504/23 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 619/2023

Processo n.º 504/23

2.ª Secção

Relatora: Conselheira Mariana Canotilho

Acordam, em Conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,

I – Relatório

1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal Tributário de Lisboa, a Decisão Sumária n.º 478/2023 deste Tribunal Constitucional, apreciando o recurso de constitucionalidade interposto pela recorrente Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), com base no artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, adiante designada por LTC), em que se insurge contra sentença daquele Tribunal, proferida em 16 de janeiro de 2023, julgou inconstitucionais as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, na parte em que preveem a incidência objetiva e o modo de cálculo da taxa a aplicar, em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no “escalão 2”, por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição.

2. Desta decisão, a recorrente apresentou reclamação para a conferência, ao abrigo do preceituado no artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, da qual consta, conclusivamente, que:

«l.ª A questão sub judice não pode ser considerada simples, exigindo o prosseguimento do recurso, com a abertura da fase de alegações pelas seguintes razões:

- A primeira razão prende-se com o facto de a jurisprudência firmada nos Acórdãos n°s 152/2022, 754/2022 e 243/2023, se encontrar em contradição com a demais jurisprudência do Tribunal Constitucional (i) em matéria de contribuições financeiras e (ii) em matéria de autonomia regulamentar da Administração;

- A segunda razão prende-se com o facto de a Decisão Sumária Reclamada se basear numa orientação jurisprudencial nova ou inovadora quanto ao (i) padrão de densificação legislativa aplicável às contribuições financeiras e quanto à (ii) delimitação da função regulamentar da Administração, justificando-se que a mesma seja objeto de uma segunda ponderação aprofundada, a qual, no entender da Recorrente, ora Reclamante, deverá existir, não só pelas razões aduzidas nos pareceres jurídicos juntos com a presente Reclamação, mas também por aquelas que se encontram no voto de vencido exarado pelo Conselheiro Pedro Machete no Acórdão n.° 754/2022;

2.ª A jurisprudência em que se baseia a Decisão Reclamada veio introduzir, no âmbito da reserva de lei em sentido material ou reserva do poder legislativo em matéria de contribuições financeiras, por um lado, exigências de densificação normativa que, até ao presente, não tinham sido afirmadas pelo Tribunal Constitucional e, por outro lado, limites à possibilidade de delegação normativa na Administração, que também não tinham sido afirmadas, até ao presente, pelo Tribunal Constitucional- e que contrariam a jurisprudência já firmada por esse Tribunal;

3.ª A reserva parlamentar quanto à aprovação de um regime geral das contribuições financeiras não implica a definição integral de todos os elementos essenciais dos tributos em causa, a qual seria, de resto, absolutamente impossível, atento o princípio da praticabilidade e a diversidade de contribuições financeiras a favor das entidades publicas;

4.a A taxa controvertida nos presentes autos foi aprovada por lei do parlamento, a qual, mesmo que não equivalha à aprovação de um «regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas», procedeu à respetiva densificação, quer no tocante à incidência, objetiva e subjetiva, quer no tocante aos princípios de determinação em concreto da matéria coletável, remetendo expressamente a sua instituição em concreto para regulamento administrativo (artigo 44.°, n.° 3 da Lei Postal 2012, na redação anterior à Lei n.° 18/2023), como se analisa nos pareceres jurídicos juntos;

5.ª A demarcação da linha de fronteira entre as áreas reservadas à função legislativa e as áreas suscetíveis de desenvolvimento regulamentar, na conformação das contribuições financeiras, exige que se tenha como referencial o princípio da legalidade tributária aplicável aos impostos, pois, no entender da Recorrente, ora Reclamante, não encontra suporte na jurisprudência constitucional aplicável às contribuições financeiras (vide Acórdãos n.°s 365/2008, 613/2008, 153/2013,80/2014, 539/2015 e 268/2021), nem na prática legislativa (referimo-nos, concretamente, à Lei n.° 53-E/2006, de 29 de dezembro, que aprova o regime geral das taxas das autarquias locais, remetendo a sua criação para regulamento administrativo [artigo 8.°, n.° 1]), uma exigência de densificação normativa em sede de lei parlamentar ou decreto-lei do Governo, conto a que resulta da Decisão Sumária Reclamada, por apropriação da fundamentação constante dos Acórdãos n°s 152/2022, 754/2022 e 243/2023, que, na realidade, são um só, pois todos se baseiam na fundamentação constante do Acórdão n.° 152/2022;

6.ª Com o devido respeito, entende a Reclamante que, para além de estar em causa uma orientação jurisprudencial nova ou inovadora, na delimitação do grau de densificação abrangido pela reserva de regime geral inscrita na alínea i) do n.° 1 do artigo 165.° da Constituição, no caso em apreço e ao contrário do decidido na Decisão Sumária Reclamada, os elementos essenciais da taxa devida pelo exercício da atividade de prestador de serviços postais ou "Taxa de Regulação Postal" (TRP) foram aprovados por lei do parlamento (a Lei Postal de 2012, na redação anterior à Lei n.° 18/2023), a qual, mesmo que não equivalha à aprovação de um «regime geral das taxas e demais contribuições financeiras a favor das entidades públicas», com um grau de densificação máxima, procedeu à respetiva densificação média, quer no tocante à incidência, objetiva e subjetiva, quer no tocante aos princípios de determinação em concreto da matéria coletável, em linha com a jurisprudência do Tribunal Constitucional vertida nos Acórdãos n °s 365/2008, 613/2008, 152/2013, 539/2015 e 268/2021;

7.ª A Portaria n.° 1473-B/2008, na redação que lhe foi dada pela Portaria n.° 296- A/2013, mais não representa do que o desenvolvimento das normas de incidência fixadas na Lei Postal de 2012 (artigo 44.°, n.°s 2, 3 e 4 da Lei Postal de 2012, na redação anterior à Lei n.° 18/2023), selecionando um critério de distribuição dos custos de regulação do sector, previamente postos a cargo deste, por opção legislativa (europeia e nacional);

8.ª Tudo visto e ponderado, considera-se que a Decisão Sumária Reclamada não apreendeu, em todas as suas dimensões e complexidade, as matérias em discussão nos presentes autos, numa lógica de ponderação integrada da jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria de contribuições financeiras e de autonomia regulamentar da Administração, pelo que, nessa medida, a questão sub judice não pode ser considerada simples ou sequer de excecional simplicidade", antes exigindo o desenvolvimento de argumentação consentânea com outros precedentes jurisprudenciais relevantes - sendo, por essa razão, inteiramente justificado, o prosseguimento do presente recurso, com a notificação das partes para a apresentação de alegações;

9.ª Afigura-se ser este o sentido da jurisprudência do Tribunal Constitucional, nomeadamente quando nela se refere que cabe à conferência «apreciar se a argumentação do recorrente revela, afinal, a complexidade da questão, devendo, em caso afirmativo, determinar o prosseguimento do recurso com a abertura da fase de alegações, tendente a um maior desenvolvimento das razões que podem fundar o provimento, ou o improvimento, do recurso» (cf. Acórdão n.° 131/2004); ou que «a mera existência de decisão anterior não determina necessariamente a adesão à mesma, cabendo ao relator avaliar se há razões para dissentir do juízo firmado na jurisprudência. Acresce assistir ao recorrente a faculdade de, através de reclamação para a conferência, questionar a simplicidade da questão, quer seja no que respeita à verificação dos pressupostos que permitem ao relator proferir decisão singular, nos termos do n.° 1 do artigo 78.°-A da LTC, quer seja através de argumentos que, no plano do mérito, justifiquem a reabertura da controvérsia sobre a questão de constitucionalidade colocada no recurso» (cf. Acórdãos n.°s 35/2023, 572/2022 e 366/2022);

10.ª Existe uma segunda razão justificativa do prosseguimento do presente recurso, a qual decorre do facto de a Decisão Sumária Reclamada se basear numa orientação jurisprudencial nova ou inovadora quanto ao (i) padrão de densificação legislativa aplicável às contribuições financeiras e quanto à (ii) delimitação da função regulamentar da Administração;

11.ª Tal orientação jurisprudencial nova ou inovadora acaba por funcionar como "bitola de decisão" da constitucionalidade das normas constantes dos n°s 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.° 1473-B/2008, na redação dada pela Portaria n.° 296- A/2013, em casos sucessivos, sem que seja objeto de uma segunda ponderação, a qual, no entender da Recorrente, ora Reclamante, se justifica, não só pelas razões aduzidas nos pareceres jurídicos juntos com a presente Reclamação, mas também por aquelas que se encontram no voto de vencido exarado pelo Conselheiro Pedro Machete no Acórdão n.° 754/2022;

12.a A Decisão Reclamada não pode invocar «razões de segurança jurídica e igualdade de tratamento dos destinatários das decisões dos tribunais superiores, bem como de viabilidade e economia processual» (n.° 6 da Decisão Reclamada) para reiterar o juízo de inconstitucionalidade proferido nos Acórdãos n°s 152/2022, 754/2022 e 243/2023 - que se reconduzem a uma única decisão - afastando, ab initio, qualquer possibilidade de a mesma ser objeto de reponderação;

13ª Por conseguinte, também por esta razão se entende que as questões sub judice não podem ser consideradas simples ou sequer de "excecional simplicidade", justificando-se o prosseguimento do presente recurso, com a notificação das partes para a apresentação de alegações.»

3. Regularmente notificada, a recorrida respondeu nos seguintes termos:

«1. Nos termos do n.º 1 do artigo 78.º - A da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, (Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, conforme alterado, («LOPTC»)), nos casos em que a questão a decidir é simples, o Relator profere decisão sumária, que pode consistir em simples remissão para anterior jurisprudência do Tribunal.

2. No âmbito dos presentes Autos de Recurso foi proferida a Decisão Sumária n.º 478/2023 pela Ex.ma Senhora Juíza Relatora («Relator»), atenta a não existência de particularidades de relevo neste caso face àquele que foi apreciado no Acórdãos n.º 152/2022, n.º 754/2022 e n.º 243/2023 nem qualquer outra razão que justificasse apreciação diversa das que ali foram adoptadas, entendeu reiterar o juízo de inconstitucionalidade, determinando a improcedência do recurso interposto pela Recorrente ANACOM.

3. Nos Acórdãos referidos supra foi em todos eles decidido julgar inconstitucionais as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redacção da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de Outubro, na parte em que preveem a incidência objectiva e o modo de cálculo da taxa a aplicar, em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no "escalão 2", por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, e em consequência negar provimento ao recurso da ANACOM.

4. Para além dos referidos Acórdãos, o Tribunal Constitucional igualmente decidiu, uma vez mais, no âmbito do Acórdão n.º 389/2023, julgar inconstitucionais as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redacção da portaria n.º 296-A/2013, de 2 de Outubro, na parte em que preveem a incidência objectiva e o modo de cálculo da taxa a aplicar, em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no "escalão 2", por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, e em consequência negar provimento ao recurso da ANACOM.

5. Quatro Acórdãos precisamente no mesmo sentido.

6. Diga-se que até à presente data a ANACOM não logrou obter qualquer decisão favorável do Tribunal Tributário de Lisboa quanto à matéria em discussão.

F216Q00G104

2016

Tributário Lisboa - l.ª UO

614/17.0BELRS

Pendente

F2170000102

2017

Tributário Lisboa - l.ª UO

649/18.5BELRS

Sentença favorável à A. e com Decisão Sumária do Tribunal Constitucional favorável à A. em sede de recurso interposto pela ANACOM. Acórdão 389/2023 do Tribunal Constitucional favorável à A..

F2180000103

2018

Tributário Lisboa - l.ª UO

570/19.0BELRS

Pendente

F2190000101

2019

Tributário Lisboa - l.ª UO

626/20.6BELRS

Apensado ao processo n.º 614/17.0BELRS

FT 220/000097

2020

Tributário Lisboa - l.ª UO

1073/21.8BELRS

Sentença favorável à A., Decisão Sumária 478/2023 do Tribunal Constitucional favorável à A.

FT 221/000104

2021

Tributário Lisboa - l.ª UO

465/22.0BELRS

Pendente

FT 222/000106

2022

Tributário Lisboa-3ª UO

441/23.5BELRS

Pendente

Factura

Ano

Tribunal

N.º processo

Status

F213000070

2013

Tributário Lisboa - 1.ª UO

610/14.9BELRS

Sentença favorável à A.. Interposto Recurso junto do tribunal Constitucional

F214000060

2014

Tributário Lisboa - 1.ª UO

1082/15.6BELRS

Sentença favorável à A.. Interposto Recurso junto do tribunal Constitucional

F215000057

2015

Tributário Lisboa - 1.ª UO

1480/16.8BELRS

Sentença favorável à A., Proferido Acórdão 243/2023 pelo Tribunal Constitucional a julgar inconstitucional a taxa postal de 2015. Reembolso da taxa postal em curso pela ANACOM

7. Vejamos o quadro das impugnações que a A. tem a correr:

8. Por entender que a questão a decidir era simples, nomeadamente por ter sido já objecto de quatro decisões anteriores, o Relator estava superiormente habilitado e legitimado a julgá-la através de decisão sumária, a qual pode nesse caso consistir em remissão para anterior jurisprudência.

9. A pretensão da reclamante ANACOM parece, contudo, ir mais além, ou seja, mais não ser que mero expediente dilatório com vista a impedir o trânsito em julgado da decisão e, assim, adiar o cumprimento da decisão de devolver a taxa postal de prestação de serviços postais de 2020 à A..

10. E a ANACOM bem sabe disso, porquanto o Governo levou à Assembleia da República uma proposta de "converter" em lei dali emanada no sentido de "legitimar" algo que é inconstitucional desde a sua nascença.

11. Dessa proposta foi aprovada a Lei n.º 18/2023, de 17 de Abril.

12. Resulta clara a fragilidade da ANACOM perante a situação.

Em suma

13. Não existe, no modesto entendimento da A., motivos para qualquer deferimento do pedido de Reclamação, a qual não fere nem viola qualquer disposição legal.

14. Nos termos expostos e no mais que o douto suprimento de V. Exªs sugerirem, deve manter-se a Decisão Sumária n.º 478/2023 proferida pelo Relator, em que julga inconstitucionais as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da portaria n.º 296-A/2013, de 2 de Outubro, na parte em que preveem a incidência objectiva e o modo de cálculo da taxa a aplicar, em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no "escalão 2", por violação das disposições conjugadas da alínea i) do nº 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, indeferindo-se a Reclamação nos estritos termos supra requeridos.»

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentos

4. Como se relatou, nestes autos foi proferida a Decisão Sumária n.º 478/2023 que, por remissão para jurisprudência válida e transponível deste Tribunal Constitucional – em concreto, os Acórdãos n.º 152/2022, n.º 754/2022 e n.º 243/2023 – decidiu «julgar inconstitucionais as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, na parte em que preveem a incidência objetiva e o modo de cálculo da taxa a aplicar, em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no “escalão 2”, por violação das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição».

Na reclamação para a conferência ora deduzida, a recorrente insurge-se, na verdade, contra a possibilidade de ser proferida uma decisão de remissão, nos termos expressamente previstos no artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC.

Vejamos.

5. Em primeiro lugar, cumpre assinalar que a jurisprudência constitucional tem densificado o conceito de simplicidade constante do artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC, de modo adequado à função própria de simplificação e de descongestionamento que estão na base da previsão do instituto processual da decisão sumária. Daí que a «simplicidade [em apreço não se confunda] com a “insusceptibilidade de controvérsia a nível doutrinal”», sendo de perspetivar como “simples” uma questão que, embora de grande dificuldade de análise e resolução, já haja sido decidida pelo Tribunal Constitucional, permitindo a lei que, nestas condições, o Tribunal, “em lugar de repetir materialmente a apreciação, julgue incorporando a fundamentação já expendida em anterior decisão” – não sendo de exigir sequer que o entendimento do Tribunal Constitucional seja “unânime” (Acórdão n.º 346/07)» (v. LOPES DO REGO, Os Recursos de Fiscalização Concreta na Lei e na Jurisprudência do Tribunal Constitucional, Almedina, Coimbra, 2010, p. 244, fazendo referência aos Acórdãos n.ºs 257/2000, 305/2000, 288/2001 e 346/2007; no mesmo sentido, v. mais recentemente, entre muitos, os Acórdãos n.ºs 424/2016, 212/2017 e 286/2017; na doutrina, v., também, BLANCO DE MORAIS, Justiça Constitucional, tomo II, Coimbra Editora, 2.ª ed., 2011, p. 813).

Assim, considerando desde logo a abundante jurisprudência deste Tribunal que já se debruçou sobre a exata dimensão normativa que constitui objeto do presente recurso, dúvidas não restam que se trata de uma questão simples, à luz do conceito previsto no referido artigo 78.º-A, n.º 1, da LTC. Recorde-se que o Tribunal Constitucional proferiu, até ao momento, além de vários acórdãos de conferência, sete acórdãos de pleno de secção, repartidos pelas três secções, com objeto idêntico, ou mesmo inteiramente coincidente com o do presente recurso: os Acórdãos n.º 155/2022, 754/2022, 243/2023 e 348/2023, que, nos mesmos exatos termos do objeto do recurso em causa, dizem respeito a normas do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro; e os Acórdãos n.º 244/2023, 429/2023 e 430/2023, atinentes a normas constantes do Anexo II da Portaria n.º 1473-B/2008, na redação conferida pela Portaria n.º 296-A/2013.

6. Na verdade, e como esta 2.ª Secção teve ocasião de asseverar no Acórdão n.º 377/2023, ao apreciar o objeto idêntico ao do presente caso, também em sede de reclamação, e em termos quase idênticos aos aqui em causa, num contencioso reiterado, «a razão de ser da reclamação não respeita tanto a uma controvérsia sobre a consolidação jurisprudencial do entendimento adotado pelos Acórdãos do TC n.ºs 152/2022 e 754/2022 [somem-se os Acórdãos n.º 243/2023, 244/2023, 348/2023, 429/2023 e 430/2023], que respaldam a decisão reclamada, mas no facto de a reclamante discordar profundamente desse entendimento e da forma como se instalou e adquiriu raízes na jurisprudência deste Tribunal Constitucional».

Ora, tal inconformismo não justifica, de todo em todo, a procedência da reclamação, tendo em conta que não interfere na configuração da simplicidade do objeto do recurso interposto, solucionado por via da remissão transponível para a jurisprudência firmada.

Assim sendo, não prosperam os argumentos da reclamante, no sentido de as questões que integram o objeto deste recurso não poderem ser consideradas “questões simples”, nos termos legais.

7. Por outro lado, na senda da alegação segundo a qual haveria qualquer contradição jurisprudencial do Tribunal Constitucional em matéria de contribuições financeiras e em matéria de autonomia regulamentar da administração e, ainda, de que a decisão sumária reclamada estaria baseada em orientação jurisprudencial nova, o Acórdão n.º 389/2023, da 3ª Secção, enfrentando um litígio em tudo semelhante ao presente (em mais um exemplo do contencioso reiterado em causa), esclareceu já, com clareza que:

«importa clarificar que o tema da reserva de lei e das exigências que o disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição colocam ao legislador, atenta a circunstância de não ter sido aprovado o regime geral das contribuições financeiras a que essa disposição se refere, foi devidamente reconhecido e exaustivamente problematizado no Acórdão n.º 152/2022 (reproduzido na decisão reclamada), concretamente nos pontos 13. e 14., tendo-se feito expressa menção à jurisprudência firmada do Tribunal Constitucional sobre esta matéria – fosse para acompanhar os princípios centrais vertidos nesta, fosse para assinalar as diferenças entre alguns dos processos julgados no passado recente do Tribunal e o caso dos autos.

Concretamente: o acórdão fundamento identificou o problema que resulta de «mais de duas décadas passadas sobre a revisão constitucional de 1997, que alterou a alínea i), do n.º 1 do artigo 165.º da CRP passando a prever expressamente as contribuições financeiras, não ter sido ainda aprovado o regime geral aí referido» (ponto 13); deu nota da divisão doutrinal que esta omissão legislativa criou, enunciando a posição de vários autores (ponto 13); e reiterou a final a jurisprudência já firmada nos Acórdãos n.ºs 152/2013 e 539/2015, concluindo que «a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais». A jurisprudência constitucional em matéria de tributos comutativos e paracomutativos tem seguido uma orientação com dois traços fundamentais: a criação desses tributos pode fazer-se através de decreto-lei simples e a concretização do respetivo regime, desde que este conste essencialmente de um ato legislativo, pode ser objeto de portaria» (ponto 13.).

Nesta sequência, o Acórdão n.º 152/2022 fez uma análise perfunctória de um conjunto de contribuições financeiras que foram objeto de fiscalização constitucional nos últimos anos (ponto 14.), a saber: a «taxa de utilização do espectro radioeléctrico» (Acórdão n.º 152/2013); as «penalizações por emissões excedentárias» (Acórdão n.º 80/2014); a «Taxa de Segurança Alimentar Mais» (Acórdão n.º 539/2015) e a «Contribuição sobre o Sector Bancário» (Acórdão n.º 268/2021); concluindo a final que em todos estes processos o Tribunal foi confrontado com uma de duas hipóteses: «as normas que o Tribunal Constitucional foi chamado a apreciar constavam de decreto-lei (v. os Acórdãos n.º 365/2008 e 80/2014) ou foram extraídas de Portarias que desenvolviam ou densificavam os aspetos do regime aplicável a tributos cuja disciplina fora no essencial definida por decreto-lei ou lei da Assembleia da República (v., respetivamente, os Acórdãos n.ºs 152/2013 e 268/2021)».

Constatou-se, depois, que o caso que o ocupava – e que coincide com o caso dos autos – era distinto: «as normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada têm carácter inovatório e foram extraídas de uma Portaria». Concretamente, identificaram-se como elementos inovatórios na «parte em que é determinada a incidência objetiva e a taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2» (única dimensão normativa que constitui o objeto do presente recurso) é a Portaria que cria escalões, que define o universo de sujeitos passivos que integram o «escalão 2» e que elege como critério determinante da repartição dos custos a compensar os rendimentos relevantes diretamente conexos com a atividade de serviços postais apurados no ano anterior àquele a que a taxa se reporta, do qual resulta a taxa concretamente aplicada aos prestadores de serviços postais enquadrados neste escalão».

Desta premissa, o Acórdão n.º 152/2022 retirou as seguintes ilações:

«(...) forçoso é reconhecer que certos elementos da TRP, determinantes da quantificação do tributo, foram objeto de normação primária por via regulamentar, ou seja, através do exercício da função administrativa. Acontece que esses elementos integram a reserva de função legislativa, reserva essa cujo desiderato, na ausência de um regime geral das contribuições financeiras constante de lei parlamentar ou decreto-lei devidamente autorizado, é o de assegurar um certo nível de coerência, transparência, equidade e legitimidade na criação desses tributos. Claro está que, se a matéria em causa integra o domínio da competência legislativa concorrencial da Assembleia da República e do Governo, não está em causa simplesmente a violação da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, cujo alcance é o de delimitar o domínio reservado ao legislador parlamentar em matéria tributária. Em causa está antes a invasão pelo poder administrativo de um domínio que a ordem constitucional reserva ao poder legislativo, ou seja, em que esta não é indiferente a que a regulação da matéria – os elementos essenciais das contribuições financeiras − conste de decreto-lei ou de mero regulamento. O problema essencial, como é bom de ver, prende-se com a legalidade da Administração Pública, relevando do inciso inicial do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, não na dimensão de preferência de lei – que, por ser uma questão de legalidade, em que o parâmetro imediato de controlo é a lei ordinária, extravasa os poderes de cognição da jurisdição constitucional −, mas na dimensão de reserva de lei – que, por dizer respeito a saber se as normas regulamentares invadem um domínio que a Constituição reserva ao legislador, consubstancia uma questão de constitucionalidade. Ora, as normas constantes dos n.ºs 2 e 3 do Anexo IX da Portaria n.º 1473-B/2008, de 17 de dezembro, na redação da Portaria n.º 296-A/2013, de 2 de outubro, ao regularem de forma inovatória elementos essenciais da taxa a aplicar em relação aos prestadores de serviços postais enquadrados no «escalão 2», violam essa reserva de função legislativa que se pode extrair das disposições conjugadas da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e do n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. Essa a razão pela qual, ainda que com fundamentos distintos, cabe negar provimento ao recurso.

7. Em suma, o Tribunal não deixou de reconhecer e atribuir relevância à jurisprudência precedente do Tribunal Constitucional, quer para a reiterar, quer para expender as razões divergentes do sentido decisório adotado nos autos.

Acresce referir que as divergências formuladas nos pareceres jurídicos juntos aos autos, quanto à compreensão da reserva de ato legislativo em matéria tributária, concretamente quanto a cada contribuição financeira, foram, como bem se vê do quanto antecede, devidamente consideradas na fundamentação do Acórdão n.º 152/2022, que prosseguiu, contudo, um entendimento diverso.

Conforme ali expressamente sublinhado:

«(...) a ausência da aprovação de um regime geral das contribuições financeiras pela Assembleia da República não pode impedir o Governo de aprovar a criação de contribuições financeiras individualizadas no exercício de uma competência concorrente, sem prejuízo da Assembleia sempre poder revogar, alterar ou suspender o respetivo diploma, no exercício dos seus poderes constitucionais”. A jurisprudência constitucional em matéria de tributos comutativos e paracomutativos tem seguido uma orientação com dois traços fundamentais: a criação desses tributos pode fazer-se através de decreto-lei simples e a concretização do respetivo regime, desde que este conste essencialmente de um ato legislativo, pode ser objeto de portaria.» (destaque adicionado).

E continua o mesmo aresto clarificando a matéria:

«Relembre-se que, na ausência do enquadramento legislativo geral a que se refere a alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º, o Tribunal tem reconhecido ao Governo a possibilidade de exercer uma competência concorrente em matéria de contribuições financeiras, (...). Esta salvaguarda aponta para a exigência de que os elementos essenciais das contribuições financeiras sejam definidos por ato legislativo do Parlamento ou do Governo. Com efeito, ao determinar que o regime geral das contribuições financeiras integra a reserva de competência legislativa da Assembleia da República, a Constituição atribui, pelo menos de modo implícito, natureza legislativa a toda a matéria das contribuições na ausência de um regime geral. Esta exigência de que a matéria seja regulada por ato legislativo é da maior relevância, pois não obstante o mesmo órgão − o Governo − ter simultaneamente competência legislativa e regulamentar, há diferenças significativas entre o regime constitucional dos decretos-leis e dos regulamentos, seja qual for a forma que estes revistam.» (destaque adicionado).

Trata-se, pois, de uma simples divergência dogmática quanto à extensão daquela reserva e quanto ao sentido do que se deva entender por “elementos essenciais” do tributo, não se achando nos pareceres juntos argumentos novos ou que não tivessem já sido ponderados no Acórdão n.º 152/2022, não implicando uma alteração da jurisprudência deste Tribunal.

A decisão reclamada, por referência àquele Acórdão apreendeu, em todas as suas dimensões e complexidade, as matérias em discussão nos presentes autos, numa lógica de ponderação integrada da jurisprudência do Tribunal Constitucional em matéria de contribuições financeiras e de autonomia regulamentar da Administração».

Deste modo, não havendo nem contradição jurisprudencial nem nova orientação, também não tem razão a reclamante nesta parte.

8. Consequentemente, a decisão sumária proferida merece a nossa concordância, mantendo-se válidos os seus fundamentos, e, não resultando abalados pela manifestação de discordância da reclamante, cumpre reiterá-los para confirmar aquela decisão e indeferir a reclamação em apreço.

III – Decisão

Nestes termos, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 4, da LTC, decide-se indeferir a reclamação apresentada e, em consequência, confirmar a Decisão Sumária n.º 478/2023.

Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, ponderados os critérios estabelecidos no respetivo artigo 9.º.

Lisboa, 28 de setembro de 2023 - Mariana Canotilho - António José da Ascensão Ramos - Gonçalo Almeida Ribeiro