33/2023 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 676/2023

Processo n.º 33/2023

3.ª Secção

Relator: Conselheira Joana Fernandes Costa

Acordam, em conferência, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. No âmbito dos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em que é recorrente Lipor-Serviço Intermunicipalizado de Gestão de Resíduos do Grande Porto e recorrida a At-Autoridade Tributária e Aduaneira, foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (doravante, «LTC»), do acórdão proferido por aquele Tribunal, em 9 de novembro de 2022.

2. Através da Decisão Sumária n.º 605/2023, decidiu-se, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, não tomar conhecimento do objeto do recurso.

Tal decisão tem a seguinte fundamentação:

«[…]

5. Incidindo sobre o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 9 de novembro de 2022, o recurso interposto no âmbito dos presentes autos funda-se na previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, norma segundo a qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional «das decisões dos tribunais (…) [q]ue apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo».

Conforme decorre do requerimento de interposição do recurso, a recorrente pretende ver apreciada a constitucionalidade da norma correspondente à alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (doravante, «CIRC»), «quando aplicada com o sentido que lhe é dado pelo Acórdão recorrido, isto é, quando postula que uma associação de municípios - como o é a Recorrente - que nasce da vontade desses entes públicos de criar sinergias e aumentar a eficiência da sua actuação conjunta, e que apenas leva a cabo actividades subordinadas à prossecução dos interesses públicos e que são da competência desses municípios, deve ser sujeita a tributação em sede de IRC sobre todos os seus proveitos, quando os mesmos rendimentos decorrentes das mesmas actividades, caso fossem prosseguidas pelos mesmos municípios, mas de forma separada, seriam isentas de IRC na esfera destes, por força do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC».

Tal como delimitado pela recorrente, o objeto do recurso é integrado, assim, pela norma extraível da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC, com o sentido de que uma associação de municípios que apenas leva a cabo actividades subordinadas à prossecução dos interesses públicos e que são da competência desses municípios, deve ser sujeita a tributação em sede de IRC sobre todos os seus proveitos.

Porém, como resulta do acórdão recorrido, a razão pela qual o Supremo Tribunal Administrativo considerou que a recorrente não beneficiava da isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC não coincide com aquela que é pressuposta na norma impugnada. Na verdade, para concluir que a recorrente não beneficia da isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC, o Supremo Tribunal Administrativo socorreu-se de um critério distinto, que não se encontra minimamente refletido na questão de inconstitucionalidade colocada no presente recurso.

Basta atentar nos fundamentos do acórdão recorrido para perceber que assim é. Aí considerou-se que a recorrente «exerceu atividade de natureza comercial, inibidora, só por si, de poder gozar da isenção, de IRC». Este critério, que constitui a efetiva ratio decidendi do julgamento levado a cabo pelo Tribunal a quo, encontra-se sintetizado na parte final do acórdão recorrido nos seguintes termos: «uma associação de municípios (de fins específicos), que desenvolve uma atividade de reciclagem, valorização, tratamento e aproveitamento final dos resíduos sólidos entregues pelos municípios associados, no âmbito da qual procede à venda de produtos e prestação de serviços aos municípios seus associados e outras entidades públicas e privadas, designadamente prestações de serviços relativas à “recolha e tratamento de resíduos hospitalares”, como sucede no caso concreto dos autos, realiza “operações económicas de carácter empresarial”, o que consubstancia o exercício de atividade comercial que impede o gozo da isenção prevista na alínea b) do artigo 9º do CIRC».

Em suma, o Tribunal recorrido aplicou a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC no sentido de que não beneficia da isenção aí prevista uma associação de municípios que, no âmbito da prossecução de interesse público geral na gestão e tratamento de resíduos sólidos, atua no mercado mediante a venda de produtos e prestação de serviços, realizando “operações económicas de carácter empresarial”. Elemento que, apesar de decisivo para a improcedência da revista, não encontra qualquer expressão ou tradução na norma que a recorrente pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional.

Isto posto, cabe assinalar que os recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC pressupõem que a decisão recorrida haja aplicado, como sua ratio decidendi, a(s) norma(s) que integra(m) o respetivo objeto. Assim é porque, não visando tais recursos dirimir questões meramente teóricas ou académicas, um eventual juízo de inconstitucionalidade, formulado nos termos propugnados pelo recorrente, deverá poder «influir utilmente na decisão da questão de fundo» (v. Acórdão n.º 169/1992), o que apenas sucederá se o critério normativo cuja validade constitucional se questiona corresponder à interpretação feita pelo tribunal a quo dos preceitos legais indicados, isto é, ao modo como o comando destes extraído foi efetivamente perspetivado e aplicado na composição do litígio. Por essa razão, quando seja requerida a apreciação da constitucionalidade de uma norma segundo uma certa interpretação, esta deverá coincidir, em termos efetivos e estreitos, com o fundamento jurídico do julgado. Ora, como referido supra, essa coincidência não se verifica no caso vertente. Daqui resulta que o conhecimento do objeto do presente recurso carece de utilidade.

6. Acresce que, por força do disposto no n.º 2 do artigo 72.º da LTC, os recursos interpostos ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do respetivo artigo 70.º só são admissíveis se a questão de inconstitucionalidade enunciada no requerimento de interposição do recurso tiver sido suscitada «durante o processo» e «de modo processualmente adequado perante o tribunal que proferiu a deci­são recorrida, em termos de este estar obrigado a dela conhecer». Para além de vincular o recorrente à antecipação da questão de inconstitucionalidade, exigindo-lhe que a defina antes de esgotado o poder jurisdicional da instância recorrida sobre a matéria a que a mesma respeita, o pressuposto da suscitação prévia tem uma evidente dimensão formal, impondo ao recorrente um ónus de delimitação e especificação perante o tribunal a quo do objeto do recurso, através da enunciação da norma ou interpretação normativa cuja aplicação entende dever ser afastada por colidir com a Constituição.

No caso vertente, o momento processual oportuno para a suscitação da questão de constitucionalidade seria o recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo. A recorrente refere que suscitou a questão de inconstitucionalidade na página 34/35 da referida peça processual e no ponto CC. das conclusões que aí formulou. Sucede que, tanto num local como no outro, a recorrente limitou-se a remeter para «a interpretação da alínea b) do artigo n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC preconizada pelo Tribunal a quo», omitindo a identificação da concreta dimensão normativa, designadamente daquela que veio a enunciar no requerimento de interposição do recurso para o Tribunal Constitucional. A observância do ónus de suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade constitui uma condição da legitimidade para recorrer (artigo 72.º, n.º 2 da LTC), sendo decisivo que tenha sido o recorrente a suscitá-la perante o tribunal a quo (v. os Acórdãos n.ºs 371/2005 e 401/2007).

Também deste ponto de vista se justifica, por isso, a prolação da presente decisão sumária, sabido, como é, que o despacho que admite o recurso não é vinculativo para este Tribunal (cf. artigo 76.º, n.º 3, da LTC)».

3. Inconformada com tal decisão, a recorrente reclamou para a Conferência, com os seguintes fundamentos:

«I. OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO SUMÁRIA

1. A Recorrente interpôs recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC uma vez que o acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA) aplicou a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas (CIRC), cuja inconstitucionalidade havia sido invocada durante o processo, consoante explicaremos infra.

2. Na Decisão Sumária de que ora se reclama rejeita-se tomar conhecimento do objeto do recurso, dado que, segundo o entendimento da Exma. Sr. Juíza Conselheira Relatora, "a razão pela qual o Supremo Tribunal Administrativo considerou que a recorrente não beneficiava da isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC não coincide com aquela que é pressuposta na norma impugnada"

3. Em concreto, lê-se na Decisão Sumária que: "(...) Na verdade, para concluir que a recorrente não beneficia da isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo do artigo 9.º do CIRC, o Supremo Tribunal Administrativo socorreu-se de um critério distinto que não se encontra minimamente refletido na questão da inconstitucionalidade colocada no presente recurso".

4. No entender da Exma. Sr. Juíza Conselheira Relatora, "Basta atentar aos fundamentos do acórdão recorrido para perceber que assim é. Aí considerou-se que a recorrente exerceu atividade de natureza comercial, inibidora, só por si, de poder gozar da isenção do IRC".

5. Por último, a Decisão Sumária refere ainda que o presente recurso nunca poderá ser admitido, uma vez que não terá sido suscitada perante o tribunal a quo adequadamente a questão de constitucionalidade normativa, em concreto, terá sido omitida a identificação da concreta dimensão normativa (cf. §6 da Decisão Sumária).

6. Sucede que, com o devido respeito, a Recorrente não concorda com o teor da Decisão Sumária e considera que o recurso de fiscalização interposto reúne todos os requisitos e pressupostos para que seja conhecido, quanto ao fundo, por este TC.

II DA ADMISSIBILIDADE DO PRESENTE RECURSO

7. O presente recurso de constitucionalidade vem interposto do Acórdão de 9 de novembro de 2022, proferido pelo STA no âmbito do processo n.º 3161/16.3BEPRT, que negou provimento ao recurso de revista excecional interposto do Acórdão proferido Tribunal Central Administrativo Norte, que, por sua vez, revogou (em sede de recurso interposto pela AT) a sentença proferida pelo tribunal de primeira instância que julgou procedente a impugnação judicial da Lipor.

8. Nos autos vindos do STA discutia-se a liquidação de IRC do exercício de 2015 suportada pela Lipor. Sem prejuízo da descrição que consta das várias peças processuais que compõem o processo judicial, o diferendo entre a Recorrente e a AT assenta na interpretação que é feita da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC segundo a qual estão isentas do IRC "as associações e federações de municípios e as associações de freguesia que não exerçam atividades comerciais, industriais ou agrícolas".

9. Contextualizando os principais factos relevantes:

a. A Recorrente é uma Associação de Municípios que se dedica à realização de um serviço público - a gestão, tratamento e valorização de resíduos sólidos urbanos - que é da competência dos Municípios (cf. alíneas i) e g) do n.º 2 do artigo 1.º da Lei n.º 23/96, de 26 de julho) que estes decidiram levar a cabo sob a forma associativa, por forma a aproveitarem sinergias e, assim, aumentarem a sua eficiência; é este o seu escopo, a sua finalidade e a sua vocação.

b. Ou seja, vários municípios, no âmbito da autonomia local que constitucionalmente lhes está reconhecida, decidiram que o interesse público nesta área seria melhor prosseguido através da associação.

c. A atividade da Recorrente não é de todo orientada para a obtenção de lucro - não é o que uma associação de municípios prossegue, nem o pode prosseguir -, mas antes para a prestação de um serviço público - a gestão, tratamento e valorização de resíduos sólidos urbanos.

d. Para desempenhar esta tarefa são necessários recursos financeiros e a Recorrente conta com as comparticipações dos municípios associados nos termos dos respetivos estatutos.

e. Mas a Recorrente conta ainda com os recursos financeiros que resultam de uma atividade geradoras de excedentes a título meramente acessório, nomeadamente, através da valorização de resíduos que recolhe na circunscrição dos municípios associados, produz energia que comercializada.;

f. Ora, esta atividade gera excedentes que a Recorrente afeta necessariamente à sua atividade que é a de prossecução de um fim público e acaba por poupar recursos aos municípios seus associados e a quaisquer outras entidades públicas que contribuem para o seu financiamento.

g. Mas, como já se adiantou, a Recorrente não se dedica à valorização de resíduos - ou a qualquer outra atividade por si exercida - com o intuito de arrecadar receita: fá-lo por imposição legal e responsabilidade ambiental, surgindo, contudo, um excedente dessa atividade meramente colateral.

h. A Recorrente não pode, como qualquer outra entidade que não seja uma associação de municípios poderia adquirir resíduos a qualquer entidade e comercializá-los, após valorização, em todo o território português.

i. A Recorrente, e isso decorre inclusivamente dos seus estatutos, apenas atuar "na área dos municípios associados" (cf. n.º 4 do artigo 2.º dos estatutos da Recorrente), que corresponde a cerca de 1% do território nacional.

10. Entendeu o STA que qualquer atividade excedentária, acessória, impede a Recorrente ou qualquer associação de municípios de beneficiar da isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC.

11. Na perspetiva do STA, no plano infraconstitucional (que não é o que aqui nos atém, mas apenas o realçamos para enquadramento), não existem obstáculos à conclusão de que "(…) perante uma associação de municípios (de fins específicos), que desenvolve uma atividade de reciclagem, valorização, tratamento e aproveitamento final dos resíduos sólidos entregues pelos municípios associados, no âmbito da qual procede à venda de produtos e prestação de serviços aos municípios seus associados e outras entidades públicas e privadas, designadamente prestações de serviços relativas à "recolha e tratamento de resíduos hospitalares", como sucede no caso concreto dos autos, realiza "operações económicas de carácter empresarial", o que consubstancia o exercício de atividade comercial que impede o gozo da isenção prevista na alínea b) do artigo 9.o do CIRC" (cf. p. 35 do Acórdão recorrido).

12. No plano constitucional, o STA rejeitou a violação do princípio da igualdade e o princípio da autonomia local, tal como invocado pela Recorrente, argumentando que "(…) porquanto, tal só derivaria de, proposta, violação do princípio da igualdade, se estivéssemos a tratar arte de forma diferente da que utilizámos/utilizaríamos para, na mesma matéria jurídico-tributária, dirimir pretensões de todas as associações de municípios que exercem/exerçam, entre outras, atividades comerciais ", do mesmo modo que, não se vislumbra que a interpretação do citado normativo do CIRC seja violadora do princípio da autonomia local, não só porque a Recorrente não especifica em que termos ocorre a violação desse princípio constitucional, como a sujeição a tributação em sede de IRC dessas entidades empresariais não constitui por si um entrave à sua criação» " (cfr. p. 36 do acórdão recorrido).

Sucede que,

13. Contrariamente ao que, aparentemente, foi expresso na Decisão Sumária, o juízo de inconstitucionalidade enunciado e escalpelizado pela Recorrente apenas pressupõe a priori a interpretação (infraconstitucional) do STA que fez uso do arco normativo das regras de incidência subjetiva e objetiva do imposto (alínea a) do n.º 1 do artigo 2.º e alínea b) do n.º 1 e n.º 4 do artigo 3.º do CIRC, assim como as normas do regime especial do associativismo municipal, aprovado pela Lei n.º 45/2008, de 27 de agosto) para arrematar que a Recorrente exerce uma atividade comercial e que, por essa razão, não pode beneficiar da isenção da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC.

14. Porém, este juízo somente incide sobre o conteúdo normativo desta última disposição legal, dado que é o seu âmago que dita, a contrario sensu, - no entender do tribunal a quo - que as associações de municípios que exercem atividades (ditas) comerciais, industriais ou agrícolas a título meramente acessório e não destacável da sua atividade ou objeto imediato ou principal, de interesse público, não podem beneficiar desta isenção.

15. Por outras palavras, a Recorrente não pretendeu sindicar a constitucionalidade do ato de julgamento do STA, na parte em que este utilizou o referido arco normativo, para justificar que as associações de municípios que exerçam uma qualquer atividade geradora de excedente, independentemente de a exercerem a título principal ou secundário e, portanto, de a mesma (atividade) poder ou não ser autonomizada (v.g. separada) da atividade principal enquanto atividade comercial, industrial ou agrícola não poderão beneficiar da isenção da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC.

16. Na verdade, o recurso de constitucionalidade apresentado pela Recorrente e a forma como o juízo de inconstitucionalidade foi, inclusive, suscitado nas alegações do recurso de revista visado pressupõem, precisamente, que esse foi o iter utilizado para formar o conteúdo normativo da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC sobre o qual se peticiona a reforma da decisão.

17. Ou seja, o objeto normativo do recurso de constitucionalidade que se encontra definido e delimitado nos autos e no requerimento de interposição de recurso limita-se, apenas e somente, à norma geral e abstrata prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º CIRC (na medida em que esta é uma isenção apenas aplicável a associações de municípios que não exerçam atividades [ditas] comerciais, industriais ou agrícolas a título meramente acessório e não destacável da sua atividade ou objeto imediato ou principal, de interesse público) e não ao percurso jurídico-normativo que julgou, em sede de revista, que a Recorrente exerce uma atividade qualificada como comercial ainda que a título assessório.

18. Naturalmente que a Recorrente também não concorda com juízo hermenêutico que levou o tribunal a quo a concluir que a Lipor exerce uma atividade comercial - e que, de facto, teve por base o complexo normativo que a Decisão Sumária enuncia e que acima se mencionou.

19. No entanto, a Recorrente não efetuou qualquer juízo de inconstitucionalidade sob este percurso interpretativo em sede de recurso de revista, apesar de discordar do mesmo (dado ao facto de este ser de natureza infraconstitucional).

20. Deste modo, em oposição ao entendido na Decisão Sumária, se o TC vier a julgar a inconstitucionalidade da norma sindicada pela Recorrente terá de ser efetuada a reforma da decisão recorrida.

21. É verdade que esta reforma não será efetuada na parte da decisão que julgou que a Recorrente exerce uma atividade comercial para efeitos da (não) aplicação da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC, porque, de facto, este juízo teve por base um arco normativo mais amplo do objeto do recurso da Recorrente.

22. Todavia, a declaração e inconstitucionalidade ditará, inevitavelmente, a reforma da decisão na parte que não julgou inconstitucional, por violação do princípio da igualdade (cf. artigo 13.º da CRP) e da autonomia local (cf. artigo 6.º da CRP), a interpretação da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC no sentido de excluir desta isenção as associações municipais que exercem atividades (ditas) comerciais, industriais ou agrícolas a título meramente acessório e não destacável da sua atividade ou objeto imediato ou principal, de interesse público, conforme resulta da p. 36 do acórdão recorrido.

Explicando:

23. É evidente que o tribunal a quo extrai da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC uma regra geral e abstrata, que aplicou como ratio decidendi, e que a Recorrente considera desconforme com a Constituição.

24. Determina o referido critério normativo que a isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC se não aplica às associações de municípios que prossigam uma atividade geradora de excedentes, ainda que essa atividade seja desenvolvida a título meramente secundário, e não configure uma atividade económica autónoma ou destacável da atividade principal da associação (desde logo, porquanto dirigida à eficiência da última).

25. Segundo a referida interpretação, da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC (isoladamente ou em conjugação com a que a antecede) é possível extrair a regra da não isenção e, portanto, da sujeição a IRC, das associações de municípios que exerçam uma qualquer atividade geradora de excedente, independentemente de a exercerem a título principal ou secundário e, portanto, de a mesma (atividade) poder ou não ser autonomizada (v.g. separada) da atividade principal enquanto atividade comercial, industrial ou agrícola).

26. Em resultado, extraem-se do referido critério normativo as seguintes regras, gerais e abstraías:

i) a sujeição das referidas associações de municípios a IRC, inclusive no que se refere aos rendimentos relativos às atividades não qualificáveis como "comerciais, industriais ou agrícolas", e, portanto, a sujeição das associações de municípios a IRC relativamente aos rendimentos auferidos, também, na prossecução da sua missão constitucional de interesse público e enquanto "associações de municípios", e, bem assim,

ii) a equiparação-igualitarização das associações de municípios que exercem atividades comerciais, industriais ou agrícolas, a título exclusivo ou principal, por um lado, e aquelas que apenas o fazem (sendo a qualificação como "atividade económica", aliás, duvidosa) como forma de potenciar a eficácia, a eficiência e a economicidade da sua atuação e, portanto, enquanto dimensão não destacável da sua atividade principal - a prossecução do interesse público.

27. Ou seja, da norma aplicada pelo tribunal a quo resulta a sujeição a (ou a não isenção de) IRC das associações de municípios que prossigam atividades geradoras de excedente(s) a título meramente acessório i) quando os municípios, prosseguindo as mesmas atividades a título acessório, a título autónomo ou individual (e, portanto, de forma não associada) estão isentos de IRC, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC.

28. Sendo que as referidas associações de municípios se veem, ainda para mais, ii) sujeitas (ou não isentas) nos mesmos termos e na mesma medida que as associações de municípios que prosseguem uma atividade económica, de natureza comercial, industrial ou agrícola, como sua atividade principal ou exclusiva.

Ora,

29. O critério normativo aplicado pelo tribunal a quo i) trata de forma diferente (ora isentando, ora sujeitando a IRC) o que é igual (os municípios, consoante atuem individualmente, ou de forma associada entre si).

30. E ii) trata de forma igual (sujeitando ou não isentando de IRC) o que é diferente (as associações de municípios que prosseguem uma atividade excedentária enquanto simples dimensão não destacável face ao respetivo objeto imediato de interesse público-local, e aquelas que desenvolvem uma atividade económica, de natureza comercial, industrial ou agrícola, no mercado, a título principal ou exclusivo).

31. A Recorrente considera, então, que o critério normativo adotado pelo tribunal a quo - o qual detentor das características da generalidade e abstração, e, portanto, reconduzível uma interpretação normativa compatível com o controlo normativo que caracteriza a fiscalização concreta da constitucionalidade - afronta princípios e preceitos constitucionais basilares que justificam o julgamento da referida interpretação normativa como inconstitucional.

32. E está-se perante objeto idóneo do recurso de fiscalização concreta.

33. Como resulta da jurisprudência do TC, "não se pode perder de vista que o conceito funcional de norma desenvolvido pela jurisprudência deste Tribunal, «segundo o qual pode constituir objeto do seu juízo não apenas a prescrição, geral e abstraía, constante de determinado preceito, legal ou regulamentar, mas ainda a interpretação que dessa prescrição tenha sido feita, em certo caso concreto, por um tribunal comum, e que tenha sido, para esse tribunal, razão da decisão proferida»".

34. Nas palavras de CARLOS LOPES DO REGO, a propósito do pressuposto do "objeto normativo":

"Do ponto de vista da idoneidade do objeto, o recurso previsto nesta alínea b) tem - como todos os demais recursos de fiscalização concreta - natureza necessariamente normativa, devendo incidir sobre a apreciação da constitucionalidade de normas ou interpretações normativas efetivamente aplicadas à dirimição do caso pela decisão recorrida - e não, atenta a inexistência no nosso ordenamento jurídico-constitucional da figura do "recurso de amparo " ou da ação constitucional para defesa de direitos fundamentais, na apreciação de alegadas inconstitucionalidades, diretamente imputadas pelo recorrente às decisões judiciais proferidas.

Daqui decorre naturalmente que a parte carece - para ter legitimidade para interpor o tipo de recurso ora em análise - de ter suscitado, em termos oportunos e adequados, uma questão de inconstitucionalidade normativa, não podendo ter-se limitado a invocar que certa decisão jurisdicional, tomada no decorrer do processo-base (ou determinada solução jurídica do pleito), envolveram (ou envolveriam) violação de preceitos ou princípios da Constituição ou lesão de direitos e garantias fundamentais do recorrente.

Como atrás se referiu - em termos plenamente aplicáveis a este tipo recursório - o recurso de constitucionalidade tem de incidir sobre o critério ou padrão normativo da decisão, sobre uma regra abstratamente enunciada (ou enunciável) e vocacionada para uma aplicação potencialmente genérica - não podendo destinar-se a pretender sindicar o ato de julgamento, enquanto ponderação casuística de singularidade própria (e irrepetível) do caso concreto, daquilo que representa já uma autónoma valoração ou subsunção do julgador, exclusivamente imputável à latitude própria da conformação interna da decisão judicial - e sendo certo que as competências do Tribunal Constitucional não envolvem seguramente o controlo das operações subsuntivas realizadas pelo julgador".

35. Em particular, está em causa a interpretação normativa da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC, segundo a qual a isenção de IRC aí prevista se não aplica às associações de municípios que exerçam atividades (ditas) comerciais, industriais ou agrícolas a título meramente acessório e não destacável da sua atividade ou objeto imediato ou principal, de interesse público.

36. A interpretação normativa avançada resulta e pode ainda ser reconduzida, através de métodos hermenêuticos, aos preceitos legais especificados pela Recorrente no seu requerimento de interposição de recurso, traduzindo um dos sentidos possíveis (ainda que, no entender da Recorrente, desconforme com a Constituição) imputáveis à literalidade do preceito legal em causa - a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC.

37. Em suma, a interpretação normativa questionada pelo Recorrente encontra um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso, no teor literal do preceito,

38. Além de que é esta a interpretação normativa que se encontra "efetivamente subjacente ao juízo decisório formulado pelo Tribunal a quo, constituindo um elemento imprescindível da solução jurídica pelo mesmo acolhida ou do percurso lógico-argumentativo que nela vai implicado.

39. Em resultado da referida regra ou critério normativo - cuja generalidade (em razão de um âmbito subjetivo recortado por referência a uma categoria genérica de sujeitos de imposto) e abstração (dado que o seu âmbito objetivo abstrai das particularidades do caso concreto, sendo o critério aplicável a todos os casos subsumíveis à sua previsão) se não podem negar - os sujeitos enunciados na regra supra veem-se sujeitos a IRC, não beneficiando da isenção prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC.

40. Como se antecipou, a regra enunciada e aplicada pelo tribunal a quo trata de forma diferente (ora isentando, ora sujeitando a IRC) situações iguais (os municípios e as associações de municípios, distintos, entre si, apenas pela forma utilizada na satisfação de interesses das populações locais),

41. E trata de forma igual (sujeitando ambas a IRC, e na mesma medida) situações diferentes (as associações de municípios que prosseguem uma atividade comercial, industrial ou agrícola, a título principal ou exclusivo, e as associações de municípios que, tendo por objeto imediato a prossecução de interesses locais, desenvolvem, em conexão com este, atividades geradoras de excedente(s), canalizado(s) para a otimização daquele seu objeto imediato - em termos que, não só tornam duvidosa a sua qualificação como atividade comercial, industrial ou agrícola, como sempre revelam o caráter não autónomo, não destacável e indissociável face à sua missão principal).

42. A esta luz, o "comando genérico replicável", adotado pelo tribunal a quo afigura-se lesivo do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP e concretizado, em matéria fiscal, no artigo 103.º da CRP.

43. Isto, e desde logo, i) por tratar de forma diferente situações iguais e ii) por tratar de forma igual situações diferentes.

44. Assim como, iii) por concretizar essa igualitarização de situações diferentes através de uma regra de sujeição total ou globalizante a IRC de todos os rendimentos das associações de municípios que prossigam uma atividade excedentária a título meramente acessório, em termos que abrangem, portanto, e também, os rendimentos da dimensão da respetiva atividade não qualificável como comercial, industrial ou agrícola.

45. Por outras palavras, da regra aplicada pelo tribunal a quo resulta a sujeição de associações de municípios como a Recorrente à tributação do IRC, em termos que abrangem, inclusive, os rendimentos que a mesma aufere, no âmbito da sua atividade principal ou objeto imediato, a saber, "a reciclagem, valorização, tratamento e aproveitamento final dos resíduos sólidos entregues pelos municípios associados, e por outras entidades que a associação venha a admitir, hem como a gestão, manutenção e desenvolvimento das infra-estruturas necessárias para o efeito" (cf. n.º 1 do artigo 2.º dos estatutos da LIPOR, publicados em Diário da República n.º 130/2001, 1o Suplemento, Série III de 2001-06-05).

46. A norma jurídica, tomada com o sentido que a decisão recorrida lhe especificamente associou, e que é ainda expressão do critério heterónomo de decisão que nela (norma) se contém, afigura-se, como avançou a Recorrente junto do tribunal a quo, lesiva do princípio da igualdade (proporcional).

47. Motivo por que queda também ferida a Constituição, na medida das exigências por esta estabelecidas em ordem a garantir uma igualdade proporcional.

48. Tendo sido este, precisamente, este o sentido normativo da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC que a Recorrente invocou nas pp. 34 e 35 e na conclusão CC) do seu recurso de revista cuja aplicação devesse ser tendo o tribunal a quo, na p.36 do acórdão recorrido, simplesmente, afirmado, que este não seria um motivo idóneo para julgar inconstitucional a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC ,

49. refutando-se, também assim, o ponto §6 da Decisão Sumária pois o parâmetro normativo foi abstratamente formulado e é suscetível de aplicação genérica, o que foi, inclusivamente, aquiescido pelo STA (este decidiu a questão previamente suscitada, simplesmente a considerou não verificada no caso em concreto).

JÁ a propósito do relevo do princípio da autonomia local:

50. Sempre se diga que a Recorrente também foi clara no seu recurso de revista ao enunciar, expressamente, nas mesmas páginas e conclusões das alegações do recurso de revista que a interpretação da norma de isenção em causa defendida pelo tribunal a quo coarta ostensivamente a autonomia dos municípios e a sua liberdade de se organizarem como tiverem por mais conveniente, razão pela qual não poderá deixar de se considerar violadora do princípio da autonomia local (cf. artigo 6.º da CRP).

Ora:

51. A autonomia local é um dos pilares fundamentais em que assenta a organização territorial da República Portuguesa (cf. artigo 6.º, n.º 1 da CRP) e um "princípio jurídico ordenador e estruturante da organização - política, administrativa, territorial" que se revela ou desvela em diversas vertentes.

52. Segundo a jurisprudência constitucional:

"As autarquias locais são mais que «mera administração autónoma do Estado», uma vez que «concorrem, pela própria existência, para a organização democrática do Estado. Justificadas que são pelos valores da liberdade e da participação, as autarquias conformam um "âmbito de democracia" (Ruiz Miguel), num sistema que conta precisamente com o princípio básico de que toda a pessoa tem direito de participar na adoção das decisões coletivas que a afetam»".

53. Motivo por que se compreende que a autonomia reconhecida às autarquias locais, e intimamente conexa com a gestão democrática da República, pressuponha "um conjunto de poderes autárquicos que asseguram uma sua atuação relativamente livre e incondicionada face à administração central no desempenho das suas atribuições, visando a prossecução do interesse da população local.

54. Entre esses domínios de livre atuação, conta-se a autonomia de organização, concretizada, também, no artigo 10.º da Carta Europeia da Autonomia Local, de onde resulta o direito de associação das autarquias locais.

55. Dotados de um poder constitucionalmente garantido de exercício sob responsabilidade própria de um conjunto de tarefas adequadas à satisfação dos interesses próprios das populações respetivas, os municípios veem garantida uma esfera protegida de não submissão à administração do Estado.

56. E da autonomia que lhes é constitucionalmente assegurada resulta que qualquer condicionamento ou compressão (nomeadamente dos elementos caracterizantes dessa autonomia) apenas possa decorrer da lei, quando um interesse público nacional ou supralocal o justifique, e sempre com a ressalva do seu núcleo essencial e intangível.

57. Não existem dúvidas de que associações de municípios como a Recorrente são constituídas para a prossecução dos interesses próprios das populações dos municípios que as constituem e que, através delas, se associam, para efeitos da referida missão, em termos geradores de sinergias e economias várias.

58. A respetiva isenção de IRC justifica-se, pois, e também, pela necessidade de preservar a liberdade de auto-organização dos municípios, afastando, assim, uma qualquer visão de supremacia-subordinação, nos termos da qual as autarquias locais e os interesses locais por estas prosseguidos houvessem de estar subordinados ao interesse nacional, consistente na arrecadação de receita, sob a forma de sujeição a tributação.

59. Com efeito, e como refere este Tribunal

"(…) como as autarquias locais integram a administração autónoma, existe entre elas e o Estado uma pura relação de supraordenação-infraordenação, dirigida à coordenação de interesses distintos (os interesses nacionais, por um lado, e os interesses locais, por outro), e não uma relação de supremacia-subordinação que fosse dirigida à realização de um único e mesmo interesse - o interesse nacional, que, assim, se sobrepusesse aos interesses locais» (Acórdão n.º 379/96, n.º 5.3.). Como nota André Folque, quando «a autonomia municipal postula interesses próprios e quando se fala na concorrência da dimensão nacional com a dimensão local, isso não corresponde a uma sobreposição de atribuições. De outro modo, seria preterida a esfera de interesses próprios (art. 235.º, n.º 2)» (A tutela administrativa nas relações entre o Estado e os Municípios, Coimbra Editora, 2004, pp. 130-131),"

60. Quer isto significar que, ainda que sub legem (cf. artigo 237.º da CRP), a atividade do legislador e a margem de autonomia de que goza na ponderação da prossecução de interesses locais e do interesse nacional ou supralocal, não podem nunca pôr em causa o núcleo essencial da autonomia local e o reconhecimento das autarquias locais como estruturas do poder político democrático, com um círculo de interesses próprios que lhes cabe gerir sob a sua própria responsabilidade, e segundo a forma de organização que melhor lhes aprouver.

61. E é, exatamente, neste contexto que a Recorrente, nas p. 34 e 35 das suas alegações de recurso, enunciou de que forma é que o sentido normativo empregue pelo tribunal a quo a respeito da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC viola a autonomia local.

62. Por outras palavras: considerando o significado da autonomia do poder local sumariado supra, o poder de auto-organização reconhecido aos municípios, e, em particular, o direito de cooperarem e de se associarem com outros para a realização de tarefas de interesse comum, considera-se que essa possibilidade se não poderá ver aniquilada (ou desincentivada) por um tratamento discriminatório das associações de municípios e da forma associativa, em relação aos municípios, em sede da sujeição-isenção a IRC.

63. Em face do exposto, dúvidas não poderão restar que a Recorrente tem legitimidade para recorrer da decisão do tribunal a quo e que o mesmo deve ser admitido.

POR FIM

64. Umas últimas palavras: por tudo o que se explicou até aqui, não se concede a não correspondência entre a norma enunciada pela Recorrente e a regra mobilizada pelo tribunal a quo.

65. É que o STA formulou um juízo sobre a questão concretamente enunciada pela Recorrente (e que é o objeto do presente recurso de constitucionalidade); simplesmente entendeu o STA erradamente como a Recorrente se propõe a melhor detalhar se lhe for concedido prazo para, devidamente, apresentar as suas alegações - que não havia violação do dito princípio da igualdade porque são duas realidades distintas (municípios e associações); está-se, todavia, com o devido respeito, em equivoco atentas as dimensões, sinteticamente explicadas supra, e de cujo critério normativo se extraem gerais e abstraías que não permitem concluir pela inutilidade do recurso aqui em causa.

III. A NOTIFICAÇÃO PREVISTA NO N.º 5 DO ARTIGO 75.º-A DA LTC - CONVITE AO APERFEIÇOAMENTO DO REQUERIMENTO DE INTERPOSIÇÃO DO RECURSO

66. Na Decisão em apreço foi decidido não se conhecer do recurso interposto para este Tribunal ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC.

67. Não obstante entender que o recurso em apreço deveria ter sido admitido, conforme explicado no capítulo precedente, crê, contudo, a Recorrente de que, caso assim não se entenda, esta decisão sempre teria de ter sido precedida do convite ao aperfeiçoamento do requerimento de interposição de recurso, nos termos conjugados do disposto no n.º 5 e 6 do artigo 75.º-A e do n.º 2 do artigo 78.º-A, ambos da LTC.

68. Com efeito, dispõem os supra mencionados preceitos que quando o requerimento de interposição do recurso não indicar algum dos elementos necessários ao conhecimento do recurso, deverá o juiz convidar o requerente a prestar essa indicação no prazo de 10 dias.

69. Refere ainda o n.º 2 do artigo 78.º-A que a decisão sumária apenas pode ser proferida, quando a Recorrente, depois de notificada nos termos supra, não indique integralmente os elementos exigidos nos n.ºs 1 a 4 do artigo 75.º-A da LTC, o que não se verificou nos presentes autos.

70. Portanto, não se afigura legítima uma decisão sumária de não admissão fundada na não identificação do objeto normativo sem que previamente tivesse sido a Recorrente convidada ao aperfeiçoamento do requerimento de interposição prescrito no n.º 5 do artigo 75.º-A da LTC.

Termos em que deverão V. Exas. deferir a presente reclamação e, consequentemente, admitir o recurso interposto para o tribunal Constitucional ou, caso assim não se entenda, deve ser a recorrente convidada a aperfeiçoar o requerimento de interposição do recurso».

4. A recorrida nada disse.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

5. No âmbito dos presentes autos, foi interposto recurso do acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, em 9 de novembro de 2022. O recurso funda-se na previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC e tem por objeto, tal como delimitado no requerimento de interposição, a norma da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas («CIRC»), «quando aplicada com o sentido que lhe é dado pelo Acórdão recorrido, isto é, quando postula que uma associação de municípios - como o é a Recorrente - que nasce da vontade desses entes públicos de criar sinergias e aumentar a eficiência da sua atuação conjunta, e que apenas leva a cabo atividades subordinadas à prossecução dos interesses públicos e que são da competência desses municípios, deve ser sujeita a tributação em sede de IRC sobre todos os seus proveitos, quando os mesmos rendimentos decorrentes das mesmas atividades, caso fossem prosseguidas pelos mesmos municípios, mas de forma separada, seriam isentas de IRC na esfera destes, por força do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC».

Através da Decisão Sumária n.º 605/2023, ora reclamada, o recurso foi considerado processualmente inadmissível por duas razões. Em primeiro lugar, porque a interpretação impugnada não foi aplicada no acórdão recorrido, como ratio decidendi, não se verificando assim o pressuposto da utilidade. Em segundo lugar, porque a recorrente não suscitou adequadamente a questão de inconstitucionalidade no recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo, o que lhe retira legitimidade para aceder ao Tribunal Constitucional.

6. Para contestar tal entendimento a reclamante apresenta um vasto conjunto de argumentos, mas muitos deles desfasados dos concretos fundamentos de que se socorreu a decisão reclamada para rejeitar o recurso.

Na verdade, a reclamante começa por assinalar que o objeto do recurso coincide com a norma geral e abstrata que consta da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC. No entanto, não é isso que decorre do requerimento de interposição do recurso. Deste inequivocamente resulta ter sido requerida ao Tribunal Constitucional a fiscalização do sentido com que o acórdão recorrido aplicou a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC, o mesmo é dizer, da dimensão que, no entendimento da reclamante, dela extraiu ao declarar o direito do caso.

Não obstante, mais adiante na reclamação, é a própria reclamante que concretiza a interpretação normativa que pretende ver sindicada, confirmando assim que o objeto do recurso é integrado pela alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC segundo uma certa interpretação. Porém, ao fazê-lo, a reclamante afasta-se do sentido que enunciou no requerimento de interposição de recurso, procurando, dessa forma, alterar o objeto deste. É que, naquele requerimento, identificou como sendo inconstitucional a norma extraível da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC no sentido de que uma associação de municípios que apenas leva a cabo atividades subordinadas à prossecução dos interesses públicos e que são da competência desses municípios deve ser sujeita a tributação em sede de IRC sobre todos os seus proveitos. Já na reclamação, afirma estar em causa «a interpretação normativa da alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC, segundo a qual a isenção de IRC aí prevista se não aplica às associações de municípios que exerçam atividades (ditas) comerciais, industriais ou agrícolas a título meramente acessório e não destacável da sua atividade ou objeto imediato ou principal, de interesse público».

Constitui entendimento constante do Tribunal Constitucional que, ao definir, no requerimento de interposição de recurso, a norma ou interpretação normativa cuja constitucionalidade pretende ver apreciada, o recorrente delimita, em termos irremediáveis e definitivos, o objeto do recurso, não lhe sendo permitida qualquer modificação ulterior que não seja a redução do pedido. Não podendo servir a reclamação para reconfigurar o objeto do recurso delimitado pelo requerimento de interposição, é apenas a este que deverá atender-se para aferir do preenchimento dos pressupostos de admissibilidade.

Ora, como se afirmou na decisão reclamada, o acórdão recorrido aplicou a alínea b) do n.º 1 do artigo 9.º do CIRC no sentido de que não beneficia da isenção aí prevista uma associação de municípios que, no âmbito da prossecução de interesse público geral na gestão e tratamento de resíduos sólidos, atua no mercado mediante a venda de produtos e prestação de serviços, realizando «operações económicas de carácter empresarial». Este último elemento, que foi decisivo para a improcedência da revista, foi desconsiderado pela reclamante na enunciação da norma com que, no requerimento de interposição do recurso, definiu o objeto deste. Daí a conclusão de que o julgamento da questão de inconstitucionalidade não reveste utilidade. Se a razão que levou o Tribunal recorrido a considerar não haver lugar à isenção fiscal pretendida não encontra qualquer expressão ou tradução na norma que a reclamante disse pretender ver apreciada pelo Tribunal Constitucional, o eventual juízo positivo de inconstitucionalidade que sobre tal norma viesse a recair seria insuscetível de confrontar aquele Tribunal com a necessidade de reformar o sentido do seu julgamento.

7. Em relação à falta da legitimidade, a reclamante, se bem percebemos a alegação, sustenta que suscitação da inconstitucionalidade da norma cuja inconstitucionalidade pretendia ver sindicada é extraível do que alegou no recurso para o Supremo Tribunal Administrativo.

Sucede que, como se salientou na decisão reclamada, a suscitação da questão de inconstitucionalidade não se basta com a remissão para os termos em foi interpretado preceito por certa decisão judicial ou para a argumentação apresentada para os contestar. É necessário recortar com clareza a concreta interpretação normativa. E esse recorte deve antecipar aquele que vem a constar do requerimento de interposição de recurso para o Tribunal Constitucional.

Ora, isso não se verificou. Como se escreveu na decisão reclamada, apesar da reclamante entender que suscitou a questão de inconstitucionalidade na página 34/35 do recurso para o Supremo Tribunal Administrativo e no ponto CC. das conclusões que aí formulou, o que se apura é que, tanto ali como aqui, a reclamante se limitou a remeter para «a interpretação da alínea b) do artigo n.º 1 do artigo 9.º do Código do IRC preconizada pelo Tribunal a quo», omitindo a identificação da concreta dimensão normativa, designadamente daquela que veio a enunciar no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade.

Pelo que não se pode dar como observado o ónus de suscitação processualmente adequada da questão de constitucionalidade, o que constitui uma condição da legitimidade para recorrer (artigo 72.º, n.º 2 da LTC).

8. Por fim, a reclamante entende que deveria ter sido formulado um convite ao aperfeiçoamento do requerimento de interposição do recurso, «nos termos do disposto nos n.ºs 5 e 6 do artigo 75.º-A da LTC», antes de proferir a decisão reclamada.

Tal objeção não tem razão de ser.

Como este Tribunal vem reiteradamente notando, o convite previsto no n.º 5 do artigo 75.º-A da LTC «só é possível se a omissão for sanável, ou seja, se consistir numa falta do próprio requerimento, não tendo cabimento para o suprimento de falta de pressupostos de admissibilidade do recurso que seja insanável» (v. o Acórdão n.º 99/2000). Ao contrário do que sucede com a inobservância dos meros requisitos formais do requerimento de interposição, a falta de preenchimento dos pressupostos de admissibilidade do recurso não é suprível através do convite ao aperfeiçoamento a que se refere o n.º 5 do artigo 75.º-A da LTC (v. o Acórdão n.º 499/2022), conclusão particularmente evidente quando em causa está, como sucede no presente caso, a inobservância do ónus de suscitação prévia e processualmente adequada da questão de inconstitucionalidade. Pelo que, falhando duas das condições de admissibilidade do recurso – utilidade do conhecimento e suscitação processual adequada – não se justificava a formulação de convite ao aperfeiçoamento do requerimento de interposição, pois tal não evitaria a rejeição do recurso.

Assim, e procedendo à reponderação dos fundamentos em que assentou a decisão reclamada, entende-se que o juízo que ali se alcançou quanto à inadmissibilidade do recurso merece integral confirmação.

A reclamação deverá, pois, integralmente desatendida.

III. Decisão

Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação.

Custas devidas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC´s, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios estabelecidos no respetivo artigo 9.º.

Lisboa, 12 de outubro de 2023 - Joana Fernandes Costa - João Carlos Loureiro - José João Abrantes