967/2022 · Tribunal Constitucional

ACORDÃO N.º 528/2023

Processo n.º 967/2022

Plenário

Aos 19 dias do mês de setembro de dois mil e vinte e três, achando-se presentes o Juiz Conselheiro Presidente José João Abrantes e os Juízes Conselheiros José Teles Pereira, António da Ascensão Ramos, João Carlos Loureiro, José Eduardo Figueiredo Dias, Maria Benedita Urbano, Gonçalo de Almeida Ribeiro, Mariana Canotilho, Joana Fernandes Costa, Afonso Patrão e Carlos Medeiros Carvalho, foram trazidos à conferência, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, os presentes autos.

Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Conselheiro Presidente, ditado o seguinte:

I - Relatório

1. No âmbito do presente processo de fiscalização abstrata, veio o Juiz Conselheiro Rui Guerra da Fonseca (doravante «Juiz Conselheiro requerente»), por requerimento dirigido ao Presidente deste Tribunal, datado de 24 de maio de 2023, ao abrigo do artigo 29.º, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (doravante «LTC»), submeter à apreciação do Plenário a verificação de situação de impedimento para intervir neste processo ou, subsidiariamente, a apreciação de pedido de escusa.

1.1. Para o efeito, o Juiz Conselheiro requerente invoca: (i) ter sido adjunto do Representante da República para a Região Autónoma da Madeira («RR-RAM»), entre 1 de novembro de 2013 e 23 de abril de 2023, tendo, nessa qualidade, intervindo nos procedimentos legislativo e regulamentar tendentes à emissão, respetivamente, do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, e do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, de 25 de janeiro; (ii) ter participado diretamente em todas as atividades preparatórias, orais e escritas, de elaboração do requerimento de fiscalização preventiva de constitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, submetido pelo RR-RAM a este Tribunal e que deu origem à prolação do Acórdão n.º 429/2020 (cf. Processo n.º 577/2020); (iii) ter participado e prestado aconselhamento ao RR-RAM, no âmbito procedimento regulamentar referente ao segundo diploma, particularmente no que respeita à formação da sua posição quanto às possibilidades de atuação daquele órgão constitucional.

Em face disso, considera o Juiz Conselheiro requerente que se verifica o impedimento previsto na segunda parte da alínea c) do n.º 1 do artigo 115.º do Código de Processo Civil, e, caso assim não se entenda, requer que lhe seja concedida escusa de intervir no debate e deliberação nos presentes autos de fiscalização abstrata, uma vez que o relatado é suscetível de conduzir, objetivamente, a que se suspeite da sua imparcialidade, nos termos do n.º 1 do artigo 119.º do mesmo diploma.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

2.1. Com interesse para a presente decisão, apurou-se que:

a) Os presentes autos de fiscalização abstrata sucessiva da constitucionalidade - Processo n.º 967/2022 – tiveram origem em requerimento apresentado pela Exma. Senhora Procuradora-Geral da República com vista à apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade das normas contidas (i) no artigo 11.º do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira, que adapta à Região Autónoma da Madeira a Lei n.º 45/2018, de 10 de agosto, e que estabelece o regime jurídico da atividade de transporte individual e remunerado de passageiros em veículos descaracterizados a partir de plataforma eletrónica ("TVDE"), e (ii) nos artigos 4.º, n.º 2, 8.º e 9.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M do Governo da Região Autónoma da Madeira, que aprova a regulamentação do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira;

b) O Juiz Conselheiro requerente desempenhou funções como adjunto do RR-RAM, entre 1 de novembro de 2013 a 23 de abril de 2023, sendo que a partir de 15 de julho de 2019 passou a adjunto principal;

c) No âmbito e no exercício das funções descritas em b), o Juiz Conselheiro requerente participou na discussão, oral e escrita, e na elaboração do requerimento de fiscalização preventiva de constitucionalidade do Decreto Legislativo Regional n.º 14/2020/M, de 2 de outubro, submetido a este Tribunal pelo RR-RAM, o qual veio a ser apreciado pelo Acórdão n.º 429/2020, que decidiu a) Não apreciar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 6.º, n.º 4, alínea c), 10.º, n.º 4, alínea c), e 10.º, n.º 9, do Decreto, na parte em que exigem a apresentação como elemento instrutório dos pedidos em causa a indicação de «sede» na Região Autónoma da Madeira e, consequentemente, da norma do artigo 10.º, n.º 9, na parte em que remete para aquelas; b) Não se pronunciar pela inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 6.º, n.º 4, alínea c) e 10.º, n.º 4, alínea c), na parte em que exigem a apresentação como elemento instrutório dos pedidos em causa a indicação de «estabelecimento efetivo e estável» na Região Autónoma da Madeira e, consequentemente, da norma do artigo 10.º, n.º 9, na parte em que remete para aquelas; e c) não se pronunciar pela inconstitucionalidade da norma constante do artigo 12.º do mesmo Decreto;

d) No âmbito e no exercício das funções descritas em b), o Juiz Conselheiro requerente participou no aconselhamento do RR-RMA prévio à assinatura e publicação do Decreto Regulamentar Regional n.º 1/2021/M, de 25 de janeiro.

2.2. Do Direito

2.2.1. De acordo com o artigo 29.º, n.º 1, da LTC, é aplicável aos juízes do Tribunal Constitucional o regime de impedimentos e suspeições dos juízes dos tribunais judiciais, cabendo ao próprio Tribunal, nos termos do n.º 3 do mesmo artigo, a sua verificação.

2.2.2. Uma breve análise da jurisprudência constitucional é ilustrativa de que a invocação de impedimentos e suspeições de juízes se circunscreve quase exclusivamente ao âmbito da fiscalização concreta de constitucionalidade, extraindo-se da mesma uma posição pacífica e dominante, no tocante ao alcance da remissão consagrada no artigo 29.º, n.º 1, da LTC, nessa sede. Tratando-se de recursos de fiscalização concreta interpostos em processo penal, são aplicáveis o regime de impedimentos, recusas e escusas previsto nos artigos 39.º e seguintes do Código de Processo Penal (cf., a título exemplificativo, os Acórdãos n.ºs 560/2018, 231/2018, 668/2017); ao passo que nos recursos que sejam interpostos em processo civil ou processos de outra natureza (v.g. processos administrativos), são aplicáveis o regime de impedimentos e suspeições previsto nos artigos 115.º e seguintes do CPC (cf., a título exemplificativo, os Acórdãos n.ºs 826/2021, 688/2020, 10/2014).

2.2.3. O Juiz Conselheiro requerente sedia o impedimento, que pretende seja reconhecido por este Plenário, na segunda parte da alínea c) do n.º 1 do artigo 115.º do CPC, nos termos do qual «nenhum juiz pode exercer as suas funções, em jurisdição contenciosa ou voluntária: (…) c) quando tenha intervindo na causa como mandatário ou perito ou quando haja que decidir questão sobre que tenha dado parecer ou se tenha pronunciado, ainda que oralmente» (itálicos adicionados).

Sobre a ratio subjacente ao aludido impedimento, este Tribunal já teve oportunidade de se pronunciar no Acórdão n.º 324/2006, que se debruçou sobre o anterior artigo 122.º, n.º 1, alínea c), do CPC, vigente antes da versão do CPC introduzida pela reforma de 2013, nos seguintes termos:

«Os impedimentos, tal como as suspeições, têm como justificação garantir a independência do tribunal que vai julgar uma causa. Porque não envolvem qualquer juízo de desconfiança concreta sobre um juiz, relacionado com a causa que lhe foi atribuída ou com as respectivas partes, têm uma função preventiva, razão pela qual têm de ser opostos antes de o juiz se ver confrontado com a necessidade de decidir. Visam, pois, obstar a que o juiz seja colocado numa situação em que se possa questionar a sua imparcialidade, real ou aparente. Compreende-se, por isso, que a alínea c) do nº 1 do artigo 122º impeça de julgar uma causa o juiz que, fora dessas suas funções, já formou uma opinião apta a condicionar a decisão a proferir; assim pode suceder, naturalmente, se foi mandatário de alguma das partes ou se interveio na causa como perito; ou, ainda, se tiver emitido, formalmente ou não, a sua opinião sobre o caso. A verdade é que ao mandatário incumbe defender os interesses da parte, e não ser imparcial, como o juiz; e o mesmo se pode dizer quando o juiz, particularmente, formulou uma opinião a quem o consulta, até porque tal opinião, ainda que objectiva, pode condicionar a actuação processual do consulente. Já quanto ao exercício das funções de perito se pode observar que estes estão sujeitos às mesmas garantias de imparcialidade dos juízes; a verdade, todavia, é que seria inadmissível que o juiz viesse a julgar um laudo por ele próprio elaborado» (cf. parágrafo 7, itálicos adicionados).

Uma explicação semelhante tem também vindo a ser igualmente expressa na doutrina processual civil.

Como sublinham José Lebre de Freitas/Isabel Alexandre (cf. Código de processo civil anotado, Vol. I, 3.ª edição, 2014, p. 233) relativamente ao fundamento inerente à alínea c) do n.º 1 do artigo 115.º do CPC: «O juiz está também impedido, como dispõe a alínea c), quando tenha intervindo na causa como mandatário ou perito ou quanto houvesse de decidir questão sobre que tenha dado parecer ou se tenha pronunciado, ainda que oralmente. Visa-se, em qualquer dos casos, vedar a intervenção do juiz que já comprometeu a sua opinião com os factos subjacentes à lide ou com a posição de um dos lados em conflito» (itálicos adicionados). Em sentido convergente, Salvador da Costa (cf. Os incidentes da instância, 5.ª edição, 2008, p. 380) salienta, com respeito ao artigo 122.º, n.º 1, alínea c), do CPC na versão vigente antes da reforma de 2013, que «Prevê o proémio do n.º 1 e a alínea c) a intervenção do juiz como mandatário ou perito ou quando tenha que decidir questão sobre que tenha dado parecer ou se tenha pronunciado, ainda que oralmente, e estatui que ele não pode exercer a sua função na causa respectiva. Visa este normativo evitar o preconceito e garantir a imparcialidade e a credibilidade na administração da justiça. A ideia que dele resulta é a de que não pode julgar o objecto da causa o juiz que antes, como mandatário ou perito, tenha agido em relação a ela ou que, de algum modo, através de parecer, oral ou escrito, haja comprometido a sua opinião em relação ao objecto do litígio. O referido parecer é o que o juiz tenha emitido como jurisconsulto, pelo que não abrange a opinião sobre alguma questão jurídica que haja emitido, por exemplo a pedido de um amigo, hipótese em que pode ocorrer um caso de suspeição, mas não de impedimento» (itálicos adicionados).

2.2.4. Feito este enquadramento dos fundamentos jurídicos sustentados pelo Juiz Conselheiro requerente, importa sublinhar que se afigura questionável a aplicação do regime de impedimentos previsto no CPC aos processos de fiscalização abstrata. Mesmo a admitir essa possibilidade, a respetiva verificação ter-se-ia como rara e até residual, uma vez que qualquer causa de impedimento de juiz ali prevista tem que ser obrigatoriamente interpretada e circunstanciada à luz das especificidades e do escopo inerentes a essa modalidade de controlo da constitucionalidade.

Isto é, qualquer causa de impedimento de juiz consagrada para os juízes dos tribunais judiciais (artigo 29.º, n.º 1, da LTC) – que reveste natureza automática e carece de mera declaração do visado, para que se tenha por reconhecido, por contraposição ao regime das suspeições, que depende de deferimento por outro tribunal – não pode ser aplicável, com idênticas amplitude e abrangência, à fiscalização abstrata da constitucionalidade, demandando, ao invés, uma ponderação diferenciada e que se compagine com as particularidades subjacentes a essa modalidade de controlo da constitucionalidade.

Na verdade, diversamente da fiscalização concreta – onde o Tribunal é chamado a intervir na qualidade de tribunal de recurso, no âmbito do controlo difuso da constitucionalidade, e julgar a inconstitucionalidade de normas aplicadas, enquanto ratio decidendi, numa decisão judicial concreta –, na fiscalização abstrata sucessiva, o Tribunal exerce uma competência exclusiva de declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade de normas que violem a Constituição. Trata-se de um tipo de controlo abstrato da constitucionalidade de normas, exercido por via direta ou principal e que tem por escopo essencial a eliminação das normas jurídicas já vigentes no ordenamento jurídico, independentemente da sua produção de efeito jurídico concreto.

Para além das apontadas diferenças, há ainda que atentar na natureza marcadamente política subjacente à fiscalização abstrata da constitucionalidade e às específicas regras de legitimidade de certos sujeitos de natureza pública para suscitarem a intervenção do Tribunal e para promoverem o controlo da constitucionalidade abstrata de normas, aos quais cabe um necessário e natural juízo de oportunidade na sua colocação.

Tudo isto para dizer que qualquer impedimento que se prefigure como aplicável terá que ser sopesado à luz das caraterísticas da fiscalização abstrata, neste caso sucessiva, da constitucionalidade.

2.2.5. Revertendo ao caso concreto, e sopesadas as especificidades e o escopo da fiscalização abstrata da constitucionalidade nos termos acima expendidos, consideramos que, mesmo que se admitisse que o regime de impedimentos se aplica a este tipo de processos, sempre teria de ser notado que os argumentos sustentados pelo Juiz Conselheiro requerente e o circunstancialismo dado por demonstrado não seriam de molde a que se desse por verificado o impedimento invocado.

Por um lado, neste processo de fiscalização abstrata sucessiva está em causa a apreciação da constitucionalidade de um objeto normativo manifestamente distinto do que foi apreciado em sede de fiscalização abstrata preventiva pelo Acórdão n.º 429/2020 (cf. ponto 2.1. supra pontos a) e c) supra), sendo certo que a intervenção do Juiz Conselheiro requerente na preparação do pedido de fiscalização abstrata preventiva se circunscreveu num âmbito substantivamente diferente, do ponto de vista normativo.

Por outro lado, a entidade a que o Juiz Conselheiro requerente prestou aconselhamento jurídico (o RR-RAM) não é interveniente neste processo, tendo o pedido de fiscalização abstrata sucessiva sido formulado pela Procuradora-Geral da República.

Pelo exposto, considera-se inexistir fundamento para a verificação in casu do impedimento vertido na segunda parte da alínea c) do n.º 1 do artigo 115.º do CPC e da afetação da imparcialidade objetiva do requerente com respeito ao objeto em discussão nos presentes autos.

2.2.6. Sem prejuízo do que se vem de dizer, há ainda que apreciar o pedido subsidiário de escusa do Juiz Conselheiro para intervir no debate e deliberação nos presentes autos.

Prescreve o n.º 1 do artigo 119.º do CPC que «o juiz não pode declarar-se voluntariamente suspeito, mas pode pedir que seja dispensado de intervir na causa quando se verifique algum dos casos previstos no artigo seguinte e, além disso, quando, por outras circunstâncias ponderosas, entenda que pode suspeitar-se da sua imparcialidade».

O Juiz Conselheiro requerente sedia o pedido de escusa na segunda parte do preceito transcrito, aludindo ao mesmo circunstancialismo que invocou quanto a matéria de impedimento.

Constitui fundamento de escusa, para além das situações a que alude o artigo 120.º do CPC (suspeições), também os casos em que devido a outras ponderosas circunstâncias, o juiz entenda que pode suspeitar-se da sua imparcialidade. Tais circunstâncias ponderosas são as que, segundo um juízo de proporcionalidade e de razoabilidade, são sérias ou relevantes em termos de justificar a objeção de consciência do juiz (cf. Salvador da Costa, Ob. Cit. pág. 395).

É ponto assente na jurisprudência do Tribunal Europeus dos Direitos Humanos (vide, a título exemplificativo, Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal ([GC], n.ºs 55391/13 e outros, 06/11/2018, par. 144-150) que a imparcialidade compreende uma dimensão objetiva e uma dimensão subjetiva. Enquanto no primeiro caso a imparcialidade pode ser colocada em causa quando a verificação de uma determinada circunstância é suscetível, da perspetiva de um observador exterior, de levantar objetivamente dúvidas quanto à imparcialidade de um juiz, na segunda dimensão a verificação dessa circunstância é suscetível de afetar internamente a convicção pessoal do juiz. O Tribunal tem também vindo a notar que a fronteira entre ambas as dimensões não é rígida e que a sua avaliação deve ser feita de forma interligada, nos seguintes termos: «Quanto à apreciação objetiva, esta consiste em saber se, independentemente da conduta pessoal do juiz, certos factos suscetíveis de verificação levantam suspeitas sobre a sua imparcialidade. Daí resulta que, para se pronunciar sobre a existência, em dado caso, de uma razão legítima para recear que um juiz ou um tribunal coletivo seja imparcial, a ótica da pessoa interessada entra em linha de conta, mas não tem um papel decisivo. O elemento determinante consiste em saber se as apreensões do interessado podem considerar-se objetivamente justificadas» (ibid., par. 147).

Aplicando este quadro ao caso em apreciação, é possível concluir que as circunstâncias invocadas pelo Juiz Conselheiro requerente não são suficientemente ponderosas para que se possa suspeitar da sua imparcialidade e, nesse sentido, dispensá-lo de intervir no debate e deliberação nos presentes autos. Com efeito, apesar de a perspetiva da pessoa interessada ter algum relevo na avaliação da imparcialidade, essa motivação subjetiva tem também de assentar em elementos objetivos, não sendo suficiente a existência de um sentimento pessoal de desconforto relativamente a essa intervenção. Ora, como exposto supra, estando em causa processos distintos, com objetos diferentes e com intervenientes diferenciados, os argumentos sustentados pelo Juiz Conselheiro requerente e o circunstancialismo assente não são suscetíveis de denunciar a afetação da sua imparcialidade nessa vertente objetiva. Tanto basta para concluir não estarem verificados os pressupostos previstos na segunda parte do n.º 1 do artigo 119.º do CPC para efeitos do deferimento do pedido de escusa de intervenção no presente processo.

III – Decisão

Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, decide-se:

a) Julgar não verificado o impedimento previsto na segunda parte da alínea c) do n.º 1 do artigo 115.º do CPC (ex vi artigo 29.º, n.º 1, da LTC) quanto ao Juiz Conselheiro Rui Guerra da Fonseca;

b) Indeferir o pedido de escusa do Juiz Conselheiro Rui Guerra da Fonseca de intervir no debate e deliberação, nos presentes autos, ao abrigo do artigo 119.º, n.º 1, segunda parte, do CPC (ex vi artigo 29.º, n.º 1, da LTC).

Lisboa, 19 de setembro de 2023 - José Teles Pereira - António José da Ascensão Ramos - João Carlos Loureiro - José Eduardo Figueiredo Dias - Maria Benedita Urbano - Gonçalo Almeida Ribeiro - Mariana Canotilho - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes