1003/2022 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 553/2023

Processo n.º 1003/2022

1.ª Secção

Relator: Conselheiro José António Teles Pereira

Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional

I – A Causa

1. Interpõe o presente recurso o Ex.mo Magistrado do Ministério Público (doravante, também referido como recorrente), ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (LTC), tendo determinado tal impugnação, nessa concreta referência legitimadora do recurso de constitucionalidade, a decisão de recusa adiante transcrita no item 1.1.1.. São, pois, as incidências processuais conducentes à intervenção do Tribunal Constitucional que seguidamente relataremos.

1.1. A. e B. foram declarados insolventes, por sentença proferida em 19/03/2020, mantendo-se no uso de um dos imóveis apreendidos a favor da massa insolvente.

1.1.1. Na pendência do processo, foi proferida a decisão recorrida, de 13/10/2022, na qual se considerou, designadamente, o seguinte:

“[…]

Por força dos supracitados normativos, tem estado suspensa a entrega da fração L, do prédio urbano em regime de propriedade horizontal, sito na Rua …, na medida em que é a casa de morada de família dos insolventes.

Conforme é consabido, na sequência da pandemia Covid-19, esteve em vigor o estado de emergência desde 19 de março de 2020 até ao dia 2 de maio de 2020.

A partir dessa data, passou a vigorar o estado de calamidade até dia 19 de novembro de 2020. Portugal esteve, novamente, em estado de emergência de 20 de novembro a 30 de abril de 2021. Entre 1 de maio de 2021 e 30 de setembro de 2021 vigorou o estado de calamidade. Subsequentemente, entre 1 de outubro de 2021 e 30 de setembro de 2022 vigorou a situação de alerta.

Atualmente não se encontra em vigor qualquer estado de exceção ou de alerta fundado na pandemia Covid19.

Sendo certo que o art.6.º-E da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, não se mostra expressamente revogado, afigura-se-nos que se poderá considerar o mesmo tacitamente revogado, na medida em que já não se verifica a situação excecional que lhe estava subjacente.

Por outro lado, a considerar-se que tal normativo ainda se encontra em vigor, considerando a atual situação epidemiológica, é, para nós, manifesto que esta norma – que suspende os atos a realizar em sede de processo executivo ou de insolvência relacionados com a concretização de diligências de entrega Judicial da casa de morada de família – padece, neste momento, de inconstitucionalidade material.

Já não se verificam as razões excecionais que justificaram a limitação dos direitos de propriedade e de acesso ao direito e à tutela Jurisdicional efetiva.

De facto, foram já levantadas a esmagadora maioria das restrições determinadas no contexto da pandemia Covid19, nomeadamente as relacionadas com a circulação das pessoas. Já não se prevendo sequer o isolamento das pessoas infetadas, e o exercício de todas as atividades económicas.

Prevê o art. 18.º da Constituição da República Portuguesa que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.

Escreve-se no Acórdão n.°634/93 do Tribunal Constitucional, disponível em www.tribunalconstitucional.pt;

"Segundo Gomes Canotilho e Vital Moreira, (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol 1.º, pág. 170), o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio adequado para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adotar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos)."

Ademais, refere o art. 19.º da Constituição da República Portuguesa que os órgãos de soberania não podem, conjunta ou separadamente, suspender o exercício dos direitos, liberdades e garantias, salvo em caso de estado de sítio ou de estado de emergência, declarados na forma prevista na Constituição.

Por seu turno, prescreve o art. 20.º do mesmo diploma:

"1. A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos.

2. Todos têm direito, nos termos da lei, à informação e consulta jurídicas, ao patrocínio judiciário e a fazer-se acompanhar por advogado perante qualquer autoridade.

3. A lei define e assegura a adequada proteção do segredo de justiça.

4. Todos têm direito a que uma causa em que intervenham seja objeto de decisão em prazo razoável e mediante processo equitativo.

5. Para defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efetiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos."

Relativamente a este normativo, refere-se no Acórdão n.º 642/09 do Tribunal Constitucional, disponível in http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20100062.html:

"O art. 20.º da Constituição da República Portuguesa (doravante designada pela sigla CRP), estatui, sob o a epígrafe "acesso ao direito e tutela jurisdicional efetiva", que "A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos" (n.º 1). Por seu turno, o n.º 4 consagra que "Todos têm direito a que numa causa em que intervenham, seja objeto de decisão em prazo razoável mediante processo equitativo".

O direito fundamental ao "processo equitativo", aliás, está igualmente consagrado da Declaração Universal dos Direitos do Homem, no seu art. 10.º.

No que tange à componente do direito de acesso aos tribunais – ou de acesso à tutela jurisdicional – o Tribunal Constitucional tem entendido que o mesmo implica a garantia de uma eficaz e efetiva proteção jurisdicional, desdobrada: no direito, para defesa de um direito ou interesse legítimo, de acesso a órgãos independentes e imparciais por quem goza estatutariamente de prerrogativas de inamovibilidade e irresponsabilidades quanto às suas decisões (neste sentido. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., pp. 161 e seguintes).

Direito fundamental, o acesso aos tribunais para defesa de direitos e interesses legítimos há- de imperativamente ser facultado pelo legislador em termos que permitam uma tutela efetiva desses direitos e interesses.

Mas dispõe o legislador de uma considerável margem de liberdade na regulação desse acesso. Liberdade que, no entanto, não pode configurar os meios utilizados para atingir o desiderato constitucional, de modo tal que o acesso se torne injustificada ou desnecessariamente complexo.

O acesso ao direito e aos tribunais é também elemento integrante do princípio material da igualdade e do próprio princípio democrático, pois que este não pode deixar de exigir a democratização do direito.

Para além do direito de ação, que se materializa através do processo, compreendem-se no direito de acesso aos tribunais, nomeadamente: (a) o direito a prazos razoáveis de ação ou de recurso; (b) o direito a uma decisão judicial sem dilações indevidas; (c) o direito a um processo justo, baseado nos princípios da prioridade e da sumariedade no caso daqueles direitos cujo exercício pode ser aniquilado pela falta de medidas de defesa expeditas; (d) o direito a um processo de execução, ou seja, o direito a que, através do órgão jurisdicional se desenvolva e efetive toda a atividade dirigida à execução da sentença proferida pelo tribunal."

Dispõe o art. 62.º da Constituição da República Portuguesa que "a todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição."

Relativamente a este normativo, refere o Acórdão n.º 318/99, do Tribunal Constitucional, in https://blook.pt/caselaw/PT/TC/469948/, que:

"O credor goza de um direito à satisfação do seu crédito, podendo chegar à realização executiva do crédito à custa do património do devedor, sendo tal direito, enquanto direito de conteúdo patrimonial, tutelado pelo artigo 62.º, n.º 1, da Constituição (garantia da propriedade privada)."

O Acórdão n.º 451/95, do Tribunal Constitucional, In http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19950451.html, refere o seguinte:

“Efetivamente no acórdão n.º 494/94 (de 12 de julho de 1994 da 2.ª Secção) escreveu-se:

Da garantia constitucional do direito de propriedade privada há de seguramente extrair-se a garantia (constitucional também) do direito do credor à satisfação do seu crédito. E este direito há de naturalmente conglobar a possibilidade da sua realização coativa à custa do património do devedor como de resto se prescreve no artigo 601.º do Código Civil que preceitua que 'pelo cumprimento da obrigação respondem todos os bens do devedor suscetíveis de penhora sem prejuízo dos regimes especiais estabelecidos em consequência da separação de patrimónios' (cf. neste sentido acórdão n.º 349/91 publicado no Diário da República II série de 2 de dezembro de 1991)".

[…]

Ora há de convir-se ser essa uma consequência excessiva pois que faz o credor comum correr o risco (desproporcionado) de ver totalmente frustrada a possibilidade de satisfação do seu crédito – uma consequência que assim acaba por afrontar o artigo 62° n° 1 da Constituição na parte em que neste preceito se contém a garantia do credor à satisfação do seu crédito."

Subsumindo-se ao caso concreto e partindo destes normativos e considerações doutrinais e jurisprudenciais, afigura-se-nos, conforme já supra adiantamos, ser, neste momento, materialmente inconstitucional a norma vertida no art.6.º-E, n.º 7, alínea b), da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, na sua atual redação, por violação do disposto nos arts. 18.º, n.º 2, 19.º, n.º 1, 20.º, n.ºs 1, 4 e 5, e 62.º, todos da Constituição da República Portuguesa, motivo pelo qual se decide recusar a sua aplicação.

[…]” (sublinhados acrescentados).

1.2. Desta decisão, como atrás se referiu, recorreu o Ministério Público para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, indicando como objeto do recurso a norma cuja aplicação foi recusada na decisão recorrida.

1.2.1. O recurso foi admitido no tribunal recorrido.

1.2.2. No Tribunal Constitucional, foi determinada a notificação das partes para alegarem.

1.2.3. Alegou apenas o recorrente, assim concluindo:

“[…]

1. Antes de proceder à análise das normas em questão sob o prisma da sua eventual desconformidade com a Constituição, entendeu que: “Atualmente não se encontra em vigor qualquer estado de exceção ou de alerta fundado na pandemia Covid19. Sendo certo que o art. 6.º-E da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, não se mostra expressamente revogado, afigura-se-nos que se poderá considerar o mesmo tacitamente revogado, na medida em que já não se verifica a situação excecional que lhe estava subjacente”.

2. Só após assim concluir é que a Mma. Juiz a quo decide que, por outro lado, a considerar-se que tal normativo ainda se encontra em vigor, considerando a atual situação epidemiológica, é, para nós, manifesto que esta norma - que suspende os atos a realizar em sede de processo executivo ou de insolvência relacionados com a concretização de diligências de entrega Judicial da casa de morada de família - padece, neste momento, de inconstitucionalidade material.

3. Isto é, a Mma. Juiz entende, em primeira linha, que a norma em questão está tacitamente revogada. Caso assim, não se considere, a mesma padece, neste momento, de inconstitucionalidade material.

4. A ser assim, parece poder concluir-se que, ainda que este Tribunal venha a considerar que a norma em questão não é inconstitucional, sempre a Mma. Juiz recusará a sua aplicação e determinará o prosseguimento das diligências de venda e entrega do imóvel apreendido a favor da massa insolvente sob a verba n.º 1, por considerar a norma que o impede tacitamente revogada.

5. O mesmo é dizer que, qualquer que venha a ser a decisão do Tribunal Constitucional, será inútil para decisão do caso concreto.

6. No seguimento da jurisprudência do Tribunal Constitucional o recurso não deverá ser conhecido uma vez que a respetiva apreciação não se irá repercutir no julgamento da decisão.

Caso assim não se entenda, sempre se diga que:

7. Em questão encontra-se o art. 6.º-E, n.º 7, al. b), da Lei n.º 1-A/2020, de 19.03, na sua redação atual dada pela Lei 13-B/2021, de 05.04.

8. A Lei n.º 1-A/2020, como resulta do seu preâmbulo, adotou medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV2 e da doença COVID-19.

9. Trata-se, assim, de medidas excecionais e temporárias, tendo em vista dar resposta à situação de emergência de saúde pública, tal como, aliás, resulta de forma clara da Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 17/XIV/1.ª: Atendendo à emergência de saúde pública de âmbito internacional, declarada pela Organização Mundial de Saúde, no dia 30 de janeiro de 2020, bem como à classificação, no dia 11 de março de 2020, da doença COVID-19 como uma pandemia, importa acautelar, estrategicamente, a previsão de normas de contingência para assegurar a resposta que é exigida a Portugal. A situação excecional que se vive no momento atual e a proliferação de casos registados de contágio de COVID-19 exige a aplicação de medidas extraordinárias e de caráter urgente.

10. A Lei n.º 1-A/2020 e todas as que a vieram a alterar até à atual versão, tiveram em comum um objetivo: adotar medidas excecionais e temporárias de resposta à situação epidemiológica provocada pelo coronavírus SARS-CoV2 e da doença COVID-19.

11. E em comum, têm igualmente todas as alterações o facto de o legislador ter ido adaptando as medidas excecionais ao evoluir da situação epidemiológica.

12. Tal resulta, de forma clara, da exposição de motivos da Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril:

“O combate à crise de saúde pública decorrente da epidemia provocada pelo coronavírus SARS-CoV2 e da doença COVID-19 impôs a suspensão da generalidade dos prazos processuais e procedimentais como instrumento da diminuição da mobilidade e da interação social. A alteração favorável do quadro epidemiológico permite a revisão do quadro normativo da suspensão dos prazos, de modo a assegurar a retoma do normal funcionamento dos tribunais e de outros serviços públicos, sem prejuízo das cautelas exigidas no tocante aos atos que devam ser praticados de forma presencial. Assim, propõe-se a cessação da suspensão dos prazos processuais e procedimentais, mantendo-se, todavia, as precauções destinadas a garantir a realização em segurança de diligências e outros atos processuais e procedimentais que reclamem a presença física dos intervenientes.”

13. Esta legislação, excecional, foi sendo adotada enquanto vigorou a situação de estado de emergência decretado pelo Presidente da República, declaração que vigorou num primeiro período – de 19 de março a 2 de maio de 2020 – e, posteriormente, através sucessivas prorrogações, no período de 9 de novembro de 2020 a 30 de abril de 2021 (Decreto do Presidente da República nº41-A/2021), bem como a situação de calamidade que lhe sucedeu, a qual perdurou até 30 de maio de 2021 – Resolução do Conselho de Ministros n.º 59-B/2021, de 14 de maio.

14. Porém, pese embora o estado de emergência e a situação de calamidade tenham cessado, a norma ora em questão, com caracter excecional e transitório, não foi revogada.

15. Ora, o legislador pretendeu, com o referido regime suspensivo, no quadro da situação pandémica associada à COVID-19, evitar a concentração/deslocação de pessoas e, em especial, o desalojamento da habitação, com tudo o que tal implica, incluindo, em certos casos, a própria necessidade de intervenção dos serviços assistenciais, com o inerente risco para a saúde pública.

16. Acontece que, como se pode ler na douta decisão recorrida, atualmente não se encontra em vigor qualquer estado de exceção ou de alerta fundado na pandemia Covid19. Foram já levantadas as restrições determinadas no contexto da pandemia Covid19, nomeadamente as relacionadas com a circulação das pessoas, já não se prevendo sequer o isolamento das pessoas infetadas.

17. Encontramo-nos já na fase da liquidação num processo de insolvência.

18. É certo que o direito de acesso aos tribunais abrange "o direito a um processo de execução" (v. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª. ed., Coimbra 1993, pág. 163/164), só que a liquidação já implica uma sequência de atos (subsequentes à extinção) visando a conversão em dinheiro de determinado património, nomeadamente, para satisfação do passivo, que o mesmo é dizer, essa liquidação já cumpre, reportado à globalidade do património e dos créditos sobre ele, o objetivo que a execução visa: a garantia efetiva do direito de alguém – Acórdão n.º 677/95.

19. Assim, e no caso, o direito já se encontra assegurado, pelo que nos parece duvidoso que se possa a firmar que a norma em questão é impeditiva do direito de acesso a uma tutela jurisdicional efetiva.

20. No caso dos presentes autos, está em causa o direito do credor à satisfação do seu crédito através da execução do património do devedor.

21. Tal direito, enquanto direito de conteúdo patrimonial é também ele tutelado pelo artigo 62°, n.º 1 da Constituição – nesse sentido, entre outros, Acórdão n.º 318/99, Acórdão n.º 494/94 e Acórdão n.º 374/03.

22. O controlo da atividade do legislador na restrição ao direito de propriedade, reconduzir-se-á ao princípio da proporcionalidade, tal como consagrado no art. 18.º da Constituição – nesse sentido, Acórdão n.º 468/2022, de 28 de junho.

23. No caso ora em análise, o legislador pretendeu, com o referido regime suspensivo, no quadro da situação pandémica associada à COVID-19, evitar a concentração/deslocação de pessoas e, em especial, o desalojamento da habitação, com tudo o que tal implica, incluindo, em certos casos, a própria necessidade de intervenção dos serviços assistenciais, com o inerente risco para a saúde pública.

24. Tal excecionalidade resulta, aliás, de forma clara, como referido supra, da Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 17/XIV/1.ª: Atendendo à emergência de saúde pública de âmbito internacional, declarada pela Organização Mundial de Saúde, no dia 30 de janeiro de 2020, bem como à classificação, no dia 11 de março de 2020, da doença COVID-19 como uma pandemia, importa acautelar, estrategicamente, a previsão de normas de contingência para assegurar a resposta que é exigida a Portugal. A situação excecional que se vive no momento atual e a proliferação de casos registados de contágio de COVID-19 exige a aplicação de medidas extraordinárias e de caráter urgente.

25. Porém, tal situação alterou-se favoravelmente, tendo cessado os estados de emergência e de calamidade.

26. O legislador, no entanto, não reajustou à nova realidade as limitações efetuadas ao direito, constitucionalmente consagrado, à propriedade privada.

27. E assim, uma medida de caracter excecional e prevista para acorrer a uma situação epidemiológica excecional, prolongou-se no tempo, continuando a limitar o direito à propriedade privada, pese embora se tivessem alterado os pressupostos que levaram à sua adoção.

28. Atualmente, face à evolução positiva da pandemia, que já justificou o levantamento das restrições de direitos e das limitações das atividades em geral e da circulação de pessoas, a manutenção da limitação ao direito de propriedade privada que resulta da norma em causa tomou-se manifestamente desproporcionada e, por conseguinte, inconstitucional, nos termos dos arts.18.º e 62.º da CRP.

29. A medida em causa, no presente, deixou de respeitar o requisito da proporcionalidade em sentido restrito ou não desrazoabilidade.

30. Mais não resta, assim, que concluir que o art.6º-E, nº7, al. b) da Lei nº1-A/2020, de 19.03, na redação dada pela Lei 13-B/2021, de 05.04, é atualmente inconstitucional por violação das disposições conjugadas dos arts.18º, nº2, e 62° da CRP.

Por força do exposto, deverá o Tribunal Constitucional:

a) Não conhecer do recurso

Caso assim não se entenda

b) Julgar improcedente o recurso obrigatório interposto pelo Ministério Público, nos presentes autos, confirmando-se a decisão recorrida;

c) Julgar a norma do art. 6.º-E, n.º 7, alínea b), da Lei n.º 1-A/2020, de 19/03, na redação dada pela Lei n.º 13-B/2021, de 05.04, inconstitucional por violação das disposições conjugadas dos arts. 18.º, n.º 2, e 62.º da CRP.

Nestes termos, e noutros, que Vossas Excelências, como sempre, saberão suprir, fará o Tribunal Constitucional Justiça.

[…]” (sublinhados acrescentados).

Cumpre apreciar e decidir.

II – Fundamentação

2. Está em causa, nos presentes autos, a norma contida no artigo 6.º-E, n.º 7, alínea b) da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, na redação introduzida pela Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril, ao abrigo da qual ficaram suspensos no decurso do período de vigência do regime excecional e transitório previsto no referido artigo, os atos a realizar em sede de processo executivo ou de insolvência relacionados com a concretização de diligências de entrega judicial da casa de morada de família.

O Ministério Público entende que o objeto do recurso não deve ser conhecido, por inutilidade, em razão da existência de um fundamento alternativo para a decisão (revogação tácita).

Sem prejuízo do entendimento que se adote quanto à utilidade dos recursos previstos na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC em caso de afirmação de um fundamento alternativo (designadamente, se uma eventual decisão de procedência do recurso permitir a posterior discussão do fundamento alternativo em recurso ordinário – cfr., a propósito, o Acórdão n.º 418/2017, ponto 2.1.), importa notar que a norma objeto do presente recurso, vigente desde 06/04/2021, foi aprovada na sequência de outras de efeito semelhante, que anteriormente haviam sido introduzidas na referida lei (cfr. o artigo 7.º, n.º 6, alínea b), da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, na redação introduzida pela Lei n.º 4-A/2020, de 6 de abril, o artigo 6.º-A, n.º 6, alínea b), da mesma lei, na redação introduzida pela Lei n.º 16/2020, de 29 de maio, o artigo 6.º-B, n.º 11, ainda da mesma lei, na redação introduzida pela Lei n.º 4-B/2021, de 1 de fevereiro), tratando-se, em qualquer caso, de medidas excecionais e temporárias de resposta à epidemia de COVID-19, causada pelo coronavírus SARS-CoV2.

Após a apresentação de alegações nos presentes autos, foi publicada a Lei n.º 31/2023, de 4 de julho, que determinou, de forma expressa, a cessação de vigência de leis publicadas no âmbito da pandemia da doença COVID-19, em razão de caducidade, de revogação tácita anterior ou de revogação por esse diploma.

Nos termos do artigo 2.º, alíneas a) e ll), da Lei n.º 31/2023, de 4 de julho, foram revogadas, respetivamente, a Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, com exceção do seu artigo 5.º, e a Lei n.º 13-B/2021, de 5 de abril.

A revogação da alínea b) do n.º 7 do artigo 6.º-E da Lei n.º 1-A/2020, de 19 de março, já produziu efeitos (cfr. o artigo 4.º da Lei n.º 31/2023, de 4 de julho).

Consequentemente, o efeito suspensivo dos atos executivos, cujo levantamento, determinado na decisão recorrida, poderia ser inviabilizado por via da procedência do presente recurso, cessou definitivamente. Vale o exposto por dizer que a utilidade do recurso, aferida pela possibilidade de reverter aquele levantamento da suspensão, fica precludida, porquanto tal efeito resulta agora definitivamente afastado pela lei.

O recurso é, por essa razão, supervenientemente inútil (independentemente da posição que se adote quanto à sua inutilidade em razão da afirmação de um fundamento alternativo). Impõe-se, pois, uma decisão de não conhecimento do seu objeto.

III – Decisão

3. Em face do exposto, decide-se, não conhecer do objeto do recurso, por inutilidade.

3.1. Sem custas.

Lisboa, 26 de setembro de 2023 - José Teles Pereira - Maria Benedita Urbano - Gonçalo Almeida Ribeiro - Rui Guerra da Fonseca - José João Abrantes