632/23 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 622/2023

Processo n.º 632/23

2.ª Secção

Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos

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Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional

I. Relatório

1. A. interpôs recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCA Norte) de 22 de setembro de 2022, pedindo a fiscalização das seguintes normas com os seguintes fundamentos:

- Artigos 98.º, n.ºs 3 e 4 do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT) e artigos 193.º, n.º 1 e 278.º, alínea b), ambos do Código de Processo Civil (CPC), ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT, quando interpretados no sentido de que “a data de interposição e tempestividade da acção única administrativa - art.º 50º do CPTA ou da impugnação judicial tributária art.º 99º do CPPT na data de decisão judicial de erro na forma do processo e não na data de interposição da impugnação junto dos serviços da AT (Administração Tributária)”, com fundamento em violação do disposto no artigo 20.º, n.ºs 2 e 4 (também, artigos 204.º e 202.º, n.º 2), da Constituição da República Portuguesa e artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH);

- Artigo 103.º, n.º 1, do CPPT, quando interpretado no sentido de que “os contribuintes não poderem apresentar as PI's no serviço periférico das Finanças. Contando essa data como a data da interposição da acção” com fundamento em violação do disposto nos artigos 2.º e 20º n.º 1 e 4, ambos da Constituição da República Portuguesa e “dos princípios da legalidade e do acesso ao Direito e aos Tribunais”;

2. A. propôs ação para impugnação judicial (artigo 99.º do CPPT) no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Porto, que foi julgada instância irregular por erro na forma de processo impassível de convalidação por intempestividade do exercício da pretensão pelo demandante, conduzindo à absolvição da instância da administração tributária.

Inconformado, A. interpôs recurso da sentença para o TCA Norte que, pelo acórdão de 22 de setembro de 2022, lhe negou provimento.

O demandante interpôs então recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal Administrativo, que foi rejeitado com fundamento em inadmissibilidade legal por acórdão de 8 de março de 2023.

3. A. veio então recorrer para o Tribunal Constitucional do acórdão do TCA Norte de 22 de setembro de 2022.

Pela decisão sumária n.º 545/2023 decidiu-se não conhecer do mérito do recurso por o respetivo objeto não conformar ratio decidendi da decisão recorrida. Os fundamentos foram os seguintes, para o que aqui nos importa:

“Repescando o acima relatado, podemos começar por assinalar que, interposto recurso ao abrigo da alínea b), do n.º 1, do artigo 70.º, da LTC, o artigo 6.º da CEDH não constitui válido parâmetro de fiscalização, já que não se trata, como é óbvio, de norma ou princípio constitucional (de notar a distinção para com a espécie de recurso prevista na alínea i) do mesmo dispositivo, especialmente quanto a pressupostos processuais, designadamente parâmetro de fiscalização).

Depois e pese embora a dificuldade em compreender as concretas dimensões normativas que se pretendem fiscalizadas perante a desorganização do texto constante do requerimento de interposição, podemos concluir que estão em causa na presente instância duas interpretações normativas que poderemos destacar da seguinte forma: (i) uma primeira sobre o disposto nos artigos 98.º, n.ºs 3 e 4, do CPPT e 193.º, n.º 1 e 278.º, ambos do CPC (ex vi artigo 2.º, alínea e), do CPPT), segundo a qual a ação administrativa para impugnação de ato administrativo [artigo 50.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)] ou a ação de impugnação judicial de ato tributário (artigo 99.º do CPPT) se considera proposta na “data de decisão judicial por erro sobre a forma de processo”, para efeitos de controlo da sua “tempestividade”; (ii) uma segunda sobre o disposto no artigo 103.º do CPPT, segundo a qual os contribuintes não podem apresentar as petições iniciais no serviço de finanças de forma a que essa data constitua a referência de proposição da ação de impugnação de ato administrativo, para efeitos de controlo da respetiva tempestividade.

Ora, como até faz ver o Tribunal “a quo” (fls. 9 e 12), nenhuma destas normas constitui suporte jurídico da decisão recorrida, pelo que a sua apreciação não impactaria na causa principal.

Essencial para o acórdão recorrido foi, em primeiro lugar, a qualificação da ação proposta pelo recorrente – em face do respetivo objeto e pretensão formulada – como ação administrativa para condenação em ato devido (artigo 37.º, n.º 1, alínea b) e 67.º, n.º 1, alínea b), do CPTA), o que desde logo afastou, na lógica de fundamentos do aresto, as normas que disciplinam a ação de impugnação de atos tributários, constantes dos artigos 99.º e ss do CPPT. Explica-se depois que, nos termos do artigo 58.º, n.º 1, do CPTA, o demandante dispunha do prazo de três meses para propor a ação, sob pena de preclusão. Por fim e também relevante para o desfecho da causa, o Tribunal “a quo” convoca a norma do artigo 78.º, n.º 1, do CPTA, que define a data em que a petição inicial seja apresentada no Tribunal administrativo como o momento de constituição da instância.

Com base neste acervo normativo e confrontando os factos apurados, concluiu-se então que, perante a inoperatividade de factos suspensivos (fosse a interposição de recurso hierárquico do despacho de indeferimento, também intempestivo), a petição foi apresentada pelo demandante depois de exaurido o prazo estabelecido na Lei para o efeito, resultando a iniciativa, assim, extemporânea:

«Da análise da petição inicial, se bem a compreendemos, [resulta que] a pretensão do recorrente prende-se com a condenação/reconhecimento da Direção de Finanças no seu enquadramento no regime de isenção de IVA pretendido a partir dos atos tributáveis ocorridos após 1.02.2021.

Com efeito, está em causa uma ação administrativa. Decorre da alínea b) do n.º 1 artigo 67.º do CPTA, que a ação administrativa pode ser utilizada quando tenha sido praticado ato administrativo de indeferimento.

(…) tendo-se verificado a intempestividade do recurso hierárquico, não ocorreu a suspensão do prazo para apresentação dos presentes autos. Ora, dispondo o recorrente/impugnante do prazo de 3 meses para intentar ação administrativa, tendo sido notificado da decisão impugnada em 24.07.2020, a ação deveria ser deduzida até 25.10.2020.

O recorrente alega que enviou a sua impugnação para a administração tributária em 26.10.2020, conforme consta da etiqueta dos CTT, logo é tempestiva, sendo que a data de 25.11.2020, é a data (…) [em que] entregou junto do Tribunal o processo.

Imporá relembrar a disciplina do art.º 78.º, n.º 1, do CPTA onde se prevê que «A instância constitui-se com a propositura da ação e esta considera-se proposta logo que a petição inicial seja recebida na secretaria do tribunal ao qual é dirigida.»

Resulta dos autos que a petição deu entrada no TAF do Porto em 25.11.2020 logo é manifesta a extemporaneidade.

A ação administrativa, trata-se de um processo especialmente previsto e regulado no CPTA, que tem regras próprias de tramitação, não se podem aplicar as disposições do processo de impugnação judicial, previstas no artigo 102.º e seguintes, do CPPT.»

Está bom de ver, de modo nenhum se pode entender que o arco normativo de que o Tribunal se socorreu para fundamentar a sua decisão se compreende no objeto do recurso de fiscalização definido pelo recorrente no requerimento de interposição apresentado.

Senão, veja-se que o artigo 98.º, n.ºs 3 e 4, do CPPT, respeita aos efeitos associados à invalidação de atos processuais (n.º 3) e à adaptabilidade dos cânones formais de processo, no caso de ser atribuída à ação forma desadequada ao seu objeto temático (n.º 4). De sua parte, o artigo 193.º, n.º 1, do CPC é norma congénere a esta última, no plano do processo civil. Por fim, o artigo 278.º (n.º 1, supomos), alínea b), do mesmo diploma, impõe ao Tribunal que não aprecie o mérito do pedido e que absolva do Réu da instância, caso proceda à anulação de todo o processado.

Nada, portanto, que se possa entender associável ao substrato jurídico da decisão recorrida que determinou a improcedência do recurso interposto para o TCA, que viemos de descrever.

Já o artigo 103.º, n.º 1, do CPPT fica incluído na disciplina jurídico-processual da ação para impugnação judicial de atos tributários (de liquidação de imposto) e por ele se impõe ao sujeito processual ativo a apresentação da respetiva petição no Tribunal tributário competente para julgar a causa ou, em alternativa, no serviço de finanças periférico do local onde haja sido praticado o ato tributário impugnado. Como viemos de assinalar, o Tribunal “a quo” afastou de forma específica e expressa a aplicabilidade deste regime jurídico na resolução da controvérsia, em face da natureza da pretensão do demandante e forma processual que lhe cabia (não se tratava da impugnação de um ato tributário, mas da condenação da administração fiscal no reconhecimento de uma pretensão), pelo que de modo nenhum se pode entender que a norma cuja sindicância se pretende constitua, essencial ou acessoriamente, suporte jurídico do julgamento alcançado no acórdão ora recorrido.

Como acima dissemos, ainda que tenha apreciado as questões de constitucionalidade suscitadas pelo recorrente, o Tribunal “a quo” chegou a conclusão idêntica à que aqui apresentamos, no que sublinhou a flagrante incongruência entre as normas objeto dos pedidos de fiscalização e o quadro jurídico chamado a dirimir o caso, assinalando que “face aos normativos citados não se vislumbra a pertinência da alegada inconstitucionalidade nem qualquer congruência na mesma, esclarecendo-se ainda que o Tribunal de recurso não poderá apreciar questões teóricas sem qualquer relevância ou ligação à sentença recorrida.”.

Significa isto que o recurso de fiscalização interposto se acha desprovido de utilidade – por não ser equacionável que de um juízo do Tribunal Constitucional resulte uma alteração do sentido decisório adotado na decisão do TCA Norte, face ao desajustamento flagrante entre os seus fundamentos e o objeto da fiscalização – cfr. artigo 80.º, n.º 2, da LTC – e que não possui o carácter instrumental para com a causa principal de que depende a admissibilidade, irregularidade de instância cujo conhecimento se impõe na presente sede e que preclude o respetivo julgamento de mérito.

Resta concluir, em face de todo o exposto, pela existência de vício da instância de recurso constituída por falta de verificação de pressuposto processual típico e próprio do meio de processo em causa (recurso para o Tribunal Constitucional) de sindicância oficiosa e que obsta à apreciação de mérito do recurso (cfr. artigos 280.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República e artigos 70.º, n.º 1, alínea b), 71.º, n.º 1 e 79.º-C, todos da LTC, articulados com o disposto nos artigos 576.º, n.º 1 e 2, 577.º, corpo do texto e 578.º, todos do Código de Processo Civil, ex vi artigo 69.º da LTC).”

4. O recorrente apresentou reclamação para a conferência (artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC) da decisão sumária, o que fez nos seguintes termos:

“1º

Porque a questão é suscitada a pág., 6 da decisão sumária:

«a petição foi apresentada pelo demandante depois de exaurido o prazo estabelecido na Lei».

Com citação da decisão recorrida

«Ora, dispondo o recorrente impugnante o prazo de 3 meses para intentar acção administrativa, tendo sido notificado a 24/07/2020, a acção deveria ser deduzida até 25.10.2020».

Contudo,

25/10/2020 foi um domingo — é só consultar uma agenda de 2020, pelo que o prazo estava em tempo e pelo art.º 138º n.º 2 do CPC aplicável ex vi do art.º 58º n.º 3 do CPTA, a impugnação estava em tempo.

2º

Quanto à questão da utilidade e falta de coincidência da ratio decidendi da norma aplicada pelos Tribunais a quo, e o recurso não fixou o objecto das normas aplicadas pelo TC AN, sem suporte jurídico da decisão recorrida.

O Recorrente discorda.

3º

Com efeito, pelo menos na 1ª preposição recursória,

O TCAN alterou as normas aplicadas que foram aplicadas pela 1ª instância para fundamentar a rejeição:

determina o indeferimento da petição inicial, nos termos do predisposto nos artigos 98.º n.ºs 3 e 4 do CPPT e artigo 193.º n.º 1 e 278.º alínea b), ambos do CPC, ex vi artigo 2º alínea e) do CPPT (cfr. Acórdão do TCA Norte de 25.02.2010, rec. 00354/09.3BEBRG).

Ao contrário o TCAN

Assim, o disposto nos artigos 58.º e 78.º do CPPTA e art.º 103. º do CPPT, dão perfeito cumprimento, do art.º 20.º do CRP, quer na vertente do direito ao acesso ao Direito

Aponta o Juiz Conselheiro CARLOS LOPES DO REGO, Os recursos de fiscalização concreta na Lei e na jurisprudência, Coimbra 2010, Almedina., p. 208, último parágrafo, e ss.

"a indicação de tais preceitos deverá coincidir com aqueles em que a parte fez assentar, ao menos com "núcleo" essencial, a questão de constitucionalidade durante o processo — impondo-se. todavia, alguma flexibilidade na apreciação de tal coincidência de preceitos legais, particularmente nos casos em que ocorra alguma indefinição ou flutuação da decisão recorrida na indicação dos preceitos legais que surgem como "fundamento de direito" da solução jurídica alcançada.

Sublinhado nosso,

Assim,

4º

A 1ª instância ficou os critérios normativos aplicados na sua decisão, a 2ª instância apenas alargou a fundamentação e porque não considerava a arguição interpretativa inconstitucional

Continua este Autor,

5º

Pág., 209, 2º parágrafo, "o cumprimento por parte do recorrente deste ónus de especificação da norma que integra o objecto do recurso deve ser avaliado em termos de razoabilidade, nos casos em que o recurso (...) que torne particularmente problemática a respectiva identificação".

6º

O que se requer, que o compósito das normas aplicadas em 1ª instância sejam as tidas em conta para o presente recurso.

Termos em que se requer que a presente reclamação tenha provimento e seja aceite o presente recurso seguindo-se o demais itinerário processual.”

5. Cumpre apreciar e decidir a reclamação.

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II. Fundamentação

6. O fundamento da rejeição do recurso de constitucionalidade é francamente evidente e a peça de reclamação não apresenta argumento válido em contrário.

O acórdão do TCA Norte de 22 de setembro de 2022 convocou o disposto nos artigos 37.º, n.º 1, alínea b) e 67.º, n.º 1, alínea b), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), para, no confronto com a causa de pedir e pedidos formulados na petição inicial, qualificar a ação proposta pelo recorrente como ação administrativa para condenação (da Administração Tributária) em ato devido. Depois, ao apreciar a tempestividade da iniciativa processual, mobilizou-se o disposto nos artigos 78.º, n.º 1, e 58.º, n.º 1, alínea b), ambos do CPTA, para concluir que o demandante dispunha do prazo de três meses para instaurar a instância pela apresentação da petição em Tribunal. No confronto com as datas dos atos praticados, concluiu o Tribunal “a quo” que a constituição de instância se entendia irregular com fundamento em extemporaneidade.

Os parâmetros legais que suportam o decidido, pois, são o disposto nos artigos 37.º, n.º 1, alínea b), 67.º, n.º 1, alínea b), 78.º, n.º 1, e 58.º, n.º 1, alínea b), todos do CPTA, tal como fez ver a decisão sumária, razão por que é insofismável que as normas cuja fiscalização se requer (artigos 98.º, n.ºs 3 e 4 e 103.º, n.º 1, ambos do Código de Procedimento e Processo Tributário), nem remotamente se identificam com os fundamentos do acórdão recorrido. Significa isto que o recurso não observa o nexo de instrumentalidade necessária para com a causa principal de que depende a sua admissibilidade. De resto, a inutilidade do exercício de fiscalização peticionado foi mesmo assinalada no acórdão recorrido, que deixou impresso ““face aos normativos citados não se vislumbra a pertinência da alegada inconstitucionalidade nem qualquer congruência na mesma, esclarecendo-se ainda que o Tribunal de recurso não poderá apreciar questões teóricas sem qualquer relevância ou ligação à sentença recorrida”.

Finalmente, de assinalar que, se os atos postulativos de relevo para a operatividade daquele quadro legal foram, ou não, praticados em datas compatíveis com o prazo preclusivo que nele se estabelece, isso não foi, ao contrário do que afirma o reclamante (artigo 1.º da reclamação), “questão suscitada” na decisão sumária, já que este Tribunal não beneficia de poderes cognitivos que lhe permitissem sindicar essas matérias (cfr. artigos 6.º, 71.º, n.º 1 e 79.º-C, todos da LTC).

Serve por dizer, em suma, não se observa na presente instância o nexo de instrumentalidade entre o recurso e a decisão recorrida de que depende a respetiva regularidade, depondo pela sua inutilidade e pela inerente preclusão do respetivo julgamento de mérito (cfr. artigos 280.º, n.º 1, alínea b) da Constituição da República e artigos 70.º, n.º 1, alínea b) e 79.º-C, ambos da LTC).

Em face do exposto, a decisão reclamada não merece censura.

7. Por decair na presente reclamação, o recorrente é responsável pelo pagamento de custas nos termos do artigo 84.º, n.º 4, 2.ª parte, da LTC. Ponderados os critérios patenteados no artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática do Tribunal em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 7.º do mesmo diploma, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 20 unidades de conta.

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III. Decisão

Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se:

a) Confirmar a decisão reclamada, mantendo a decisão de não-admissão do recurso de constitucionalidade interposto por A.;

b) Condenar o reclamante em custas, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.

Lisboa, 28 de setembro de 2023 - António José da Ascensão Ramos - Mariana Canotilho - Gonçalo Almeida Ribeiro