612/2021 · Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 445/2023

Processo n.º 612/2021

3ª Secção

Relator: Conselheiro João Carlos Loureiro

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:

I. Relatório

1. Nestes autos, vindos do tribunal arbitral constituído no âmbito do Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD), em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., foi interposto o presente recurso, ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional – LTC), da decisão daquele tribunal de 26/05/2021.

2. A recorrida apresentou pedido de pronúncia arbitral com vista à anulação da liquidação do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares do ano de 2015, relativa à tributação de mais-valias imobiliárias obtidas por cidadãos residentes noutro Estado-Membro da União Europeia.

Na decisão recorrida, o tribunal a quo concluiu, em síntese, que da aplicação do disposto no artigo 72.º, n.º 1, alínea a), do Código do Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares (CIRS), na redação anterior à Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, resulta que a tributação de mais-valias imobiliárias obtidas pelos sujeitos passivos residentes noutro Estado-Membro da União Europeia ou do Espaço Económico Europeu é superior ao imposto que seria devido por sujeitos passivos residentes em Portugal para o mesmo facto tributário (cf. os artigos 43.º, n.º 2, e 68.º do CIRS), o que gera um efeito discriminatório incompatível com o disposto nos artigos 63.º a 65.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

Em consequência, determinou a anulação do ato de liquidação.

3. Desta decisão foi interposto o presente recurso, ao abrigo do disposto na alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, tendo por objeto a norma constante do artigo 72.º do CIRS, cuja aplicação foi recusada pelo Tribunal a quo, com fundamento em desconformidade com os artigos 63.º a 65.º do TFUE.

4. Já no Tribunal Constitucional, as partes foram notificadas nos termos e para os efeitos do artigo 79.º, n.º 2, da LTC.

O recorrente alegou, pugnando pelo não provimento do recurso, e a recorrida não contra-alegou.

5. Na sequência da eleição do relator originário como Presidente do Tribunal Constitucional, foram os presentes autos redistribuídos ao ora relator, atento o disposto no artigo 50.º, n.º 2, da LTC.

6. Notificadas para se pronunciarem sobre a possibilidade de não conhecimento do objeto do recurso, em virtude de o direito da União Europeia não configurar uma convenção internacional, para efeitos da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, ambas as partes responderam a favor do não conhecimento.

Cumpre apreciar e decidir.

II. Fundamentação

7. O presente recurso foi interposto ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, nos termos da qual cabe recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de norma constante de ato legislativo com fundamento na sua contrariedade com uma convenção internacional, ou a apliquem em desconformidade com o anteriormente decidido sobre a questão pelo Tribunal Constitucional, devendo o recurso restringir-se às questões de natureza jurídico-constitucional e jurídico-internacional implicadas na decisão recorrida (cf. o n.º 2 do artigo 71.º da LTC).

Está em causa a hipótese prevista na primeira parte da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC, uma vez que o tribunal a quo recusou a aplicação da norma do artigo 72.º, n.º 1, alínea a), do CIRS, na redação anterior à Lei n.º 24-D/2022, de 30 de dezembro, com fundamento em desconformidade com os artigos 63.º a 65.º do TFUE.

Tendo em conta o parâmetro invocado – normas de direito originário da União Europeia –, importa, em primeiro lugar, apreciar a admissibilidade do recurso.

Trata-se de uma situação análoga à subjacente ao Acórdão n.º 711/2020, da 1.ª Secção, em que se decidiu colocar uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia, ao abrigo do artigo 267.º do TFUE, sobre a interpretação do artigo 110.º do TFUE. Nesse Acórdão o Tribunal entendeu que nada obstava ao conhecimento do objeto do recurso.

Porém, no âmbito do Processo n.º 1095/2020 deste Tribunal – em que também estava em causa um recurso interposto ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC de decisão em que foi recusada a aplicação de normas legais com fundamento em contrariedade com uma norma constante do TFUE, a propósito de uma questão de mérito idêntica à dos presentes autos –, o Presidente do Tribunal Constitucional determinou, nos termos do artigo 79.º-A da LTC, que o julgamento se fizesse com intervenção do Plenário.

Nesse processo, foi recentemente proferido o Acórdão n.º 198/2023, em que se decidiu, por unanimidade, não conhecer do objeto do recurso por se entender que o direito da União Europeia não configura uma convenção internacional, para efeitos da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC.

Foi a seguinte a fundamentação do referido aresto:

«Jurisprudência constitucional relevante

7. Importa, a este propósito, e face ao problema que, em primeiro lugar, se nos coloca, atentar no acervo jurisprudencial deste Tribunal em matéria de relacionamento entre os ordenamentos jurídico-constitucionais nacional e da União Europeia. Com efeito, é desta questão central – a da definição da articulação entre as duas ordens jurídicas e da compreensão do papel do Tribunal Constitucional enquanto intérprete e aplicador do direito da União – que resultará o quadro concetual, institucional e fáctico que permitirá decidir acerca da possibilidade de conhecimento do objeto do recurso.

Sobre tal temática, é incontornável atentar, desde logo, no Acórdão n.º 422/2020, através do qual o Tribunal Constitucional situou o problema na esfera do disposto no artigo 8.º, n.º 4, da CRP, nos termos do qual “as disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respetivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático”. Desde logo, procurou compatibilizar a interpretação desta norma constitucional com as exigências decorrentes do respeito pela identidade própria do direito da União, incluindo os seus princípios estruturantes – o efeito direto e o primado – sem os quais se assistiria, no entender do TC, a um efeito de relativização da eficácia do direito comunitário, e até de enfraquecimento da própria União. Afirmou, então, este Tribunal o seguinte:

“É comum identificar o fenómeno da interação do DUE com as normas constitucionais nacionais como correspondendo “[à] existência de uma pluralidade de fontes constitucionais, originador de um contexto de conflitos potenciais entre ordens constitucionais diversas, cuja resolução assenta, num modelo não-hierárquico” (Miguel Poiares Maduro, “Interpreting European Law – Judicial Adjudication in a Context of Constitutional Pluralism”, cit., p. 1). Com efeito, num quadro relacional que, no presente, envolve vinte e oito ordens jurídicas (a da União, como polo referencial comum, mas dotado de autonomia, e as ordens dos vinte e sete Estados), todas detentoras de pretensões jurídicas assentes em espaços de exclusividade com margens de sobreposição às outras ordens – dos Estados-membros à União; desta àqueles –, a funcionalidade do relacionamento decorrente da integração, como realidade antagónica da desagregação (eventualidade sempre possível e, aliás, já concretizada com o Brexit), só pode decorrer de uma dinâmica baseada em fatores e práticas que induzam algum tipo de coerência sistémica, assente em algo diverso de uma integração normativa hierarquizada.

Capta-se desta forma a essência de uma vontade de coexistência no seio da União Europeia, no essencial assumida pelos agentes relevantes desse processo de interação, através da qual – e seguimos a caraterização deste fenómeno por Stephen Weatherill –, “[e]m vez de uma compreensão vertical de autoridade, com o Direito da União no topo, [emerge] um padrão horizontal, através do qual, tanto a União Europeia como as ordens jurídicas nacionais […], reivindicam espaços próprios de autoridade exclusiva, cuja construção é perfeitamente consistente dentro da sua própria lógica, sendo, todavia, inconsistente com a lógica afirmativa simétrica reclamada pela outra parte. E, indiretamente, através de diversas formas de diálogo, partilham as duas ordens as suas preocupações, induzindo cooperação mútua […]”. É assim que “[…] coexistem na Europa afirmações, inconciliáveis, de autoridade constitucional exclusiva, que não carecem, todavia, de conciliação [podendo subsistir paralelamente na sua assertividade], enquanto a competição gerada entre essas ordens não visar uma finalidade destrutiva. Trata-se este, porém, de um modelo exigente. O seu sucesso depende, em grande medida, da sensibilidade de todos os atores envolvidos aos valores e ansiedades dos outros […]” [Law and Values in the European Union, cit., p. 247].

Note-se que o TJUE, no Acórdão Les Verts (de 23/04/1986, proferido no processo C-294/83), atribuiu expressamente aos Tratados a natureza de uma Constituição, afirmando representar “[…] a Comunidade Económica Europeia […] uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados-membros nem as suas instituições estão isentos da fiscalização da conformidade dos seus atos com a carta constitucional de base que é o Tratado […]” (ponto 23 da decisão). Esta afirmação, tomada à letra, esgota-se no exato plano do caso concreto que a determinou: uma disputa de competências entre instituições comunitárias da qual resultou a construção pelo Tribunal de uma competência própria – não decorrente (então, estávamos antes de Maastricht) da letra do Tratado – para fiscalizar atos do Parlamento Europeu.”

Mais recentemente, no Acórdão n.º 268/2022, o Tribunal Constitucional voltou a pronunciar-se sobre a temática das relações entre o ordenamento jurídico-constitucional nacional e o ordenamento da União Europeia. Afirmou-se no aresto, buscando uma linha de continuidade com o que se estatuíra no Acórdão n.º 422/2020:

“Conservando o direito da União Europeia autonomia face à ordem jurídica interna, a ordem jurídica nacional não é afetada, ao nível da validade, pelas normas europeias; nem a ordem jurídica europeia é, em princípio, afetada ao nível da sua validade — mesmo quando as suas normas são aplicadas ao nível interno — por contradizer as Constituições nacionais. O princípio da autonomia do direito da União Europeia concretiza-se na existência, ao nível europeu, de mecanismos próprios de interpretação, controlo e aplicação, repercutidos no sistema jurisdicional de apreciação da validade das suas normas.

Aliás, foi este princípio da autonomia do direito da União Europeia que o Tribunal Constitucional expressamente afirmou no Acórdão n.º 422/2020, ao determinar que não lhe cabe (sob ressalva da parte final do n.º 4 do artigo 8.º) aferir da conformidade constitucional de normas organicamente europeias. Como aí se concluiu, «Uma outra perspetiva menos exigente banalizaria a intervenção do Tribunal Constitucional, num quadro onde a mesma foi constitucionalmente configurada muito restritivamente, e – consequência não menos constitucionalmente indesejada –, em aberto desafio à aceitação da projeção do DUE na ordem interna nos termos pelo próprio definidos, criaria um mecanismo interno, de fácil ativação, onde a constante discussão deste, à margem e em aberto desafio aos seus próprios termos, originaria um sistema nacional espúrio, sem qualquer respaldo no quadro constitucional de interação entre as ordens jurídicas nacional e europeia». Por força do princípio da autonomia, só o Tribunal de Justiça é competente para apreciar a invalidade do direito europeu, por referência aos seus próprios parâmetros (cfr. Acórdão do TJUE de 22 de outubro de 1987, Foto-Frost, proc. 314/85, n.º 15). Simetricamente, o direito interno, ainda que adotado em cumprimento de normas europeias, vê a sua validade apreciada apenas pelos tribunais nacionais, não tendo o Tribunal de Justiça poderes de cognição sobre atos de direito nacional (cfr. artigo 263.º do TFUE).

[…]

No fundo, tendo o direito europeu chamado a si o problema do seu relacionamento com as ordens jurídicas nacionais — o que a Constituição recebe no n.º 4 do artigo 8.º — o princípio do primado do direito da União Europeia atua no domínio por si próprio delimitado: a incompatibilidade de normas europeias e nacionais simultaneamente mobilizáveis ao caso concreto. Pelo que a competência para desaplicar, nos casos concertos, normas nacionais contrárias a regras europeias pertence aos tribunais ordinários, estabelecendo-se uma relação direta entre aqueles e o Tribunal de Justiça em sede de reenvio prejudicial.

Em consequência, a eventual contrariedade das normas ora em crise com regras de direito da União Europeia que possam ser invocáveis no plano interno terá como resposta do sistema judicial nacional a desaplicação das normas internas — sem que estas sejam expurgadas do ordenamento jurídico ou que se gere, por esse efeito, a sua invalidade. Foi justamente o que decidiu a Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD): considerando, na sua deliberação n.º 641/2017, de 9 de maio de 2017, que o regime contido na Lei n.º 32/2008 contraria o Direito da União Europeia — por transgressão desproporcionada dos artigos 7.º e 8.º da CDFUE —, deliberou desaplicar a Lei n.º 32/2008, com fundamento no primado do direito da União Europeia (Deliberação n.º 1008/2017, de 18 de julho de 2017).

Não é esse o problema que se põe ao Tribunal Constitucional nos presentes autos. O Tribunal Constitucional é chamado a apreciar a validade de normas jurídicas nacionais e não a resolver um problema aplicativo ao caso concreto de normas conflituantes de ordens jurídicas autónomas; nem é chamado, como sucedeu no caso que deu origem ao Acórdão n.º 422/2020, a pronunciar-se sobre a conformidade constitucional de normas organicamente europeias. Nessa medida, o papel do direito da União Europeia nos presentes autos será necessariamente outro, sendo certo que é à ordem jurídica comunitária que cabe definir a sua missão, nos termos reconhecidos pelo n.º 4 do artigo 8.º da Constituição.

É por estas razões que o Tribunal Constitucional desde cedo excluiu a possibilidade de incluir as normas de direito europeu nos parâmetros de inconstitucionalidade. Esclareceu-se não só que «é de rejeitar a “qualificação da incompatibilidade do direito interno com o direito comunitário como uma situação de ‘inconstitucionalidade’ que ao Tribunal Constitucional caiba apreciar”» (Acórdão n.ºs 621/98) como que «a ordem jurídica comunitária, globalmente recebida pelo direito português, por via de uma cláusula do próprio texto constitucional – nº 2 do artigo 8.º – compreende uma instância jurisdicional precipuamente vocacionada para a tutela de direito comunitário, que não funciona apenas no plano das relações interestaduais ou intergovernamentais, concentrando nessa instância a competência para velar pela aplicação uniforme e pela prevalência das respectivas normas, o que tornaria incongruente que, para o mesmo efeito, se fizesse intervir, no plano interno, uma outra instância do mesmo ou semelhante tipo, como seria o Tribunal Constitucional» (Acórdão n.º 93/2001).

Percebe-se que assim seja. Tal solução é a única que assegura a uniformidade de aplicação da ordem jurídica europeia e que conduz à harmonização da competência do Tribunal Constitucional com a do Tribunal de Justiça, salvaguardando a autonomia do direito da União Europeia e a primazia na aplicação ao caso concreto (com eventual intervenção do TJUE em sede de reenvio prejudicial) sem que se impute a tal circunstância uma transgressão da Constituição. Na verdade, não só a própria natureza do princípio do primado se dirige a dirimir conflitos aplicativos ao nível da eficácia — como o Tribunal de Justiça repetidamente tem afirmado — como a recondução de uma contrariedade a normas europeias a uma questão de constitucionalidade poria em causa a uniformidade de aplicação do direito europeu, já que a desaplicação das normas nacionais contrárias a regras europeias ficaria dependente do sistema de controlo de constitucionalidade vigente nesse Estado-Membro.”

8. Desta jurisprudência parecem poder extrair-se premissas essenciais à análise e conclusão do problema que nos ocupa.

A primeira dessas premissas consiste na afirmação da natureza sui generis e do caráter de autonomia próprios do direito da União Europeia. Estas caraterísticas dotam-no de um lugar único no contexto quer do direito internacional público, quer do direito constitucional, sendo, por isso, parte significativa do quadro concetual disponível insuficiente para o descrever adequadamente. Afigura-se, contudo, evidente que o ordenamento jurídico da União Europeia se encontra num espaço de interação entre o plano internacional e o plano constitucional. Assim, e independentemente de qualquer conclusão definitiva nesta matéria, que aqui não cabe, deve tomar-se em conta que nele confluem uma natureza originalmente internacional com um estatuto e terminologia constitucionais, não forçosamente contraditórios entre si (neste sentido, veja-se MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Direito da União – História, Direito, Cidadania, Mercado Interno e Concorrência, 9.ª Edição, Almedina , Coimbra, 2019), daí resultando uma configuração única e incomparável com a de outros sujeitos de direito internacional.

Também o Tribunal de Justiça da União Europeia, promotor fundamental da evolução da auto- e heterocompreensões acerca do direito da União, tem afirmado e promovido amiúde esta ideia de autonomia: “como o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente, os Tratados fundadores da União instauraram, contrariamente aos tratados internacionais ordinários, uma nova ordem jurídica, dotada de instituições próprias (...).” A União, é, pois, “dotada de um novo tipo de ordenamento jurídico, com uma natureza que lhe é específica, um quadro constitucional e princípios fundadores que lhe são próprios, uma estrutura institucional particularmente elaborada bem como um conjunto completo de regras jurídicas que asseguram o seu funcionamento” (cfr. Parecer do Tribunal de Justiça (Tribunal Pleno) n.º 2/2013, de 18 de dezembro de 2014).

Esta natureza a se stante do direito da União, no quadro do direito público, é igualmente explicitada e explicada pela doutrina com recurso a uma análise da evolução histórica do processo de integração. Na síntese feliz de RUI MEDEIROS: “A ideia da existência de um direito constitucional europeu também não ignora que, analisados por si só, alguns dos traços constitucionais da ordem jurídica comunitária podem ser enquadrados em novos desenvolvimentos do direito internacional (v.g. primado; aplicabilidade direta) […]. Importa, porém, não perder a visão de conjunto. E, neste contexto mais vasto, em que ‘de uma perspetiva económica sectorial (carvão e aço) se passou a uma perspectiva económica global (mercado comum e mercado único) e desta a uma perspectiva política’, não se pode obliterar ‘a verdadeira importância e dimensão da ordem jurídica comunitária e persistir em conservar uma visão anacrónica e ultrapassada do fenómeno da integração europeia e da evolução das instituições que o têm corporizado. Porventura, em relação às organizações internacionais em geral, pode dizer-se que elas – no próprio modo como se autocompreendem – são tipicamente delimitadas de modo funcional, sendo instituídas para prosseguir determinados fins e só dispondo das competências necessárias para os prosseguir. A situação da União Europeia é, porém, diferente, atenta a sua vocação em se assumir como uma ‘comunidade com fins políticos abertos e indeterminados’. […] Nesta perspetiva, a ordem jurídica inaugurada pelo tratado de Roma desenvolveu-se muito para além dos quadros tradicionais da ‘inter-national law’, podendo falar-se com propriedade na singularidade ou in the uniqueness of the Union.” (RUI MEDEIROS, “Internacionalismo defensivo e compromisso europeu na Constituição Portuguesa, in Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles, vol. I, Almedina, Coimbra, 2012).

9. A identidade própria do direito da União alicerçou-se em princípios estruturantes que a possibilitaram - efeito direto, aplicação uniforme, primado – que aqui não cabe tratar, mas cujo teor deve estar presente na compreensão do sistema de fontes de direito e da articulação entre os ordenamentos jurídicos nacionais e o da UE.

Além disso, e como expressamente se sustentou no Acórdão n.º 268/2022, o princípio da autonomia do direito da União Europeia, acima explicado “concretiza-se na existência, ao nível europeu, de mecanismos próprios de interpretação, controlo e aplicação”, das suas próprias normas.

Com efeito, «“a recepção do direito comunitário envolve (ou envolveu) também a dos mecanismos jurisdicionais que visam especificamente garantir a sua aplicação”. Assim, “compreendendo a ordem jurídica comunitária uma instância jurisdicional precipuamente vocacionada para a sua mesma tutela (...), e concentrando essa instância a competência para velar pela aplicação uniforme e pela prevalência das suas normas, seria algo incongruente que se fizesse intervir para o mesmo efeito, e no plano interno, uma outra instância do mesmo ou semelhante tipo (como seria o Tribunal Constitucional)”» (cfr. J. M. CARDOSO DA COSTA “O Tribunal Constitucional português e o Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias”, in Ab Uno ad Omnes 75 anos da Coimbra Editora, 1920-1995, Coimbra Editora, Coimbra, 1998; v. também, R. MOURA RAMOS, “O Tribunal Constitucional português e o direito de outros ordenamentos, in Estudos em Memória do Conselheiro Luís Nunes de Almeida, Coimbra Editora, 2007). Nesse sentido se deve compreender a emergência do TJUE, enquanto instância jurisdicional especificamente criada e vocacionada para garantia do direito da União, nele se concentrando a competência para zelar pela aplicação uniforme e pela prevalência das normas de direito da UE.

O mais relevante mecanismo jurisdicional de garantia da aplicação do direito da União é, precisamente, o reenvio prejudicial, que desempenhou um papel crucial na evolução daquela ordem jurídica, e cuja função na articulação entre normas jurídicas de diversas origens deve ser tido em conta. Atuando como verdadeira “ponte” ou elemento de conexão institucional entre os tribunais dos Estados-Membros e o Tribunal de Justiça, o mecanismo permite estabelecer uma ligação entre o direito da União Europeia e os direitos nacionais, sendo uma das chaves para o funcionamento e interação harmoniosos entre ordens jurídicas distintas, num cenário de interconstitucionalidade e internormatividade.

10. Cabe agora, ao nível do caso concreto que nos ocupa, refletir sobre a forma como estas premissas, atinentes à relação entre os ordenamentos jurídicos nacional e da União Europeia, devem refletir-se na interpretação da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Evidentemente, subjacente a tal interpretação sempre estará uma determinada pré-compreensão acerca da natureza da ordem jurídica europeia, e, em consequência, do lugar do direito originário da União no seio dos ordenamentos nacionais, bem como das competências do Tribunal Constitucional a esse respeito.

Ora, adiante-se, desde já, tudo o que até agora se disse parece fundar uma leitura do disposto naquela norma da Lei do Tribunal Constitucional no sentido de não incluir no conceito de convenção internacional ali mobilizado os tratados que constituem o direito originário da União Europeia.

É certo, porém, como aliás bem assinalam os recorridos, que no Acórdão n.º 711/2020 não se procedeu dessa forma. Efetivamente, decidiu-se então, face ao facto de se ter verificado que existira, na decisão a quo, uma recusa de aplicação de norma constante de ato legislativo, fundada na contrariedade da referida norma com uma convenção internacional, mais especificamente, com o artigo 110.º do TFUE, que estariam verificados os pressupostos para a admissão do recurso ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC. Explicou-se no Acórdão n.º 711/2020:

“A questão colocada perante o Tribunal Constitucional prende-se, portanto, com a referida interpretação do artigo 11.º do CISV. Esta norma, ao não prever uma redução sobre a componente ambiental do ISV no cálculo do imposto incidente sobre veículos usados adquiridos noutros Estados-Membros que tenha em conta a sua desvalorização, permite que o valor de imposto em causa seja superior ao montante de ISV calculado relativo a veículos usados nacionais equivalentes, viola o artigo 110.º do TFUE.

[…]

No presente processo, no entanto, a recorrente sustenta que a forma como esse preceito europeu foi interpretado é incorreta.

De acordo com esta argumentação, o modelo de tributação adotado assenta em princípios de natureza ambiental decorrentes, nomeadamente, do artigo 191.º TFUE. O objetivo do regime é onerar os contribuintes em função dos custos provocados no ambiente, com base no princípio do poluidor-pagador, levando-os a optar por veículos com menores emissões de dióxido de carbono. Não pretendia, portanto, o legislador restringir a entrada de automóveis usados em Portugal, mas assegurar o respeito pelo ambiente. Defende, assim, que os artigos 110.º e 191.º TFUE sejam interpretados conjuntamente sob pena de desarmonia entre os objetivos prosseguidos por ambas as normas da UE.

Ora, no ordenamento jurídico da União Europeia, criado pelos Estados-Membros através dos Tratados da integração europeia, sempre que uma questão de interpretação do Direito da UE «seja suscitada em processo pendente perante um órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno, esse órgão é obrigado a submeter uma questão» prejudicial ao Tribunal de Justiça da UE (TJUE), nos termos do artigo 267.º, 1.º e 3.º parágrafos, do TFUE. Aqui se inclui a decisão sobre a interpretação dos Tratados. Trata-se de uma decorrência da cooperação leal que deve existir entre os tribunais nacionais e os tribunais da União, no âmbito das respetivas jurisdições (artigo 4.º, n.º 3, do Tratado da UE [TUE]) e uma manifestação do diálogo e respeito mútuos que devem existir entre estes órgãos jurisdicionais.

Não podem subsistir dúvidas sobre o facto de o Tribunal Constitucional se enquadrar na definição de «órgão jurisdicional nacional cujas decisões não [são] suscetíveis de recurso judicial previsto no direito interno». Também é claro que o presente processo implica a determinação da correta interpretação de um dos Tratados da UE, especificamente o TFUE, pelo que o seu objeto está abrangido pelo artigo 267.º, 1.º parágrafo, alínea a), do TFUE.”

Nestes termos, entendeu Tribunal Constitucional estar obrigado a colocar uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça relativa à interpretação da norma do TFUE então em causa.

11. Por outro lado, não se olvida que o recorrente apresenta uma série de argumentos pertinentes, a considerar, sufragando o entendimento adotado no Acórdão n.º 711/2020. O primeiro diz respeito à letra, sistema e a razão de ser da lei, trabalhos preparatórios, história jurisprudencial e lógica da decisão judiciária, que alegadamente concorreriam no sentido de ‘a questão da “contrariedade” integrar, de plano, o objeto deste recurso por “contrariedade”’. Assim, não só a letra da lei – ao referir-se a “convenção internacional” sem quaisquer distinções respeitantes à sua natureza, origem ou âmbito de validade e de aplicação –, mas também a teleologia das normas que regulam o recurso por contrariedade e o sentido do sistema de proteção judicial do direito da União, em razão da sua natureza descentralizada, justificariam uma compreensão dos tratados da UE como “convenções internacionais”, no sentido e para os efeitos da alínea i), do n.º 1, do artigo 70.º, da LOFPTC.

Um segundo argumento diz respeito ao papel de todos os tribunais nacionais como aplicadores e intérpretes do direito da União, sustentando o recorrente que “as jurisdições nacionais, em particular o Tribunal Constitucional, são, portanto, competentes para interpretar os preceitos dos tratados (tendencialmente, à luz do precedente do TJUE)”, devendo apresentar uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça da União Europeia no caso de sob tal interpretação subsistir qualquer tipo de dúvida. Tal consubstanciaria, no entender do recorrente, não uma “colisão, e menos ainda usurpação, mas antes repartição da competência para o exercício da garantia judicial, dita multinível, do direito da União entre as jurisdições nacional e da União, tal como reconhecida nos tratados e na jurisprudência.”

Finalmente, argumentos de ordem prática sustentariam, na tese do recorrente, a bondade da intervenção do Tribunal Constitucional em casos como o que ora nos ocupa. Desde logo, por não ser desejável que “a garantia do direito da União seja monopólio de uma decisão arbitral”; e, por outro lado, porque a incerteza gerada no sistema constitucional de fontes de direito, aquando de um juízo de contrariedade entre normas internas e normas dos tratados europeus, deveria dar lugar à intervenção de uma jurisdição suprema, especialmente habilitada para o efeito, “tutelando assim a integridade e coerência” daquele sistema.

12. Todavia, e como já se adiantou, não se crê serem bastantes estes argumentos para fundamentar a intervenção do Tribunal Constitucional, enquanto órgão de recurso, de uma decisão sobre a contrariedade entre uma norma interna e uma norma de direito originário da União Europeia. A verdade é que, no estado atual de desenvolvimento do ordenamento jurídico da União e do processo de integração europeia, o sistema, globalmente compreendido, bem como a razão de ser da norma do artigo 70.º, n.º 1, alínea i), da LTC, não parecem, hoje, favorecer essa interpretação. Com efeito, a solução legal nasceu num contexto bastante distinto, destinada a resolver um problema distinto, embora paralelo, ao que hoje nos ocupa, relativo ao status jusconstitucional do direito da União Europeia.

Na realidade, aqueles elementos apontam, sim, no sentido de uma interpretação restritiva, teleologicamente fundada, do artigo 70.º, n.º 1, alínea i), da LTC. Veja-se, antes de mais, que o recurso previsto no artigo 70.º, n.º 1, alínea i), da LTC, “não configura um verdadeiro procedimento de controlo normativo, mas antes um procedimento de verificação das questões de natureza constitucional e internacional suscitadas pela decisão recorrida. A decisão do Tribunal tem, assim, uma natureza declaratória, reconhecendo o bem fundado (ou não) da decisão judicial que recusou a aplicação de uma norma de direito interno com fundamento na sua contrariedade a uma convenção internacional”, uma vez que, nos termos do n.º 2 do artigo 71.º da LTC, o recurso é restrito às questões de natureza jurídico-constitucional e jurídico-internacional implicadas na decisão recorrida. (cfr. MARIA HELENA BRITO, “Relações entre a Ordem Jurídica Comunitária e a Ordem Jurídica Nacional: Desenvolvimentos recentes em direito português”, in Estudos em Homenagem ao Conselheiro José Manuel Cardoso da Costa, Vol. I, Coimbra Editora, 2003).

Ora, assim sendo, e independentemente de determinar o exato alcance da norma constante da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC no que respeita ao direito internacional convencional, não se vê na aplicação desta solução ao tipo de casos em apreço qualquer utilidade, bondade ou especificidade acrescidas, passíveis de justificar a mobilização deste específico recurso, quando se trate de incompatibilidade entre norma nacional e direito da União Europeia. Desde logo, e por um lado, parece improvável que o Tribunal Constitucional deva verificar, quanto a uma norma dos tratados que constituem o acervo de direito originário da União, se esta foi ou não recebida pelo direito interno e se cria direitos e deveres para os particulares, qualificando-a de acordo com o seu posicionamento na hierarquia das fontes. Na verdade, o esclarecimento deste tipo de dúvidas, num recurso deste tipo, não se afigura adequado quanto ao direito da União que, à luz do n.º 4 do artigo 8.º da CRP, é, em regra, aplicável na ordem interna, nos termos por si próprio definidos.

Por outro lado, de uma aplicação do disposto no artigo 70.º, n.º 1, alínea i), da LTC, às normas de direito originário da União, criar-se-ia uma diferença dificilmente compreensível entre os mecanismos de garantia da efetividade e da aplicação uniforme que lhe são reservados, e os destinados a todo o acervo de direito derivado da União.

13. Em segundo lugar, também razões de ordem prática, justificam a posição ora sufragada. Com efeito, não parece que o Tribunal Constitucional tenha, quanto a esta problemática – a da garantia de aplicação do direito da União na ordem interna, com primazia em relação às normas ordinárias de direito interno - obrigações ou competências diferenciadas em relação ao que já é exigível a quaisquer tribunais, no quadro da sua atuação em contexto de interação multinível entre o ordenamento jurídico nacional e o ordenamento da União Europeia.

De facto, atenta a natureza específica do ordenamento jurídico da União Europeia, nos termos acima explanados, e o alcance dos princípios fundamentais de articulação entre este e os ordenamentos jurídico-constitucionais nacionais (primado e aplicação uniforme), é fácil compreender que, num quadro em que se reconhece a competência exclusiva do TJUE para a interpretação das normas de direito da União (incluindo, como é natural, as normas de direito originário), este Tribunal Constitucional não poderia deixar de aceitar e reproduzir essa mesma interpretação.

Desta forma, nos casos mais simples, e também naqueles em que pudesse aplicar-se a doutrina do ato claro, ou do ato aclarado, o Tribunal pouco mais seria do que um núncio dos entendimentos expressos pelo TJUE. Por outro lado, nas situações em que se suscitassem dúvidas sobre a correta interpretação do direito da União, estaria o Tribunal Constitucional obrigado a submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça, nos termos do artigo 267.º, 1.º e 3.º parágrafos, do TFUE, após resolução da qual, uma vez mais, a sua intervenção se limitaria a reproduzir e aplicar a interpretação das normas dos tratados afirmada pelo Tribunal de Justiça.

Na síntese de MIGUEL GALVÃO TELES “o que se mostra relevante é a combinação das competências do Tribunal de Justiça das Comunidades com a limitação dos poderes de cognição do Tribunal Constitucional consignada no n.º 2 do artigo 72.º da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional. Em princípio, as questões de direito internacional, incluindo a interpretação dos tratados, são questões de direito comunitário. Nessas, há dever de conformação com o entendimento do Tribunal de Justiça. Se a resposta à questão não for clara e o Tribunal de Justiça não se houver pronunciado, deve o próprio Tribunal Constitucional efectuar o reenvio prejudicial” (MIGUEL GALVÃO TELES, “Constituições dos Estados e eficácia interna do Direito da União e das Comunidades Europeias – em particular sobre o artigo 8.º, n.º 4, da Constituição Portuguesa, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano – no centenário do seu nascimento, vol.

II, Coimbra Editora, Coimbra, 2006).

Face a isto, não se vê de que maneira pode o Tribunal Constitucional ter, nesta matéria, uma intervenção diferenciadora em relação aos restantes tribunais. Na verdade, o caráter específico dos tratados firmados no quadro da União Europeia justifica plenamente o seu tratamento diferenciado em relação às (restantes) convenções internacionais e fundamenta, por isso, a interpretação restritiva do artigo 70.º, n.º 1, alínea i), da LTC, que acima se explicou.

Assim, a questão de a garantia do direito da União poder ser monopólio de uma decisão arbitral parece resultar apenas de uma opção do legislador, quanto ao desenho da justiça arbitral, designadamente, quanto à possibilidade genérica de recurso deste tipo de decisões. Todavia, a “correção” desse estado de coisas, por via da aplicação a casos como o ora em apreço do recurso específico previsto no artigo 70.º, n.º 1, alínea i), da LTC, afigura-se particularmente onerosa para o Tribunal Constitucional, sem que sejam claras as vantagens que daí decorrem em relação ao teor da decisão – que, em qualquer caso, deverá seguir a posição do TJUE sobre a problemática que possa estar em causa. A ser desejável uma via nacional de recurso, ela deverá, pois, ser especificamente criada, não se vendo, a priori, razões para ser o Tribunal Constitucional erigido como tribunal ad quem, e estando a decisão, de toda a maneira, na margem de conformação do legislador.

Por outro lado, o específico mecanismo de resolução da incerteza gerada, no ordenamento jurídico, por um juízo de contrariedade entre normas internas e normas dos tratados europeus é o do reenvio prejudicial, enquanto elo de ligação entre os tribunais nacionais – a quem compete a tarefa de aplicação do direito da União no plano dos ordenamentos nacionais – e o TJUE. A sua utilização constitui já, pelo menos em certos casos, uma obrigação dos órgãos jurisdicionais nacionais, uma vez que a jurisdição suprema, especialmente habilitada para o efeito não pode ser outra além do Tribunal de Justiça da União. Aliás, o TJUE afirmou, de maneira expressa, que “a obrigação de os órgãos jurisdicionais nacionais cujas decisões não são suscetíveis de recurso submeterem uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça insere-se no âmbito da colaboração entre os órgãos jurisdicionais nacionais, na sua qualidade de juízes incumbidos da aplicação do direito comunitário, e o Tribunal de Justiça, instituída com o objetivo de garantir a correta aplicação e a interpretação uniforme do direito comunitário em todos os Estados-Membros. (...) Este objetivo é alcançado quando são sujeitos a esta obrigação de reenvio, sob reserva dos limites admitidos pelo Tribunal de Justiça (acórdão Cilfit e o., já referido), os Supremos Tribunais (acórdão Parfums Christian Dior, já referido) bem como qualquer órgão jurisdicional nacional cujas decisões não sejam suscetíveis de recurso judicial (acórdão de 27 de Março de 1963, Da Costa en Schaake e o., 28/62 a 30/62, Colect. 1962-1964, p. 233)” (cfr. Acórdão do TJUE Lyckeskog, processo n.º C-99/00, de 4 de junho de 2002).

Nestes termos, não se crê exigível que o Tribunal Constitucional assuma o ónus da revisão de decisões de não reenvio, por parte dos restantes tribunais, transformando-se numa espécie de órgão de reenvio necessário; ou seja, se todos os tribunais são, de igual modo, aplicadores e intérpretes do direito da União, resulta dificilmente justificável a atribuição de um papel particular nesta matéria aos tribunais superiores, maxime, ao Tribunal Constitucional, para além das obrigações de reenvio que já decorrem do direito da União Europeia.

De igual forma, não se vê como possa ser adequada a transformação da competência de verificação de questões de natureza jurídico-constitucional e jurídico-internacional implicadas na decisão recorrida – que é o que apenas sucede no que respeita a normas de direito internacional convencional – atribuída a este Tribunal Constitucional pela norma da alínea i) do n.º 1 do artigo 70.º, da LTC, numa verdadeira competência apelatória, muito distante da sua natureza de órgão ao qual compete especificamente administrar a justiça em matérias de natureza jurídico-constitucional. Seria, porém, isso mesmo que sucederia, caso se admitisse que deveria controlar a adequação dos juízos acerca da conformidade entre normas de direito interno e as normas de direito primário da União Europeia, dada a natureza deste ordenamento e a sua específica forma de relacionamento com a ordem jurídica nacional.»

Não havendo particularidades que alterem os principais eixos da discussão, nem outras razões para divergir da fundamentação e orientação adotadas no Acórdão n.º 198/2023 – inteiramente transponíveis para o caso dos autos –, resta concluir que o objeto do presente recurso não poderá ser conhecido.

III. Decisão

Face ao exposto, decide-se não conhecer do objeto do recurso.

Sem custas, por não serem legalmente devidas.

Lisboa, 6 de julho de 2023 - João Carlos Loureiro - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - Carlos Medeiros de Carvalho - José João Abrantes