mesma apresentou, em 6 de Maio de 2011, a Declaração Aduaneira solicitando a atribuição do regime de Livre Prática e sujeição simultânea em regime de Entreposto Fiscal.

Por tal razão, e porque parte da mercadoria já se encontrava a ser utilizada/ transformada pela Petrogal no seu entreposto fiscal, a alfândega concluiu que não seria do interesse da recorrente que a administração aduaneira procedesse à venda da mercadoria, tendo antes sido regularizada a respectiva situação aduaneira.- portanto não pode a A. “venire contra factum próprio”, ao pretender que se procedesse à venda da mercadoria, que, de resto, já não se encontrava na totalidade em “stock”, por ter sido utilizado indevidamente. – daí que se tenha considerado a dita infracção de descaminho, essa sim, de cariz contra-ordenacional.- cfr sobre as duas figuras e no sentido ora pugnado por este Tribunal vd Ac. do STA, de 24.09.2003, proferido no Proc. Nº 24108.

Nos termos do artigo 639.º do RA, a administração está vinculada à aplicação da referida taxa “ad valorem”, nem pode graduar a aplicação da medida, antes está obrigada à aplicação da taxa de 5% sobre o valor das mercadorias que excederam o prazo de depósito temporário.

Quanto aos alegados princípios constitucionais e legais relativos à boa-fé reportado aos valores fundamentais do direito e da confiança suscitada na A. pela actuação em causa nos autos, não se descortina, face à circunstância de a aplicação da taxa de 5% resultar de um poder vinculado da administração, que não de um poder discricionário, qual a legitima expectativa que poderia o A. acalentar de um outro comportamento por parte do R..».

Ou seja, o tribunal a quo considerou que, tendo sido afastada por iniciativa da própria recorrente a opção de venda em hasta pública da mercadoria, nos autos está apenas em causa aferir da legalidade do ato de liquidação da taxa por fazendas demoradas. De resto, a recorrente confirma esta conclusão, ao afirmar nas suas alegações que «o tribunal recorrido não se pronunciou sobre os vícios de inconstitucionalidade que a aqui Recorrente tinha assacado ao art.º 638.º do RA, quando interpretado no sentido de permitir que as mercadorias sejam vendidas em hasta pública se excederem o respetivo prazo de armazenagem sem que lhes seja atribuído um destino aduaneiro, a não ser que o operador económico pague uma quantia fixada em 5% do seu valor».

Não existe, pois, correspondência entre as normas enunciadas nas questões de constitucionalidade das alíneas ii) e iii) do ponto 8. supra e aquela que foi efetivamente aplicada na decisão recorrida, a implicar que, atenta a instrumentalidade dos recursos de constitucionalidade, o acórdão ora impugnado sempre se mantivesse intocado, nesta parte, ainda que fosse julgada a sua inconstitucionalidade, impossibilitando a sua apreciação por este Tribunal, nos termos do disposto no artigo 79.º-C da LTC.

Assim, o objeto do recurso circunscreve-se exclusivamente à norma do § 2.º do artigo 639.º do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 483-E/88, de 28 de dezembro, «interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de decorrido o prazo de 45 dias previsto no art.º 49.º, n.º 1, al. a), do Código Aduaneiro Comunitário ("CAC")».

B) Do mérito do recurso

11. O regime de direito convocado nos presentes autos – referente à introdução de mercadorias extracomunitárias em território aduaneiro da União Europeia (UE) – envolve a aplicação simultânea de fontes das ordens jurídicas nacional e comunitária, cujo enquadramento se afigura indispensável à resolução da questão de constitucionalidade objeto de recurso.

Deve ainda notar-se que a norma fiscalizada, embora vigente à data em que a taxa foi liquidada nos presentes autos, não se encontra já em vigor, porquanto foi revogada pelo artigo 231.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, que aprova o Orçamento do Estado para 2013. Este diploma substituiu o regime fiscalizado pela determinação de que as mercadorias se têm por abandonadas uma vez ultrapassado o prazo de 45 dias, embora até à sua venda se permita ao interessado dar um destino às mercadorias mediante o pagamento de uma taxa ad valorem sobre o valor da mercadoria (artigos 678.º-A, 678.º-B e 678.º-C do Regulamento das Alfândegas, na redação introduzida pela Lei n.º 66-B/2012).

11.1. As mercadorias que entram e saem de território aduaneiro da UE estão sujeitas a um conjunto de formalidades aduaneiras.

À data em que foi liquidada a taxa cuja constitucionalidade se discute nos presentes autos, vigorava o Código Aduaneiro Comunitário (CAC), aprovado pelo Regulamento (CEE) n.º 2913/92, do Conselho de 12 de outubro (posteriormente substituído pelo Código Aduaneiro da União, aprovado pelo Regulamento [UE] n.º 952/2013, de 9 de outubro de 2013 — atualmente na versão que lhe foi conferida pelo Regulamento UE n.º 2022/2399, de 23 de novembro de 2022). No que respeita às mercadorias introduzidas em território aduaneiro da União, previa-se que estas deveriam ser acompanhadas de uma declaração sumária de entrada, assim permitindo uma análise de risco, para fins de segurança e proteção, antes da chegada das mercadorias ao território (cfr. artigo 36.º-A, n.º 1, do CAC) (i); ficar sujeitas a fiscalização aduaneira, destinada a assegurar o cumprimento da legislação aduaneira (cfr. artigo 37.º do CAC) (ii); e ser apresentadas, no mais curto prazo, às alfandegas, pela pessoa que procedeu a essa introdução ou, se fosse caso disso, pela pessoa que assumia a responsabilidade pelo seu transporte após terem entrado nesse território (cfr. artigo 38.º do CAC) (iii).

Uma vez cumpridas estas formalidades, deveria ser atribuído – no prazo de 45 ou 20 dias, consoante tenham chegado por via marítima ou outra via – um destino aduaneiro a tais mercadorias (artigos 48.º e 49.º do CAC), considerando-se como destino aduaneiro de uma mercadoria: «a) a sujeição de uma mercadoria a um regime aduaneiro; b) a sua colocação numa zona franca ou num entreposto franco; c) a sua reexportação do território aduaneiro da Comunidade; d) a sua inutilização; e) o seu abandono à fazenda pública» (cfr. artigo 4.º, n.º 15, do CAC); e como regime aduaneiro: «a) a introdução em livre prática; b) o trânsito; c) o entreposto aduaneiro; d) o aperfeiçoamento ativo; e) a transformação sob controlo aduaneiro; f) a importação temporária; (...)» (cfr. artigo 4.º, n.º 16, do CAC).

O regime aduaneiro que corresponde ao que veio a ser tardiamente declarado no caso dos autos é o regime de introdução em livre prática, que confere o estatuto aduaneiro de mercadoria comunitária a mercadorias não comunitárias (n.º 2 do artigo 28.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia [TFUE]). Este regime permite que, depois de cumpridas as formalidades aduaneiras previstas para importação de mercadorias e o pagamento dos direitos de importação regulados na pauta aduaneira comum (de acordo com a classificação pautal, a origem e o valor das mercadorias) os produtos importados sejam introduzidos no circuito comercial europeu.

Ainda nos termos dos n.ºs 17 e 18 do artigo 4.º do CAC, designa-se por declaração aduaneira «o ato pelo qual uma pessoa manifesta, na forma e segundo as modalidades prescritas, a vontade de atribuir a uma mercadoria determinado regime aduaneiro»; e por declarante «a pessoa que faz a declaração aduaneira em seu nome ou a pessoa em nome de quem a declaração é feita» – i.e. donos ou consignatários das mercadorias, quer se apresentem pessoalmente, quer por intermédio de representantes em nome e por conta de outrem (representação direta) ou em nome próprio, mas por conta de outrem (representação indireta).

Quanto a esta matéria, sublinhe-se que o Decreto-Lei n.º 445/99, de 3 de novembro — em vigor à data da liquidação da taxa a que se reportam os presentes autos, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 73/2001, de 26 de fevereiro —, atribuía o exclusivo da representação direta aos despachantes oficiais, fazendo uso da possibilidade conferida pelo artigo 5.º do CAC; já a representação indireta, permitida a qualquer pessoa livremente escolhida pela pessoa habilitada a declarar as mercadorias perante a alfândega (os donos ou consignatários das mercadorias), por implicar a responsabilidade pelo pagamento da dívida aduaneira, a título solidário com a pessoa por conta de quem declaram, dependia da identificação destas pessoas (cédulas) e da prestação da caução para o exercício da atividade, em igualdade de circunstâncias com o exigido ao despachante oficial. Este regime foi, entretanto, revogado pela Lei n.º 112/2015, de 27 de agosto, que transforma a Câmara dos Despachantes Oficiais em Ordem dos Despachantes Oficiais e procede à alteração do respetivo Estatuto, prevendo que os despachantes oficiais gozam do direito de «praticar em exclusivo os atos próprios dos despachantes oficiais» (cfr. artigo 63.º, alínea a), do Estatuto), nomeadamente: a «representação dos operadores económicos junto da Autoridade Tributária e Aduaneira e demais entidades públicas ou privadas com intervenção, direta ou indireta, no cumprimento das formalidades aduaneiras subjacentes às mercadorias e respetivos meios de transporte»; e a «prática dos atos e demais formalidades previstos na legislação aduaneira, incluindo a apresentação de declarações para atribuição de destinos aduaneiros, declarações com implicações aduaneiras para mercadorias e respetivos meios de transporte e declarações respeitantes a mercadorias sujeitas a impostos especiais sobre o consumo» (cfr. artigo 66.º, n.º 1, do Estatuto).

Enquanto aguardam a atribuição de um destino aduaneiro, as mercadorias apresentadas à alfândega tinham, desde esse momento e até à apresentação da declaração aduaneira, o estatuto de «mercadorias em depósito temporário» (cfr. artigo 50.º do CAC). Durante esse período, as mercadorias só poderiam ser armazenadas nos locais autorizados pelas autoridades aduaneiras e nas condições por elas fixadas; e só podem ser objeto de manipulações, com exceção das destinadas a garantir a sua conservação em estado inalterado, que não modifiquem a sua apresentação ou características técnicas (cfr. artigos 51.º e 52.º do CAC). Uma vez apresentada a declaração aduaneira, seria classificada a mercadoria, determinada a origem e o valor aduaneiro, e feito o cálculo dos direitos devidos mediante aplicação da taxa aduaneira aplicável.

De realçar que, no quadro do direito aduaneiro, seriam aplicáveis taxas ad valorem previstas na Pauta Aduaneira Comum (PAC), sem prejuízo da aplicação de contingentes ou suspensões pautais.

11.2. De referir que, nos casos em que os trâmites procedimentais não corriam de forma regular, o CAC determinava a obrigação das autoridades aduaneiras nacionais tomarem «imediatamente todas as medidas necessárias, incluindo a venda das mercadorias, para regularizar a situação das mercadorias em relação às quais o cumprimento das formalidades destinadas à atribuição de um destino aduaneiro não tenha sido iniciado nos prazos fixados» (cfr. artigo 53.º, n.º 1, do CAC).

Ou seja, o legislador europeu impunha às autoridades aduaneiras a obrigação de tomar os procedimentos adequados a regularizar a situação das mercadorias demoradas — isto é, «em relação às quais o cumprimento das formalidades destinadas à atribuição de um destino aduaneiro não tenha sido iniciado nos prazos fixados» (cfr. artigo 53.º, n.º 1, do CAC). Não definia, porém, tais medidas, limitando-se a indicar, a título ilustrativo, a opção de venda das mercadorias. Isto é, o CAC deixava ao legislador nacional margem decisória para definir as concretas medidas adequadas à regularização das mercadorias demoradas.

É justamente neste contexto que se integra o Título IV do Regulamento das Alfândegas – epigrafado Da venda de mercadorias. Ali se prevê, por um lado, a venda em hasta pública das mercadorias demoradas, i.e. das mercadorias armazenadas em depósitos de regime aduaneiro ou de regime livre, quando neles excedam os respetivos prazos de armazenagem (artigo 638.º, n.º 1). Por outro lado, determina-se a possibilidade de os donos de tais mercadorias as despacharem, para além dos prazos legais de armazenagem e no prazo de 6 meses contados a partir da sujeição da mercadoria ao regime de hasta pública, ficando, nesse caso, sujeitos ao pagamento de todos os encargos e imposições devidos, acrescidos da percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias (artigo 639.º, § 2.º).

A subordinação do direito a despachar tardiamente as mercadorias ao pagamento de 5% do valor da mercadoria foi introduzida pelo Decreto-Lei n.º 483-E/88, de 28 de dezembro, diploma que, de acordo com o preâmbulo, pretendeu adequar o quadro legislativo do regime de «resgate de mercadorias que ultrapassem os prazos legais de armazenagem» no sentido de lhe conferir maior harmonização face à legislação comunitária e maior celeridade. Trata-se de norma aprovada pelo Governo no «uso da autorização legislativa concedida pela alínea b) do artigo 32.º e pelo artigo 71.º da Lei 2/88, de 26 de Janeiro». A Assembleia da República, nas referidas disposições, autorizou o Governo a, respetivamente, «adaptar os regimes aduaneiros ao direito comunitário» e a aprovar «legislação tendente à simplificação das normas que regulam as hastas públicas para alienação do património do Estado».

Decorrido o prazo de 6 meses sem que o seu dono solicite o respetivo despacho, as mercadorias considerar-se-iam mercadorias abandonadas a favor do Estado (artigo 638.º, § 2.º). Sem prejuízo, o Regulamento das Alfândegas admitia ainda que, ultrapassado este prazo, o diretor da alfândega pudesse autorizar, após a apresentação de requerimento nesse sentido, a sua entrega (em momento anterior ao da publicação dos anúncios), desde que houvesse pagamento de todos os encargos e imposições devidos, acrescidos da percentagem de 10% sobre o seu valor (artigo 638.º, § 5.º).

Por fim, resta realçar que o regime aduaneiro comunitário – reconhecendo a ocorrência de imprevistos ou de situações de desalfandegamento mais complexas – consagrava a possibilidade de os prazos de armazenagem e atribuição de um destino aduaneiro serem prorrogados a priori, por iniciativa do operador económico. Concretamente, previa-se no n.º 2 do artigo 49.º do CAC, que «[q]uando as circunstâncias o justifiquem, as autoridades aduaneiras podem fixar um prazo mais curto ou autorizar uma prorrogação dos prazos referidos no n.º 1. Esta prorrogação não pode, todavia, exceder as necessidades reais justificadas pelas circunstâncias.».

Em suma, nos termos do regime normativo em causa aplicável aos presentes autos, pode concluir-se:

(i) O operador económico tem um prazo para apresentar a declaração aduaneira (de 45 ou 20 dias, consoante a via de entrada da mercadoria), podendo solicitar previamente a prorrogação deste prazo, em casos justificados;

(ii) O desalfandegamento tardio fora dos prazos de armazenagem e até um limite máximo de 6 meses, fica sujeito à apresentação voluntária da declaração aduaneira em falta e ao pagamento dos encargos aduaneiros devidos acrescidos de uma percentagem de 5% sobre o valor da mercadoria — mecanismo estritamente na disponibilidade e vontade do operador económico;

(iii) Ultrapassado o prazo de 6 meses, o despacho das mercadorias torna-se incerto, já que depende da autorização do diretor da alfândega, da apresentação de um requerimento do interessado até à publicação dos anúncios de venda em hasta pública, e do pagamento dos encargos aduaneiros devidos acrescidos de uma percentagem adicional de 10% sobre o valor da mercadoria. Sendo qualquer destes atos passível de impugnação administrativa e contenciosa.

12. O litígio que dá origem ao presente recurso de constitucionalidade enquadra-se na aludida fase das mercadorias demoradas, resultando da liquidação da enunciada percentagem de 5% motivada pela apresentação da declaração aduaneira e definição do regime aduaneiro das mercadorias importadas em momento ulterior ao prazo de 45 dias fixado no artigo 49.º do CAC.

Assim, a recorrente visa discutir a constitucionalidade da norma contida no artigo 639.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas, «interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de decorrido o prazo de 45 dias previsto no art.º 49.º, n.º 1, al. a), do Código Aduaneiro Comunitário ("CAC")», por violação «dos princípios da proporcionalidade, proibição do excesso e da igualdade previstos nos art.ºs 2.º,13.º,18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2, da CRP».

Deve sublinhar-se que não existe qualquer dúvida quanto à compatibilidade da norma objeto do recurso e o direito da União Europeia. Com efeito, o Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE) já se pronunciou sobre esta mesma questão no Acórdão de 26 de outubro de 1995, SIESSE c. Diretor da Alfândega de Alcântara, proc. C-36/94, ali tendo concluído que o direito da União «não se opõe a que a autoridade aduaneira exija o pagamento de uma importância para além dos direitos aduaneiros e dos eventuais encargos ocasionados pela armazenagem temporária das mercadorias para aceitar uma declaração destinada à sua colocação em livre prática depois de expirados os prazos previstos no artigo 15.º, n.º 1, do mesmo regulamento, na condição de o montante dessa importância ser fixado no respeito do princípio da proporcionalidade e em condições análogas às existentes em direito nacional para infrações da mesma natureza e gravidade. Compete ao tribunal nacional apreciar se o adicional controvertido está conforme com estes princípios» (n.º 25).

13. Tal como expressamente referido pelo tribunal a quo, o Tribunal Constitucional já teve oportunidade de se pronunciar, por diversas vezes, sobre a conformidade constitucional da norma contida no artigo 639.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas, que prevê e regula a taxa por fazendas demoradas, à luz dos parâmetros invocados pela ora recorrente. Fê-lo nos Acórdãos n.ºs 414/1999, 564/2001 e 393/2002, tendo decidido sempre «não julgar inconstitucional a norma do artigo 639.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas, na redação que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 483-E/88, de 28 de Dezembro».

A recorrente defende, porém, que a jurisprudência constitucional citada não é transponível para o seu caso concreto, por desta não decorrer o «esclarecimento total e cabal a todas as dúvidas que a medida em causa coloca na sua concreta aplicação ao caso em apreço».

Sustenta, concretamente, que: (i) o Tribunal Constitucional teria partido erradamente do pressuposto de que a situação jurídica das mercadorias demoradas era já a da sua desapropriação a favor do Estado (conclusão k.); (ii) que o Tribunal não se debruçou sobre o problema da automaticidade da medida compulsória, cuja aplicação tem lugar sem qualquer procedimento prévio por parte das autoridades aduaneiras que permita ao dono das mercadorias cumprir com as suas obrigações (conclusão o.); (iii) nem se pronunciou sobre a adequação e a necessidade de ser estabelecido um teto máximo e mínimo para a medida (conclusão u.), tudo levando à violação do princípio da proibição do excesso. Defende ademais que: (iv) a medida não permite diferenciar entre a «gravidade (o atraso de 1 dia no cumprimento de formalidades aduaneiras tem a mesma gravidade que um atraso de 6 meses, ou de 2 anos) ou a censurabilidade (desconsidera o cenário em que exista uma causa para exclusão da culpa do operador económico no atraso desse mesmo cumprimento)» (conclusão y.).

Já no que respeita ao princípio da igualdade, entende a recorrente que o recurso a uma taxa fixa sobre o valor das mercadorias conduz ao pagamento de «montantes muito díspares entre importadores que se encontrem na mesma situação, sem que exista propriamente uma razão justificativa para tratar de forma diferente situações que são objetivamente iguais» (conclusão ii.).

Não tem razão, quanto a qualquer um dos argumentos formulados. Vejamos.

14. Em primeiro lugar, importa definir a natureza desta imposição pecuniária, recorrentemente apelidada de taxa por fazendas demoradas. Em causa está a aplicação de uma percentagem de 5% — uma taxa ad valorem — sobre o valor da mercadoria tardiamente desalfandegada, havendo que saber se é possível reconhecer-se a tal imposição caráter contraordenacional, que convoque as garantias constitucionais dos arguidos em processo sancionatório, decorrentes do n.º 10 do artigo 32.º da Constituição.

Como resulta do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 483-E/88 —– que, ao introduzir a enunciada percentagem no ordenamento jurídico nacional, declara a intenção de promover uma maior celeridade do procedimento de resgate de mercadorias que ultrapassem os prazos legais de armazenagem (vide ponto 11.1 supra) —, e tal como sublinhado nos Acórdãos n.ºs 414/1999, 564/2001 e 393/2002, a taxa por fazendas demoradas tem a natureza de medida administrativa compulsória, «cuja finalidade é a de promover o respeito dos prazos de desalfandegamento de mercadorias por parte dos operadores económicos» (Acórdão n.º 414/1999), surgindo como «alternativa à venda em hasta pública das mercadorias armazenadas» (Acórdão n.º 393/2002). Nas palavras do Tribunal Constitucional: «[v]isa-se, assim, o desalfandegamento célere das mercadorias e a fixação de um destino para os bens armazenados que não são desalfandegados (evitando-se desse modo a eternização do armazenamento)» (Acórdão n.º 393/2002).

Ora, ao contrário do que alega a recorrente, a taxa por fazendas demoradas não consubstancia uma sanção penal, contraordenacional, administrativa ou disciplinar; nem está em causa qualquer processo sancionatório a que se refere no n.º 10 do artigo 32.º da Constituição.

A premissa decisiva para esta conclusão reside na circunstância de, como se disse no Acórdão n.º 393/2002, a taxa de fazendas demoradas consubstanciar uma alternativa à venda em hasta pública — o que explica, de resto, a sua integração num capítulo do Regulamento das Alfândegas especificamente dedicado à regulação da venda em hasta pública. Com efeito, a taxa é devida apenas nos casos em que o dono da mercadoria a pretender resgatar, atribuindo-lhe, ainda que tardiamente, um destino aduaneiro; caso decida não empreender tal ato de despacho, uma vez concretizada a sua venda, ao produto da arrematação – passível de reclamação pelo dono da mercadoria no prazo de um mês – apenas são deduzidos «os recursos próprios comunitários, os direitos aduaneiros nacionais e outras imposições», não havendo qualquer menção no artigo 675.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas, à dedução de qualquer taxa adicional. Ora, a ser uma sanção, sempre seria devida, porquanto estaria em causa penalizar um comportamento de incumprimento já perpetrado. Mas não é assim: a taxa de fazendas demoradas apenas é paga em alternativa à venda em hasta pública, e o seu valor agrava-se com o decurso do tempo (concretamente decorridos os 6 meses de armazenagem, passando para 10%), incentivando os operadores ao cumprimento da tramitação aduaneira.

A finalidade declarada pelo legislador e estrutura da medida deixam claro que não se pretende sancionar os operadores económicos; antes, visa assegurar a tramitação sem entraves do procedimento de desalfandegamento de mercadorias. Trata-se, pois, de uma medida de ordenação ou de conformação processual, que tem por finalidade incentivar o comportamento dos operadores quanto às formalidades legais do processo aduaneiro no sentido da célere tramitação do procedimento aduaneiro de desalfandegamento, encarecendo o custo da importação quando aquele não flua nos tempos estabelecidos. Constitui, deste modo, um ónus jurídico associado ao entorpecimento do procedimento alfandegário, de que o importador se pode eximir ao concluir a tramitação da importação nos prazos fixados pelo CAC. O que resulta especialmente notório no confronto das disposições constantes dos artigos 639.º, § 2.º e 638.º, § 5.º, do Regulamento das Alfândegas, cujo efeito jurídico é o agravamento da taxa ad valorem a pagar ao fim de 6 meses.

De resto, a conformidade constitucional de figuras afins vem sendo afirmada pelo Tribunal Constitucional. É o que sucede com a “multa” a que se referem os n.ºs 5 e 7 do artigo 145.º do Código de Processo Civil: também aí, face ao esgotamento do prazo processual pelo interessado, lhe é conferida uma alternativa ao efeito jurídico daí proveniente (ali, a caducidade do direito a praticar o ato processual; aqui, a venda em hasta pública das mercadorias) mediante o pagamento de uma importância pecuniária. Sem que o Tribunal Constitucional houvesse concluído pela necessidade de defesa prévia do interessado que decide pagar aquela importância (cfr. Acórdãos n.ºs 17/91, 37/99, 356/2007 e 10/2009).

Deste modo, dúvidas não restam que se trata de regime não abrangido pelo disposto no n.º 10 do artigo 32.º, inerentes a um processo sancionatório. Como se concluiu no Acórdão n.º 393/2002, a taxa não consubstancia qualquer penalidade — sendo, antes, uma medida de incentivo à célere conclusão dos trâmites alfandegários, materializada em um ónus associado à possibilidade de, em alternativa à venda em hasta pública, dar destino tardio às mercadorias.

15. Importa, pois, apreciar se — tal como alegado pela recorrente — a norma fiscalizada estabelece um ónus manifestamente desproporcionado pelo exercício do desalfandegamento tardio das mercadorias.

A matéria foi especificamente ponderada no Acórdão n.º 414/99 (para o qual remeteram os Acórdãos n.ºs 564/2001 e 393/2002), ali se escrevendo o seguinte:

«A atuação da Administração está efetivamente vinculada à observância do princípio da proporcionalidade, de modo particularmente relevante no âmbito do desenvolvimento de uma atividade discricionária, da qual constitui um dos limites jurídicos (artigo 266º, n.º 2 da Constituição e artigo 5º, n.º 2 do Código de Procedimento Administrativo).

O princípio da proporcionalidade impõe que exista uma adequação não só entre o fim da lei e o fim do ato como entre o fim da lei e os meios escolhidos para alcançar tal fim. A adequação terá ainda de manter-se entre as circunstâncias de facto que ocasionam o ato e as medidas que vierem a ser efetivamente tomadas. A proporcionalidade abrange assim não só a congruência, adequação ou idoneidade do meio ou medida para realizar o fim que a lei propõe como também a proibição do excesso.

Admitindo que no caso em apreço se está no domínio de intervenção do princípio da proporcionalidade, a fixação de uma percentagem fixa de 5% sobre o valor das mercadorias em causa, já sujeitas ao regime de venda em hasta pública, é medida adequada e idónea para realizar o fim da lei – a liberação das mercadorias do referido regime – passando-as de novo à livre prática?

A resposta é indubitavelmente afirmativa: num momento em que o fim das mercadorias é a sua venda pública, com a consequente perda para o respetivo dono, pode este desembaraçar a mercadoria pagando o quantitativo fixado legalmente. Este quantitativo tem o seu valor pré-fixado na lei, dependendo o quantitativo a desembolsar de mera operação aritmética de acordo com o valor declarado das mercadorias.

Dado que a finalidade da medida é a de promover o respeito dos prazos de desalfandegamento, é manifesto que os operadores económicos que incumpriram esses prazos verão as mercadorias ser vendidas, com o consequente prejuízo. Porém, a lei admite que possam obviar a tal venda e prejuízo pagando além das despesas a referida percentagem. O valor da quantia a pagar depende do valor das próprias mercadorias, e a opção, entre o seu pagamento ou não, está na disponibilidade do respetivo dono, dependendo apenas de sua vontade em dispor das mercadorias, pois a administração, feito o pedido de despacho, está obrigada a desembaraçar as mercadorias.

Não existe, assim, no caso em apreço uma situação relativamente à qual se possa afirmar que a estipulação da medida administrativa compulsória em causa seja intoleravelmente desproporcionada ou exorbitante e, por isso, seja constitucionalmente inadmissível.»

É esta jurisprudência que importa reiterar: a norma extraída do artigo 639.º, §2.º, do Regulamento das Alfândegas, que determina o pagamento de uma percentagem de 5% sobre o valor da mercadoria pelo seu desalfandegamento tardio, não pode considerar-se desproporcionada, em face dos objetivos que pretende alcançar. A imposição de uma percentagem (5% do valor da mercadoria importada) sobre o valor aduaneiro da mercadoria – tal como uniformemente calculado nos termos do Capítulo 3, do Título II, do CAC – assegura uma proporção entre o montante devido e o valor das próprias mercadorias importadas: quanto maior o valor da mercadoria, maior o custo do seu desembaraço tardio, incentivando de forma uniforme o desalfandegamento nos tempos legalmente estatuídos. Numa estrutura em tudo semelhante, aliás, à da própria PAC, que prevê, na sua maioria, direitos aduaneiros calculados através de taxas ad valorem.

15.1. A recorrente alega, procurando demonstrar a violação do princípio da proibição do excesso, que a irrelevância da natureza privada (não pública) das instalações alfandegárias ocupadas; a desconsideração da medida da culpa, do número de dias em atraso e a ausência de teto máximo do valor a pagar, levou a que no seu caso concreto tivesse sido fixado um valor em dívida, a título de fazendas demoradas, que ascende a mais de 3 milhões de euros (cfr. conclusão v.), o que seria, no seu entender, um valor exorbitante e manifestamente desproporcional (cfr. conclusão z). Defende ainda que o princípio da igualdade resulta violado pela circunstância de a taxa ad valorem originar «montantes muito díspares entre importadores que se encontrem na mesma situação, sem que exista propriamente uma razão justificativa para tratar de forma diferente situações que são objetivamente iguais» (conclusão ii.).

A este propósito importa, em primeiro lugar, sublinhar que o Tribunal Constitucional tem os seus poderes de cognição limitados à norma que fixa uma taxa de 5% sobre o valor da mercadoria pelo seu resgate. A questão que se põe é a de saber se a sua aplicação pode implicar um valor de tal forma elevado que se haja de concluir pela desproporcionalidade da regra jurídica em crise. No caso dos autos, a taxa de 5% do valor da mercadoria — que ascende a mais de 67 milhões de euros — ascende, pois, a mais de 3 milhões de euros, o que a recorrente considera um valor exorbitante e manifestamente desproporcional.

Não tem razão. A mobilização da norma não infirma — mas antes confirma — o juízo a que se chegou quanto à proporcionalidade da restrição. Com efeito, quanto maior o valor da mercadoria importada, mais elevado haverá de ser o valor do ónus associado, enquanto condição da eficácia do incentivo à sua célere tramitação. Não pode afirmar-se que a situação de uma mercadoria demorada de valor igual a escassas centenas ou dezenas de euros seja – como afirma a recorrente – objetivamente igual à situação de uma mercadoria demorada cujo valor ascenda a vários milhões de euros: por hipótese, uma mesma imposição com um valor fixo de 100 € teria um impacto preponderante nas obrigações aduaneiras do dono de uma mercadoria demorada com o valor bagatelar (desincentivando o resgate tardio e contribuindo para a opção do seu abandono) e um efeito praticamente insignificante na conduta do dono de uma mercadoria demorada com um valor igual a largos milhões de euros (perdendo-se, deste modo, o efeito de incentivo ao rápido desalfandegamento). Pode mesmo dizer-se que a aplicação de uma medida às duas situações com o mesmo valor é que poderia gerar um tratamento desigual dos operadores e conduzir, simultaneamente, à ineficácia do fim que se pretende atingir.

Em consonância, e ao contrário do sustentado pela recorrente na conclusão ff. das suas alegações de recurso, não transgride a Constituição a opção legislativa de não fixar um valor máximo pelo resgate tardio — construindo a medida como uma pura taxa ad valorem. Com efeito, a sua eventual estatuição poderia implicar que o efeito incentivador da célere tramitação alfandegária fosse progressivamente perdendo expressão. Não sendo mobilizável nesta sede a jurisprudência constitucional que censura a inexistência de limites máximos em valores a pagar em tributos sinalagmáticos devidos pela prestação de um serviço constitucionalmente garantido (o acesso ao direito e a tutela jurisdicional efetiva) — Acórdãos n.ºs 361/2015, 803/2017, e 297/2018.

Conclui-se, assim, reiterando a jurisprudência vertida nos Acórdãos n.ºs 414/1999, 564/2001 e 393/2002, que a opção por um mecanismo compulsório assente numa taxa ad valorem e sem limite máximo não implica a violação do princípio da proporcionalidade – em qualquer das suas dimensões –, nem do princípio da igualdade. Antes assegura uma relação de correspetividade constante entre o valor da mercadoria e o valor a pagar, assegurando, nessa medida, a sua própria eficiência, mantendo-se o incentivo ao cumprimento da tramitação aduaneira quanto a todos os operadores económicos.

Incentivo este que, ao contrário do alegado pela recorrente, não depende da natureza pública ou privada da estância aduaneira. Como se demonstrou no ponto 14. supra, as finalidades da medida respeitam ao procedimento aduaneiro, independentemente do local de depósito das mercadorias.

15.2. Por outro lado, sustenta ainda a recorrente que a tese consagrada no Acórdão n.º 414/1999, favorável à proporcionalidade da medida enquanto alternativa à concretização da venda em hasta pública, só procederia se se tratasse de uma mercadoria abandonada, i.e., implicando o pagamento da percentagem de 5% o resgate de um direito de propriedade extinto (conclusões k., l., e m.). Ora, após o decurso do prazo fixado no artigo 49.º do CAC, as mercadorias consideram-se demoradas (artigo 638.º, n.º 1 e 639.º, do Regulamento das Alfândegas), só adquirindo o estatuto de mercadorias abandonadas com o decurso do período de 6 meses, contados daquela data (artigo 639.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas).

Não tem razão.

Enquanto as mercadorias estiverem na condição de mercadorias demoradas, elas podem, é certo, ser sujeitas a venda em hasta pública (artigo 638.º, n.º 1, e 639.º, do Regulamento das Alfândegas). Daí não decorre que, nessa fase, o direito de propriedade se tenha extinto. Tanto assim não é que, como supra se viu, o proprietário pode potestativamente dar destino às suas mercadorias (sendo devida a taxa ora visada); e ser ele o titular do produto da arrematação.

Simplesmente, a circunstância de, por força de normas que não integram objeto do recurso, após o decurso do prazo de armazenagem (de 45 ou 20 dias) as mercadorias passarem a ter o estatuto de demoradas, sujeitando-as o legislador a um procedimento de venda em hasta pública (artigo 638.º, n.º 1 e 639.º, do Regulamento das Alfândegas), não implica que o direito de propriedade possa ter-se por pleno ou intocado.

Pelo contrário, logo na fase de mercadorias demoradas há uma afetação do direito de propriedade; mas concede-se ao seu titular o direito de resgatar as mercadorias e levantar as limitações legalmente estabelecidas. Nessa medida, o pagamento daquele valor permite a recuperação da plenitude do direito de dispor das mercadorias, impedindo a sua venda. A implicar que reitere a validade das conclusões da jurisprudência deste Tribunal.

16. Invoca a recorrente que o Tribunal Constitucional não se pronunciou, na jurisprudência citada, sobre a conformidade constitucional da inexistência de qualquer prévio procedimento de notificação prévia; da automaticidade da medida, desconsiderando sobre a culpa do operador económico; e da inexistência de um valor máximo de taxa aplicável.

O argumento não procede. Pelo contrário, verifica-se que estes argumentos foram invocados e objeto de análise nos processos que deram origem aos Acórdãos n.ºs 564/2001 e 393/2002.

16.1. No que respeita à automaticidade da aplicação da taxa por fazendas demoradas — independente de qualquer procedimento prévio da iniciativa das autoridades aduaneiras — escreveu-se o seguinte no Acórdão n.º 393/2002:

«4. A recorrente sustenta, porém, que a aplicação de uma taxa com natureza sancionatória sem a possibilidade de o responsável poder defender-se previamente consubstancia caso único no ordenamento jurídico português, violando tal disposição normativa o artigo 32º da Constituição.

Desde logo, cabe salientar que a medida em questão não consubstancia uma verdadeira sanção, constituindo antes a alternativa à venda em hasta pública das mercadorias armazenadas, decorrente da ultrapassagem dos prazos máximos de armazenamento das mercadorias na Alfândega. Na verdade, a taxa aplicada (e cujo pagamento é voluntário) constitui a última possibilidade de o sujeito reaver, desalfandegando, mercadorias cuja titularidade já perdeu, por terem sido ultrapassados os prazos legais de armazenamento. Visa-se, assim, o desalfandegamento célere das mercadorias e a fixação de um destino para os bens armazenados que não são desalfandegados (evitando-se desse modo a eternização do armazenamento).

Conforme resulta da razão de ser do referido regime legal, é manifestamente inadequado invocar o disposto no artigo 32º da Constituição.

Mas, mesmo assim, deve salientar-se que este regime não constitui caso único no ordenamento português. Com efeito, existem outras situações em que a aplicação de uma medida pecuniária justificada pelo incumprimento de prazos não é precedida de "defesa" prévia, como é o caso, por exemplo, da liquidação de juros de mora (cf. artigos 110º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares e 44º da Lei Geral Tributária). Até mesmo a aplicação administrativa de certas coimas (nomeadamente no direito estradal) não é precedida da contestação do arguido. São casos em que a infração é detetável em face de elementos objetivos de fácil apreensão, pelo que não é exigida uma investigação prévia desenvolvida. A solução normativa em apreciação não consubstancia, portanto, caso único no ordenamento nacional, ao contrário do que sustenta a recorrente, nunca chegando a estar, assim, sequer, em causa qualquer conflito com a jurisprudência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, independentemente da relevância de tal argumento no plano da constitucionalidade.

O § 2º do artigo 639º do Regulamento das Alfândegas nunca violaria o princípio do contraditório, caso se tratasse de uma situação diretamente do seu âmbito, porque é efetivamente assegurada a possibilidade de impugnação contenciosa da decisão que aplica a medida, o que é suficiente para a realização do "contraditório" em face do tipo de questão que não envolve especiais problemas de prova ou interferências com o núcleo essencial de direitos fundamentais (cf. Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 80/99 e 550/99 – inéditos –, nos quais o Tribunal considerou não violar o princípio do contraditório a norma do artigo 78º-B da Lei do Tribunal Constitucional quando prevê a possibilidade de ser proferida decisão sumária sem audiência prévia do recorrente, uma vez que está também prevista a possibilidade de reclamação para a Conferência).

Não se verifica, pois, qualquer violação do artigo 32º da Constituição.».

O Tribunal concluiu, pois, que não se está sob o âmbito de aplicação do n.º 10 do artigo 32.º da Constituição, uma vez que a taxa por fazendas demoradas não consubstancia uma sanção (cfr. supra, ponto 14.). Tendo-se sublinhando, em qualquer caso, que nunca estaria em causa o direito ao contraditório do importador, já que lhe está assegurada a impugnação contenciosa da decisão que aplica a medida.

É esta jurisprudência que se reitera. Sublinhando-se, do ponto de vista do direito a uma tutela jurisdicional efetiva (n.º 4 do artigo 20.º e n.º 4 do artigo 268.º da Constituição), que a medida sob escrutínio assegura a plena via judiciária pela consagração de uma via de impugnação contenciosa da decisão que aplica a medida. Em concreto, regula-se no Título VIII do CAC o Direito de Recurso no âmbito dos procedimentos aduaneiros, ali se prevendo que «Todas as pessoas têm o direito de interpor recurso das decisões tomadas pelas autoridades aduaneiras ligadas à aplicação da legislação aduaneira e lhe digam direta e individualmente respeito» (cfr. artigo 243.º, n.º 1) – como, aliás, teve lugar no caso dos autos. Nesta sede, será possível ao importador obter o controlo da validade do ato recorrido, nada obstando a que se faça prova, nessa sede, da existência de uma causa de justo impedimento no cumprimento dos prazos aduaneiros e se obtenha a anulação da liquidação.

Reafirma-se, assim, o entendimento já firmado por este Tribunal, segundo o qual a aplicação automática da taxa por fazendas demoradas, sem prévia notificação do dono da mercadoria, não viola a Lei Fundamental.

16.2. Também o problema da aplicação automática da taxa por fazendas demoradas, independente da realização de prova quanto à medida da culpa do operador económico, foi já tratado pelo Tribunal Constitucional, especificamente no Acórdão n.º 564/2001 (cfr. ponto II. 5. e 7.), ali se reafirmando a posição gizada no Acórdão n.º 414/1999 (cfr. ponto II. 6), mais acrescentando o seguinte a tal propósito:

«(...) apesar de na decisão recorrida se considerar que a percentagem de 5% não é desproporcionada em relação ao valor das mercadorias, é invocado um outro acórdão do Tribunal Constitucional – o acórdão n.º 202/2000, de 4 de Abril (publicado no Diário da República, II Série, n.º 235, de 11 de Outubro de 2000, p. 16463 ss) – para se concluir que a norma do artigo 639º, § 2º, do Regulamento das Alfândegas é inconstitucional, por violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade (este último considerado numa vertente diversa daquela que havia sido considerada no acórdão n.º 414/99, de 29 de Junho).

[...]

Nesse acórdão n.º 202/2000, apreciou-se, pois, a conformidade constitucional, à luz nomeadamente dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, da interdição de um direito (o de caçar) por um período de tempo fixo e da perda dos instrumentos do crime. A qualificação dessas medidas como sanções penais acessórias, efeitos de uma pena, efeitos de um crime ou, eventualmente, medidas de segurança é discutida no acórdão.

Ora, no presente caso, não está em causa uma sanção passível de tais qualificações. Como se refere no próprio acórdão recorrido, a sanção de 5% sobre o valor da mercadoria é, no seguimento da jurisprudência constante do Supremo Tribunal Administrativo, uma sanção pela demora no desalfandegamento ou uma sanção de natureza processual (cfr. fls. 177 e v.º). Visa-se com tal medida administrativa compulsória, como se observou no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 414/99, de 29 de Junho, promover o respeito, pelos interessados, dos prazos de desalfandegamento das mercadorias.

Não tendo a referida sanção de 5% sido qualificada pelo tribunal recorrido como sanção penal acessória, efeito de uma pena, efeito de um crime ou medida de segurança, não se vê a que título a sua conformidade constitucional pode ser questionada por referência a um acórdão do Tribunal Constitucional que analisa as implicações dos princípios da igualdade e da proporcionalidade em matéria de sanções penais, tendo sempre subjacente o princípio da culpa que orienta o direito penal.

Na verdade, a consideração de que a mencionada sanção de 5% não pode ser graduada em função da culpa do agente e das suas condições económicas só poderia relevar para a resolução da questão de constitucionalidade ora em discussão se, atendendo à natureza penal – ou, eventualmente, contraordenacional – dessa sanção, particulares exigências de igualdade e proporcionalidade se fizessem sentir.

Não sendo esse o caso, não se encontra – tal, como aliás, refere nas suas alegações o representante do Ministério Público junto deste Tribunal – “razão suficiente para alterar a solução alcançada pelo referido acórdão [do Tribunal Constitucional] n.º 414/99”, para cujos fundamentos ora se remete e relativamente ao qual, aliás, o tribunal recorrido manifesta o seu assentimento (fls. 177 v.º).»

Isto é, não se tratando de uma sanção penal acessória ou de natureza contraordenacional, a não graduação da taxa por fazendas demoradas em função da culpa e condições económicas do operador faltoso não determina a sua inconstitucionalidade.

Aliás, reforçando esta conclusão, importa sublinhar que a liquidação da taxa por fazendas demoradas não é indiferente às razões da demora nem, por outro lado, à gravidade do entorpecimento do procedimento alfandegário.

Com efeito, não tem razão a recorrente (na conclusão y. das alegações de recurso) ao sustentar a violação do princípio da proporcionalidade por «não permit[ir] diferenciar entre a gravidade (o atraso de 1 dia no cumprimento de formalidades aduaneiras tem a mesma gravidade que um atraso de 6 meses, ou de 2 anos)». Com efeito, a taxa por fazendas demoradas apenas permite resgatar as mercadorias no período que medeia entre 20/45 dias e 6 meses em depósito em alfândega (ou entreposto autorizado); após este período passam a considerar-se mercadorias abandonadas (artigo 638.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas), sendo que, «ultrapassado o prazo [de 6 meses], poderá o diretor da alfândega autorizar, após a apresentação de requerimento nesse sentido, a entrega das mercadorias em momento anterior ao da publicação dos anúncios, com pagamento de todos os encargos e imposições devidos, acrescidos da percentagem de 10% sobre o seu valor» (destaque adicionado, cfr. artigo 638.º, § 5.º do Regulamento das Alfândegas). Ou seja, caso ainda não tenha sido realizada a venda das mercadorias em hasta pública poderão ser ainda, excecionalmente e dependendo de um ato de autorização do diretor da alfândega (e não, como no caso das fazendas demoradas, dependente de mero ato de vontade do operador económico), recuperadas as mercadorias importadas, mediante pagamento dos encargos e imposições devidos, acrescidos de uma percentagem adicional de 10% sobre o seu valor.

Quer isto dizer que a passagem do tempo não é indiferente ao procedimento aduaneiro: a demora entre 1 dia a 6 meses implica o pagamento de uma percentagem de 5% e assegura o resgate das mercadorias; o atraso de 2 anos no desalfandegamento das mercadorias pode comprometer qualquer resgate e, na hipótese de este ser ainda viável, depende do pagamento de uma percentagem de 10%. Consagra-se, pois, um agravamento sucessivo das condições exigidas ao operador que não em caso de incumprimento (cfr. artigo 638.º, § 2.º e § 5.º e artigo 639.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas e artigo 243.º CAC).

Por outro lado, leva-se em consideração o facto de se prever expressamente a viabilidade de invocação de justo impedimento para a célere tramitação alfandegária (n.º 2 do artigo 49.º do CAC). Nessa medida, o procedimento assegura uma válvula de escape quanto a atrasos justificáveis no diligente cumprimento dos prazos aduaneiros, não se podendo assacar aqui uma violação do princípio da proporcionalidade.

16.3. Por fim, quanto à conformidade constitucional da inexistência de um limite máximo, resta remeter para as conclusões a que supra se chegou, quanto à conformidade constitucional de a liquidação desta taxa ter natureza ad valorem, garantindo sempre a respetiva eficácia.

17. Resta notar, por fim, que não subsiste qualquer incompatibilidade das normas fiscalizadas com o direito da União Europeia, como o Tribunal de Justiça já diversas vezes declarou.

17.1. No que diz respeito à conciliabilidade da previsão desta taxa com as normas europeias, concluiu o Tribunal de Justiça, no citado Acórdão SIESSE que «[a] penalidade cominada destina-se, portanto, a incitar os operadores económicos a atuar dentro dos prazos previstos e a punir aqueles que, não o tendo feito, colocam as autoridades aduaneiras na situação de ter de proceder, como a isso as convida o artigo 19.º do Regulamento n.º 4151/88 [de teor coincidente com o artigo 53.º do CAC], à medida extrema que é a venda, com os riscos de prejuízo daí decorrentes. A subordinação da regularização da situação das mercadorias ao pagamento de um direito assim previsto a título de sanção também não se afigura contrária ao direito comunitário» (n.º 22 do Acórdão SIESSE).

Tal convicção foi reiterada pelo Tribunal de Justiça, anos mais tarde, no Acórdão de 7 de dezembro de 2000, Andrade c. Diretor da Alfândega de Leixões, proc. C-213/99, n.º 20: «No que respeita às infrações aduaneiras, o Tribunal esclareceu que, não existindo harmonização da legislação comunitária nesse domínio, os Estados-Membros são competentes para escolher as sanções que lhes parecem adequadas. Todavia, estão obrigados a exercer essa competência no respeito do direito comunitário e dos seus princípios gerais e, por conseguinte, no respeito do princípio da proporcionalidade»; «(…) o objetivo de um direito como a taxa controvertida no processo principal, que visa penalizar os operadores económicos que não respeitem as formalidades e os prazos previstos, não se afigura contrário ao direito comunitário. Com efeito, se não existisse tal medida, a inobservância das formalidades previstas acabaria por não ter qualquer consequência para o operador autorizado a regularizar a sua situação depois de expirados os prazos. A penalidade cominada destina-se, portanto, a incitar os operadores económicos a atuarem dentro dos prazos previstos».

17.2. Quanto à ausência de um procedimento prévio à liquidação da taxa, matéria semelhante foi objeto de apreciação pelo Tribunal de Justiça, no citado Acórdão Andrade c. Diretor da Alfândega de Leixões — concretamente quanto à inexistência de notificação prévia à venda de mercadorias demoradas em hasta pública. Aí se concluindo que tal regime não é incompatível com o direito da União Europeia:

«3 O código prevê, nomeadamente no seu artigo 49.º, que as mercadorias apresentadas na alfândega devem ser declaradas para colocação em livre prática ou para lhes ser atribuído outro destino aduaneiro, num prazo que não pode ultrapassar vinte dias ou quarenta e cinco dias, consoante o meio de transporte em que chegaram. Quando as circunstâncias o justifiquem, as autoridades aduaneiras podem fixar um prazo mais curto ou autorizar uma prorrogação destes prazos. O artigo 50.° do código precisa que, enquanto aguardam que lhes seja atribuído um destino aduaneiro, as mercadorias apresentadas à alfândega têm, a partir do momento dessa apresentação, o estatuto de mercadorias em depósito temporário e o seu artigo 53.° estabelece que as autoridades aduaneiras tomarão imediatamente todas as medidas necessárias, incluindo a venda das mercadorias, para regularizar a situação das mercadorias em relação às quais o cumprimento das formalidades destinadas à atribuição de um destino aduaneiro não tenha sido iniciado nos prazos fixados nos termos do artigo 49.°

4 No direito interno português, o artigo 638.º do Regulamento das Alfândegas dispõe que as mercadorias em regime de entreposto aduaneiro ou em regime livre serão vendidas em hasta pública pelas delegações aduaneiras quando forem ultrapassados os prazos de depósito. O artigo 639.º do mesmo regulamento prevê, todavia, que os donos das mercadorias podem ainda despachá-las, desde que o requeiram no prazo de seis meses contados a partir da sujeição da mercadoria ao regime de hasta pública. As mercadorias assim despachadas estão sujeitas ao pagamento de todos os encargos e imposições devidos, acrescidos da percentagem de 5% sobre o seu valor.

[…]

9. Pela primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o artigo 53.º do código se opõe à aplicação automática, sem notificação prévia, de um procedimento como o instituído pela legislação portuguesa, que consagra a venda de mercadorias relativamente às quais foram ultrapassados os prazos legais de declaração em livre prática ou do pedido de atribuição de outro destino aduaneiro, a seguir «mercadorias demoradas»).

10. J. de Andrade entende que o artigo 53.º do código se opõe a um processo de venda das mercadorias demoradas, aplicado de forma automática e sem qualquer comunicação ao interessado. O Governo português e a Comissão sustentam, pelo contrário, que o referido artigo não se opõe à aplicação automática de tal processo.

11. A este respeito, basta verificar que o artigo 53.º do código dispõe expressamente que as autoridades aduaneiras tomarão imediatamente todas as medidas necessárias, incluindo a venda das mercadorias, para regularizar a situação das mercadorias em relação às quais o cumprimento das formalidades não tenha sido iniciado nos prazos fixados. Esta disposição impõe, desta forma, às referidas autoridades, o dever de tomarem as medidas necessárias, deixando-lhes, no entanto, a escolha e precisando que a venda das mercadorias é uma das medidas possíveis.

12. Ora, tal como se afirmou no n.º 4 do presente acórdão, a legislação portuguesa prevê um processo de venda em hasta pública das mercadorias demoradas, processo que os donos das mercadorias podem fazer cessar mediante pagamento de todos os encargos e imposições devidos, acrescidos duma percentagem sobre o valor das mercadorias.

13 Deve, por isso, responder-se à primeira questão que o artigo 53.º do código não se opõe à aplicação automática, sem notificação prévia, dum processo como o previsto pela legislação portuguesa, que prevê a venda das mercadorias demoradas para além dos prazos legais.»

Ora, se o direito da União Europeia admite a venda em hasta pública de uma mercadoria demorada sem notificação prévia do operador económico interessado, por maioria de razão não se opõe à imposição da taxa por fazendas demoradas sem que esta seja antecedida de qualquer procedimento prévio. Seja porque o pagamento deste valor constitui, ele próprio, uma alternativa à venda em hasta pública (impedindo a sua realização); seja porque o pagamento da taxa por fazendas demoradas é o resultado de um ato voluntário do operador, concretamente a consequência da atribuição (tardia) de um destino aduaneiro à mercadoria importada (em alternativa ao seu abandono).

III. Decisão

Pelo exposto, decide-se:

a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 639.º, § 2.º, do Regulamento das Alfândegas, aprovado pelo Decreto n.º 31:730, de 15 de dezembro de 1941, na redação dada pelo Decreto-Lei n.º 483-E/88, de 28 de dezembro, interpretado no sentido de permitir que seja aplicada uma percentagem de 5% sobre o valor das mercadorias às quais tenha sido atribuído um destino aduaneiro depois de decorrido o prazo de 45 dias previsto no artigo 49.º, n.º 1, alínea a), do Código Aduaneiro Comunitário;

b) Não tomar conhecimento das demais questões de inconstitucionalidade; e, em consequência,

c) Negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.

Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) UC, ponderados os critérios estabelecidos no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro (cfr. artigo 6.º, n.º 1, do mesmo diploma).

Lisboa, 12 de outubro de 2023 - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - José João Abrantes